来源：《经济学动态》
经济空间格局中巨大的地区差距已经影响到我国国民经济的协调、稳定发展。要在新的历史时期保持国民经济的持续稳定增长，统筹区域发展，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须对地区差距问题给予充分的重视。逐步建立规范的财政转移支付制度，是缩小地区差距的一个重要途径，而只有准确把握我国地区差距的基本特征和未来发展趋势，才能正视这一问题的迫切性。
一、地区差距的基本特征
我国地区差距的基本特征可以概括为以下几个方面：
1.落后省份数目众多，分布范围很广。
从表1可以看出中国地区差距的—个基本特点：地区之间呈现一种金字塔式的地区差距模式。落后地区的面很广，构成庞大的塔基，而最发达地区集中于三个：直辖市构成尖锐的塔尖。这种模式较之两头小，中间大的纺锤形的地区差距模式，缺少中间过渡的地区。
在社会的收入构成中，纺锤形的社会收入构成是比较合理的，因为大量存在中等发达地区和中等收入阶层是维护社会稳定的基础和中坚力量，而金字塔形的收入构成则有可能因为基座过于沉重，而使得这种模式不能作为—一个稳定的常态存在，而有断裂的可能。同样，在地区的收入构成中，这种金字塔模式是非常危险的。当基座还不是非常巨大，分裂力量还不足以导致社会裂变时，这种模式是可以维持存在的。但是，一旦基座的膨胀，或者基座与塔顶的差距扩大，从而分裂力量扩大到系统难以维持的地步，则将导致整个社会的裂变、重构。所以，虽然在目前各地区之间还维持着相对稳定的关系，但是这种金字塔式的模式已经隐藏了很大的危机。
这种多数地区普遍落后的状况将成为我国经济发展的沉重包袱，少数省市的带动作用，因为被数目众多的落后地区所拖累，难以拉动整体国民经济的发展。北京、上海、广东等少数地区的一枝独秀是难以支撑国土如此广袤的国家的发展的。落后省市分布如此广泛，这些地区的落后状况，已经不能简单地归结为自然条件差异，历史的原因，我们必须反省政策选择和制度安排的问题。
2.各省间增长速度差距较小，增长速度和经济总量(基础)没有明显联系。计算各省市的增长速度差距，并与各省市的经济总量差距进行比较，可以发现增长速度的差距相对于经济总量的差距来说比较小，各个省之间的增长速度比较接近。见表2：
增长速度=N期国内生产总值／(N—1)期国内生产总值×100—100
从变异系数来看，各省间的人均GDP的差距都在0.7左右，而各省间的增长速度差距则很小，都在0.1-0.15之间。这说明虽然现有的经济水平差距比较大，但是各省市间发展势头却不相上下。进一步分析增长速度与GDP的相关性，计算二者的相关系数发现，相关系数为正，但是比较小，只有0.3888，说明二者联系不明显。增长速度排序后发现，全国增长速度最快的是西藏，人均GDP比较小的青海、宁夏也进入前10名，分居第三、第八。但同时速度居于前十位的其他7个省份却全部为东部沿海地区的相对发达地区(天津、北京、浙江、上海、江苏、山东、广东)。可见增长速度与经济总量的联系不是非常密切。但是从前10名的省市的经济水平来看，还是发达地区的发展更快一些，居于前10名的省份中发达地区占了70%。所以总体来说，发达地区的先发优势比较明显。但是我国落后地区的后发优势也已经开始有所浮现，西藏、青海、宁夏也开始进入高速发展的行列。
通过经济总量和发展速度的相关分析，可以总结出，在我国，无论是发达地区的先发优势还是落后地区的后发优势都不占主导地位。各省的发展速度和各省的经济基础、经济规模没有什么明显的联系。
虽然相关系数绝对值比较小，但是发展速度和经济基础之间存在弱正相关关系：在我国经济比较发达的地区发展速度也相对比较快，落后地区的后发优势还不明显，发达地区的先发优势略为明显。
虽然发达地区和落后地区都有部分省份名列高速发展的前10名。但是，支撑高速发展的因素并不相同。有的是地区自筹资本支撑了高速发展，也有的是国家预算内资金投资带来的固定资产投资推动了地区经济发展，个别地区则是因为外资的大量流入，而带来了高速发展。因此，有必要进一步分析落后地区和发达地区支持经济增长因素的区别。
各地区的经济发展受各地的固定资产投资影响比较大。因为，—方面固定资本形成额本身就是当期GDP(支出法中GDP由消费、资本形成、进出口净额三部分组成)的构成之一；另—方面，固定资产投资影响下一期GDP的生产能力。所以，研究地区的人均GDP支撑增长速度的因素，可以从固定资产投资入手。固定资产投资中，基本建设投资所占比例最大。所以选择基本建设投资为代表分析固定资产投资的资金来源构成。
7个发达地区中，除了北京因为其在全国特殊地位而有比较特殊的固定资产投资资金来源构成(国家预算内资金比重比较高)，其他的6个省份的基本结构都是自筹资金占了50%左右，而国内贷款构成第二大资金来源。三个落后地区的资金构成明显不同于这7个发达省份。预算内资金和自筹资金各占1／5左右(西藏的国家内预算资金比重很大，为印.62%)。可见，不同省份的发展速度支撑因素是不同的，发达地区的高速发展主要来自其自身的积累，而落后地区虽然发展速度也不低，但是，这种发展的推动力主要来自国家的预算投入和国内贷款，自身的积累能力比较弱。落后地区的发展是一种外生型的发展，而发达地区由于已经有一定的经济基础，其经济的进一步发展更体现为一种内生型发展。
3.东、中、西三大地带内各省份的差距并不一样。结合地域分界，直观地描述如下：两侧高、中间低鞍状分布。即东部和西部的区内差距比较高，而中部的区内差距相对比较小。
特别是东部地区区内差距远远高于西部和中部。东部既有人均营业收入高达129.89、124.34的上海、北京，又有人均营业收入仅有11.61、6.18的河：化、广西。地区内的差距很大。而在中部，人均营业收入最高的吉林不过14.38，而人均营业收入最低的江西也有6.72，人均营业收入分配比较均匀，地区内差距非常小。至于西部，虽然各省的人均营业收入普遍比较小，要低于东部和西部，但是，其区内的差距却要比中部高。人均营业收入最高的省份新疆的人均营业收入为13.94，而最低的西藏，仅为3.40，差距可见一斑。更精确的变异系数分析，见表4：
从变异系数可以看出，无论是人均总营业收入的变异系数还是各行业的综合变异系数都显示三大地带的区内差距呈现鞍状的分布，中部仍然是区内差距最小的区域。
从变异系数表还可以看出三大地区内差距最大的行业。中部和西部地区内差异最大的行业都是地质勘查业、水利管理业，而东部地区内差异最大的行业是金融、保险业。地质勘查业、水利管理业是与各地的自然状况有很大关系的行业，所以在中部和西部，最大的行业差距来自自然的影响。而东部的行业差距最大的是金融、保险业。北京的金融、保险业在东部各省市中一枝独秀，人均营业收入是25.07，而位居第二的上海不过7.74。金融保险业的影响更主要是社会经济发展方面的因素。所以，东部造成最大行业差距的因素已经不是自然的影响因素，而是社会经济因素。可见，在发展水平高的地区，自然因素已经不能成为最有力的变异因素，主导的变异因素来自社会经济的发展。这种状况说明，在不同的经济发展阶段，影响差距的因素是会发生改变的，将逐步由自然的因素转变为社会经济方面的影响因素。
二、地区差距的未来趋势分析
要分析地区间差距的未来将如何变化，一方面可以通过观察近期的差距变动状况，对未来发展趋势做出判断；另一方面可以通过分析目前差距的构成因素，比较各差距构成因素的影响力度，从而判断差距的发展趋向。通过这两方面的综合分析，可以做出如下基本判断：导致地区差距扩大的经济影响因素依然存在，并将在未来长时期内持续发生作用。
1.2001年地区差距开始重新拉大。计算历年的差距统计指标，从人均国内生产总值来看，2001开始差距重新拉大，变异系数从2000年的0.6655上升到了0.6976。
从表中的数据可看出2000年是历年的最低点，但是2001年，差距重又扩大到了与1998年相当的幅度。而极差则更是呈现年年递增的趋势。2001年的极差已经比1998年的极差增长了21%。说明最发达的地区和最落后的地区的差距在扩大。当然，这种分析只是对现有的经济水平差距发展趋势的短期扩展，要更准确地把握差距的未来发展趋势，必须深入分析差距的构成因素。
2.第三产业将对未来地区差距的形成产生重要影响。观察影响各地区营业收入和GDP的主要因素，可以发现，在现阶段各地区制造业的差异是造成地区差距的主因，而地区间变动更为剧烈的第三产业则预示了未来时期地区差距进一步扩大的可能。
从数据结果来看，除了北京以外，其他省(市)，制造业产生的拉动效应比较大，拉动效应超过10%的都是制造业，而且制造业也是表中出现频率最高的行业。所以从现阶段来看，各地制造业的营业收入差距是造成各地人均营业收入水平和GDP差距的主因。但是，进一步深入分析会发现，造成这种现象主要是因为制造业在总营业收入中所占比重高达44.96%。所以，各地制造业的轻微差异，都会显著影响各地的人均营业收入和GDP水平。其实，从行业本身的地区间差异来看，制造业并不是地区间差距最大的(见表7)。
观察表7可以发现：变动最强烈的是社会服务业、金融保险业和房地产业。这些行业地区变动最活跃，地区间差异性最明显，在不同地区间波动最大。从产业划分的角度看这三大行业都属于第三产业。按照产业发展的阶段理论，在产业结构升级中，第三产业是最有活力的产业，发展趋势是其比重不断提高。所以，第三产业将对于未来地区差距的形成过程中会起到重要的影响作用。
三、完善转移支付制度，缩小地区发展差距
(一)财政转移支付制度与区域均等化目标
就规范的政府转移支付制度的终极目标来说，是要在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。
从效率角度和发展中国家的现实考虑，在我国现阶段，生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共财政能力或公共服务水平均等化作为现实目标，只能把均等化目标确定在至少具备基本公共服务供给的层次上，以保障各级政府至少提供最低标准的公共服务。将转移支付目标按区域(贫困地区、民族地区和全国)、项目范围(国防、行政、教育、卫生、科研及社会保障)和实行转移支付的不同的时期(过渡、中期、远期)进行分解，对不同的地区、不同的项目、在不同的时期分别采用不同的标准。
转移支付能否有效实施并顺利达到目标，必须以一个适当的转移支付规模为必要条件。我国自1994年分税制实施以来，特别是1998年实施积极的财政政策以来，转移支付数额不断提高。以过渡期转移支付为例，1995年仅2l亿元，发展到2000年达85亿元，2001年达138亿元。专项拨款增速更快，2000年已达899亿元。但受财政收入总规模制约，转移支付绝对规模仍然偏小。不仅如此，更主要问题还在于支出结构不合理，真正用于横向均等化的转移支付资金相对不足。
一是一般性转移支付特别是过渡期转移支付规模偏小。以2000年为例，在中央对地方的补助4058亿元之中，其一般性转移支付包括过渡期转移支付在内为838亿元，而仅专项拨款一项就达899亿元。从总体—亡看，我国享受一般性转移支：付的主要是中西部地区欠发达地区，而东部发达地区的转移支付主要是专项拨款。在这种情况下，专项拨款若连年大于一般性转移支付，则必然进一步拉大区域之间已有的差距。
二是上解中央两税按基数返还地方方式，使大部分转移支付的财力失去均衡功能。税收返还照顾既得利益的制度设计，从根本上起到了直接拉大贫富省份之间的财政能力差异的作用，而税收返还在转移支付中所占的比例过高的事实(2000年税收返还数额2207亿元，占全部转移支付额的比例达54.4%)，进一步加大了这种区域财政能力不平衡状况，使得强者恒强，弱者恒弱，与转移支付应有的横向平衡效应背道而驰。
另一方面，转移支付资金的配置方式也限制了它对缩小地区差距应起的作用。
首先，1994年分税制实施以后，我国采取的是依据税收来源分配特定比例的中央税的方式，即把增值税、资源税及证券交易税作为共享税。这种划分兼顾了中央和地方两方面的经济利益，却忽略了由此可能带来的地区之间的利益冲突和税源争夺问题。从地区角度看，目前的增值税存在着产地和消费地之间税负转移问题，东部地区的产品大量销往西部地区，会造成落后地区的消费者负担发达地区税款的现象，这不利于消除我国东西部地区之间的贫富差距。与此同时，增值税作为共享税，与地方的经济利益关系密切，加上它以增值额为课税对象，企业通过转让价格等手段很容易使增值额在某个地方去实现，导致增值额地区间的转移，从而极易导致地IXI司增值税税基和税源的争夺战。
其次，1995年起我国依据公式化分配的方式开始实施过渡期转移支付办法。它存在明显的非均衡因素：不调整地方既得利益；兼顾公平和效率，强调对各地税收努力的激励，以调动地方增加收入的积极性。不调整地方既得利益，仅调节增量决定了在整个转移支付总量中公式化转移支付的规模和数量过小，即使存在横向均衡效应，其均衡作用也太小。这些年过渡期转移支付虽然增长很快，但它的增量来源限制了它的区域均衡效应的发挥。至于税收努力的激励机制本身就对欠发达地区不利，会直接拉大贫富区域之间的财政差异。因此，作为均等化转移支付的我国过渡期转移支付制度在制度设计上就存在非均衡因素，现有的均衡因素由于受地方既得利益的限制也未充分发挥其区域均衡效应。
再次，自建国以来我国长期实行中央对地方的专项拨款，属于专项支付性质。它是中央政府为了实施其宏观政策臼标以及对地方政府代行——些中央政府职能进行补偿而设立的。其突出特征在于规定了转移支付的具体用途，地方政府必须依照中央政府的要求将专项补助如数用于提供某一特定的公共产品。因此，在受补地区，接受专项补助的公共产品量会有比较大的增加，但并不意味着其他产品的大量增加。专项补助虽然更能够体现中央政府在支持地方政府提供某项公共产品方面的政策意图，却不利于区域间的横向平衡。
(二)完善转移支付制度的基本思路
从我国现行转移支付制度产生的经济背景、制度基础，转移分配的规模结构，特别是转移支付的资金配置方式等方面分析，总体而言，它在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效，没能有效控制区域间财政能力差距的进一步扩大。要改变这种状况，必须从理顺中央与地方以及地方之间的财政分配关系、完善转移支付制度本身着手。
第一，从改善转移支付的约束条件来看，转移支付制度的完善在政府既定财力条件下，必须以市场经济法则来确立总体思路，放到“促进政府间财政关系规范化”的总体框架中去考虑。这就要求：(1)把政府转移支付置于财政体制、市场经济体制的宏观背景下，从财政体制、市场经济体制对转移支付的要求来定位转移支付的目标、规模和形式，并以立法形式加以明确规定；(2)进—步理顺中央与地方的财政分配关系，明确中央与地方在事权·与财权、支出与收入上的界定；(3)最为重要的是地方既得利益的逐渐调整问题，不触动地方既得利益，是无法从根本上强化转移支付的横向均衡效应的。调整地方既得利益，必须对目前转移支付中数额最大、面最大的税收返还办法进行调整：可以考虑在不改变以“两税”为基础的返还模式的前提下，改变欠发达地区增值税的留存比例，以增加其财政收入；也可以考虑把税收返还的一定百分比作为过渡期转移支付的主要资金来源，比率由低到高，最终被均等化的转移支付制度取代；税收返还的调整还可以与原体制补助或了解、结算补助或上解结合进行。
第二，从转移支付的整体组合模式选择来看，建立一个以公式化为基础、一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。可以考虑从三个方面着手：(1)加大过渡期转移支付力度，进—步完善过渡期转移支付办法，明确过渡期转移支付的规模。或是以现有过渡期转移支付总额为基数，按固定数额逐年递增；或是按照一定比例与中央集中“两税”挂钩。相比而言，后者更有弹性，中央集中增量越多，宏观调控能力越强，用于地区财力均衡的力度越大。(2)对专项转移支付，今后要在明确事权的基础上控制规模，优化结构。(3)简化转移支付形式，取消下级政府对上级政府的转移支付，包括原体制上解和结算上解等过于繁杂的支付形式，将具有均等化转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金纳入专项转移支付的范围，改资金的双向流动为“自上而下”的单向流动。
第三，加大对中西部转移支付的力度，拓宽对中西部转移支付的渠道。可以考虑采取以下三种途径：(1)通过由增量分配办法逐步扩大到适当调整存量分配的方式来加大中央财政对中西部地区的转移支付数额，以突破一般性转移支付的增量来源限制，这将从源头上加大中央对中西部的均等化转移支付力度；(2)改变现有专项拨款主要集中于东部地区的现状，加大专项拨款对中西部经济不发达地区的义务教育、地方基础设施、天然林保护工程、生态环保设施和农业科技产业化及救灾等方面的投入；(3)在不损伤东部发达地区自身发展的前提下，将现行东部各省对西部省市自治区的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制化。
参考文献：
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