来源：经济与管理评论
2005年后，中央先后批准发布了一系列新区、综合配套改革试验区以及经济区规划。这些区域规划的出台标志着我国区域经济从“东部率先发展”的不均衡发展战略转向了区域协调发展战略；从经济发展的单一目标取向转向了经济、社会、环境共同发展的多元目标取向；从行政区经济管理模式转向了跨行政区的经济区和主体功能区建设模式。在这一背景下，我们试图解析近几年出台的区域规划，发现存在的问题，探索区域规划的未来取向及走向。
一、我国近年密集出台的各类区域规划解析
(一)意义和作用
国家密集出台各类区域规划至少有两方面的深层意义［1］:一方面，培育更多的经济增长极，从而保证国民经济的稳定增长。受金融危机冲击、国际能源价格波动、地缘政治因素等影响，外部需求对我国经济增长的拉动作用逐渐减弱。这些区域规划的出台虽然不是直接应对外部环境变化冲击的结果，但由于外部环境变化，加快了规划批复的步伐，客观上对抵御外部环境对我国经济增长的冲击起到了积极作用。从长期战略的角度来看，更是为了促进经济发展方式转变，促进区域协调发展，改变城乡区域发展失衡带来的消极影响，有利于社会主义和谐社会建设。另一方面，新区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策的思路上发生重大变化。以往经济特区的设立，是由中央直接决策、统一实施的，是国家战略，可以说是一种“自上而下”的区域开发战略；而如今这些区域开发规划更多的是由地方政府主导，上报中央政府批复，使之名义上成为国家级区域规划。这是一种“自下而上”的区域开发战略，给予地方政府更多的制度创新和试验的自**力，运用得当会产生更大的效应。
区域规划的作用主要体现在地方行政区和全国空间布局两个层面。在地方行政区的层面，区域规划出台可以提振投资者的信心，吸引国内外资金、人才向这些地区流动。区域规划出台也可以在一定程度上确保地方发展政策的连贯性，整合、协调各部门资源。比如，武汉城市圈和长株潭城市群在未来较长一段时间内将围绕“两型社会”建设，制定配套的土地政策、税收政策、财政政策等，也将以此为依据，协调不同部门、不同层级的规划编制与实施。
在全国层面，区域规划直接作用于区域格局重构和改革攻关两个方面。从区域格局来看，首先，新出台的区域经济规划有利于促进东南沿海的产业升级，促进空间布局的优化，使我国区域经济版图更加细化，区域经济增长点由南向北、由东向西展开，形成点面结合、左右联动的格局。其次，新区域规划进一步保持了“面朝大海”的趋势，从长三角、珠三角、北部湾经济区、广东海洋经济综合试验区、海西经济区、浙江海洋经济发展示范区、江苏沿海地区，到包括辽宁沿海区域、山东半岛蓝色经济区和滨海新区在内的环渤海区域，沿海整体的经济发展空间格局基本形成。第三，新的增长极的形成和已有的增长极会有一定的联系或部分重合，如北部湾和海西区是南部沿海地区的新增长极；成渝地区，关中—天水地区，长江中游地区等都有望成为新一轮经济增长的亮点。在改革攻关方面，针对各地区发展面临的主要矛盾、需要解决的关键问题、未来发展的前景任务的不同，国家批复设立了一系列综合配套改革试验区。以成都和重庆的全国统筹城乡综合配套改革试验区为例，其要解决的主要问题是城市化进程如何与农村的发展形成一个良性互动，也就是如何在解决“三农”问题，发展新型城镇化方面探索出一条新路。
(二)基本类型
从规划性质来看，国务院或国家发改委已批复的区域发展相关的规划主要有三种类型:
第一种是新区规划，包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区四个国家级新区。这类规划目前限于城市范围内，承担着国家的重大战略需要，被中央赋予了在某些方面先行先试的发展任务，也同时享有政策上的优惠待遇和体制机制创新的权利。比如，最新批复的浙江舟山群岛新区就是首个以海洋经济为主题的国家级新区，是国家实施海洋开发战略的重要载体。
第二种是试验区规划，主要指综合配套改革试验区。目前国家已批复的综合配套改革试验区有10个，上海浦东新区、天津滨海新区，深圳市是全方位、多领域的综合配套改革，其他7个综合配套改革试验区前面的定语指出了其改革的关键领域。设立综合配套改革试验区的主要目的是以制度创新为依托，破除限制地区经济进一步发展或经济发展方式转型的体制机制方面的障碍。最新批复的义乌市是全国首个由国务院批准的县级市综合改革试点，其改革的焦点放在了国际贸易上。这表明，综合配套改革试验区并不局限于大都市区，而是根据特定的需要设定的。
第三种是经济区规划。从空间分布来看，沿海地区继续占优势，同时也兼顾了中部、西部和东北地区。沿海的几个区域具备更好的开发基础，更多的是面向国际市场的外部需求，加大开放力度，融入全球一体化进程。从这些规划的制定时序和空间分布还可以看出，区域发展格局正由主要依赖珠三角地区、长三角地区、环渤海地区等少数区域的单极驱动逐步向多极化驱动转变；由主要依靠陆地开发，逐步向海洋经济和陆地开发一体化发展转变。从区域分工合作来看，目前，限于行政区内部的规划数量增长较快，而跨行政区规划的数量偏少，出台速度慢，这主要是由于跨省区规划涉及区域利益协调，区域分工与协作，编制起来比较复杂，而行政区内部的重点经济区由于范围比较小，关键问题容易把握，中央与地方的理念也比较易于对接，所以推出速度较快。［2］但随着区域一体化、市场一体化的趋势，未来可能会有越来越多跨行政区甚至跨国的经济区规划被推出。
(三)主要特征
1.区域发展战略规划的制定与实施方式转变。纵观过去国家制定和实施的区域战略、规划或政策，都是中央政府通过宏观层面统筹安排，是国家战略，是国家意志的集中体现。地方政府只是进行具体的贯彻落实，没有太多的主导权。近年来出台的区域规划制定和实施的方式与以往相比有明显不同，大多数都是由地方政府依据本地的比较优势和发展的实际情况而制定，然后再报国务院或发改委审议批准，使之上升为国家级规划。［3］预计未来国家也不会有整体的自上而下的区域发展战略规划的推进，区域发展战略规划的实施方式将更多地体现为中央政府和地方政府的互动。
2.区域发展战略规划从陆域延伸到海洋。发展海洋经济成为“十二五”期间我国一个新的战略选择。2011年，国务院先后批复了《山东半岛蓝色经济区发展规划》、《浙江海洋经济发展示范区规划》、《广东海洋经济综合试验区发展规划》三个海洋经济区规划，批准设立了浙江舟山群岛新区。这标志着我国区域发展，从国家战略层面上，已经从内陆地区的开发延伸到海洋经济的开发，特别是海洋经济和陆地开发的一体化发展。海洋经济区的建设，不仅使这些地区在海洋开发方面先行一步，也能够进一步带动内陆经济，通过开发海洋给内陆相对落后的地区创造更多机会，加强不同类型地区的合作，实现协调发展。三个海洋经济区从名称上看有所不同，国家战略层赋予它们的功能、地位和承担的任务也有所不同。山东半岛更多是强调在内陆地区和海洋经济一体化发展方面要做出探索；浙江舟山的“海洋经济发展示范区”立足于海岛的开发，包括在产权方面、在产业的选择、在海岛的旅游产业发展方面做出示范；广东作为综合试验区承担的职能更多，任务更重，除了自身的经济发展方式转型，还涉及带动周边海洋地区发展，加强与海峡两岸、北部湾、港澳等相关地区合作，同时还要承担与东盟合作开发等任务。
3．加大开发开放力度，深化国际合作。随着全球化的不断深入以及国际国内产业转移步伐的加快，我国与世界的联系以及国内各区域间的联系日趋紧密。参与全球产业分工协作、推进跨区域合作及区域一体化进程是未来区域经济发展的重点。近几年颁布的区域规划就突出体现了这一点，如广西北部湾地区定位于泛珠三角区域合作、中国—东盟自由贸易区建设，东北地区则加快建设中蒙国际贸易通道、中俄交通走廊、中朝交通走廊、环日本海港口—腹地物流系统四大国际化通道，海西经济区的建设为与台湾合作提供了重大机遇。“十二五”规划建议中也明确指出要坚持扩大开放与区域协调发展相结合，协同推动沿海、内陆、沿边开放，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放格局。
4．强调技术创新。2008年底全球性金融危机虽已过去，但产业结构低端化、能源危机、环境恶化等问题凸显使得区域经济发展方式转型刻不容缓。新出台的区域规划基于国内外环境条件的变化，特别重视技术创新的部分。例如，珠三角规划中指出，完善自主创新的体制机制和政策环境，构建以企业为主体、以市场为导向、产学研结合的开放型区域创新体系，率先建成全国创新型区域，成为亚太地区重要的创新中心和成果转化基地，全面提升国际竞争力。长三角区域规划中提出，以关键领域和核心技术创新为突破口，增强自主创新能力，形成优势互补、资源共享、互利共赢的具有国际竞争力的区域创新体系，率先在全国建成创新型区域。
5．强调制度创新。以往国家实施区域发展战略或制定区域发展规划，一般都会配套相关的项目、资金以及税收减免等优惠的政策，以扶持和刺激规划区域的发展。在这种情况下，各地方政府都希望本地区能够被列为国家重点发展区域，从而获得一系列的优惠政策和财政支持。因此，为争取更多的利益让渡或者政策优惠，地方政府之间的竞争加剧，甚至产生“跑部进京”找资金找项目的寻租行为，降低了资源的配置效率。而近几年一系列密集出台的区域规划，与以往相比给予地方政府更多的制度创新和自主发展权，鼓励其先试先行。如批准一系列综合配套改革试验区的举措，就是对重点改革领域进行体制机制创新的一种尝试和探索。
6．地方性区域规划还会陆续推出，但是效应会呈递减趋势。梳理近几年来获批的区域规划，可以发现很多规划的空间尺度都是在一个省区之内，除了其本身战略地位重要外，考虑的就是培育次级增长极。［4］同时，城乡统筹、资源枯竭型城市转型、两型社会建设等保障区域协调发展的关键问题在“十二五”时期仍是政策关注的重点。基于此，“十二五”时期，地方性的区域规划还会陆续推出，以促进重点地区的发展，培育新的增长点及探索区域发展的新模式。正如国家发改委地区司司长范恒山所言，今后五年国家会继续坚持以经济区为单元推进区域政策和区域规划的研究制定和组织实施，使资源要素在更大范围内得到利用与优化布局。［5］
但是可以预见，未来区域规划的效应会呈递减趋势。因为大众的注意力、资源的总量毕竟是有限的，同时中央政府政策的资金支持和项目投资也是有限的，那么规划区域所能利用的资源和政策就会受到限制，从而影响区域规划实施的效果。因此，各规划区域在发展过程中应着眼于开拓本地资源，谋求科学发展，而不是一味去吸引外部资源。对于地方政府和决策者来说，未来工作重点也不是一味去争中央项目、投资或政策优惠，而是更多地立足于本地区实际，探索更科学、更高效、更可持续的区域发展模式。
二、我国区域规划在制定和实施中存在的主要问题
(一)重经济发展，轻社会发展
各级政府在改革过程中偏好于经济建设，而收入分配结构长期不合理，基本公共服务支出等福利性安排逐步弱化，分配存在严重的政策偏向，社会成本逐步向部分国民转移和积累。从政府主导编制的区域发展战略和规划中，我们很容易看出这种偏向性。地方政府和决策者往往将经济增长目标放在首位，对于收入分配格局的优化、改革，对于整个社会公共产品、公共服务的保障、供给、合理配置等都相对忽视。特别是有关教育结构优化、医疗卫生服务、住房与居住环境建设、就业和社会保障覆盖这些重大的关系民生的问题没有得到应有重视，总是淡淡几笔，一带而过，甚至根本没有反映其发展的任务与目标，用词大多是“加快推进”、“进一步完善”这样模糊的字眼。即便设定了有关的目标，但其往往处于次要位置，一旦与增长目标存在冲突，便难以落实。
(二)重产业选择、基础设施建设，轻环境保护治理、资源有效利用
“十一五”期间，中央先后批准设立了武汉、长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区，批复了鄱阳湖、黄三角生态经济区规划，以及甘肃省、青海柴达木循环经济规划等，希望这些地区能够探索出一条资源节约，环境友好的新型工业化、城市化道路。但总体来看，“高消耗、高污染、高排放、低效率”的粗放式的经济发展模式并未得到有效改变，经济增长与资源环境保护间的矛盾依然普遍存在。以环渤海地区为例，近年来以重化工业为特征的临港产业，如钢铁、石化、制浆等加速向沿海地区布局，已建成和正在建设的项目就有青岛年税收100亿元的石化大炼油项目，河北曹妃甸的千万吨级钢铁项目，天津原油一次加工能力1500万吨的乙烯项目，等等。与此同时，环渤海5800公里的海岸线，星罗棋布了大大小小60多个港口，平均不到100公里就有一个港口。另一方面，有关部门对环渤海地区13个城市的180户重点监控废水排放企业的调查表明，有41户废水超标排放，其中35户属于石油化工、造纸和印染等污染排放大户。仅2007年就有358个建设项目未按要求进行环评，有727个已竣工项目未进行“三同时”验收。［6］从环渤海地区出台的规划来看，将钢铁工业、石化工业作为主导产业的就有河北曹妃甸、辽宁沿海经济带、沈阳经济区、山东半岛蓝色经济区等。
究其原因，地方政府在制定区域发展规划时，最关心的往往是产业规划、基础设施建设规划等相关的内容，在进行产业选择时最看重的往往是企业的经济效益、吸纳就业的能力、拉动当地经济增长、提供财政税收的作用，而项目引进以及工程建设的环境评估不足、门槛低，抑或即便知道这些产业的发展可能对当地生态环境产生不利影响，也将其作为发展经济、创造利税的必然代价而漠然视之。
(三)重城市规模扩张，轻空间结构优化、土地集约利用
随着我国经济的高速增长，作为经济增长重要支撑点的城市也在飞速发展。城市固定资产投资的逐年递增导致了城市规模的迅速扩张，突出表现就是大规模圈地建新城、建开发区、建工业园、建大学城，粗放型的土地利用模式导致空间无序开发现象严重。据统计，2006年以前全国开发区数量达到6866个，规划面积3．86万平方公里；经过3年多的清理整顿，到2006年12月，全国各类开发区才核减至1568个，规划面积减少到9949平方公里。［7］但目前不少地方政府仍热衷于城市土地规模扩张。据报道，全国有183个城市提出建设国际化大都市的战略目标，有40个城市提出要建中央商务区。
另一方面，许多城市的功能结构与空间布局明显不合理，突出表现为工业用地偏高但居住用地偏低，生产用地偏高但生活和生态用地偏低。资料显示，2008年全国建设用地面积为39140平方公里，其中城市工业用地面积高达8035．16平方公里，占总建设用地面积的20．5%，而居住用地比重只有28．8%，生态用地比重则不到10%。发达国家城市工业用地标准一般是不超过总建设用地面积的15%，我国目前仍然高于这一水平。［8］从城市土地来源看，对耕地的占用仍然是我国城市化空间扩展的最主要来源，占总扩展面积的57%，其他建设用地占总扩展面积的32%，以林地、水域、草地等为主的其他土地占11%。［9］当前我国耕地面积约为18．26亿亩，比1997年的19．49亿亩减少了1．23亿亩。虽然国家通过城乡建设用地增减挂钩、土地占补平衡等政策来保护耕地，坚守了18亿亩的耕地红线不动摇。但各地方政府在政策运作上，往往是占用了城市周边的优质土地，而补偿的却是土地收益不高、贫瘠的土地，最终导致耕地有效面积减少，耕地质量下降。
与此同时，城市土地利用效率低下，表现为土地城市化速度远高于人口城市化速度。据有关学者估计，1990－2006年，所有城市样本平均的建成区面积扩张速度为每年7．77%，同期的非农业人口增长速度仅为4．56%，两者相差3．21%，前者接近于后者的2倍。从三大区域的对比来看，这种非农业人口增长速度和建成区面积扩张速度的差别在东部相对较小，在中部大一些，而差距最大的则是在西部。［10］如果建成区中加上建制镇的新增面积，而城镇人口中剔除以农民工为主体的未享受同等待遇但被纳入常住户籍人口的那部分人口，则土地城镇化的速度更是远远大于人口城镇化的速度。究其原因，除了城市发展对土地的客观需求外，土地出让收益是政府过分看重土地城镇化的重要原因。因为在征地过程中国家垄断了土地一级市场，地方政府只需按被征用土地的原有用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物以及青苗的补偿费，却可以将低价征用的土地高价出让给开发商，从而获得巨额的土地级差收益。据专家估算，土地出让收益普遍占到地方政府收入的30%－60%。［11］直接导致的后果是，大都市区无序扩张，落后地区人均资源占有量不足，农村地区陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”困境的失地农民越来越多，社会矛盾和冲突不断加剧。
(四)重政府行政主导，轻市场和企业作用
区域规划具有一定的公共政策属性，旨在明确区域功能定位，规范空间开发秩序。［12］但如果不把握好政府与市场的关系，如果政策不能以市场为基础，而是扭曲市场或抑制市场，则可能无法发挥其应有的作用，甚至产生相反的效果，造成公平、效率的双重损失。
近年来，我国在各项基础性经济制度的改革创新方面已取得了一定进展。比如，上海浦东新区、天津滨海新区、深圳全国综合配套改革试验区在完善社会主义市场经济体制方面的探索。但总体上似乎存在越来越倚重政府行政主导作用，而忽视市场力量的趋势。从政府角度看，一方面，被强化的政府作用在过去若干年已经导致了区域发展过程相当程度的偏离，一些区域和城市在资本和财政分配方面受惠于政策，投资和公共服务大量向这些地区集中。另一方面，行政壁垒依然大量存在，区域经济直接表现为行政区经济［13］。从市场角度看，一方面，我国要素市场存在严重的政府管制和国有垄断，流动不畅，价格机制失效。比如，劳动力市场分割，资源价格扭曲，土地市场的高度行政化。另一方面，我国市场主体保障不足。比如，一些地方政府重央企、国企等大型企业，而忽视了中小企业、民营企业的培育。又比如，消费者作为市场主体，长期处于弱势地位，最突出的表现是食品市场、药品市场的混乱和消费者**渠道不畅。政府规划最终是为市场发挥作用，为经济主体的决策配置提供更好的条件。如果政府和市场的关系把握不好，区域规划的实施效果将很难保障。
三、我国区域规划的未来取向及其走向
(一)我国区域规划的基本取向
战略性。区域规划基于对未来的展望而制定，一般是中长期战略，从战略高度确定区域未来的走向。这意味着，首先，区域规划的制定要以对未来很长一段时间的预测为基础，包括未来人口数量和流动趋势的预测，经济增长速度和产业结构变化趋势的预测，基于当前情境的资源消耗、环境恶化程度的预测等。在科学准确评估基础上制定的规划才具有长期的指导意义，今后随着实际情况的变化，再进行适当的修正和调整，但大的方向应该是不变的。其次，区域规划不应成为总体规划的细化或行业规划的汇总。区域规划是为了发挥不同区域的比较优势，形成合理分工、优势互补、利益兼顾、协调发展的区域格局而制定的。［14］区域规划应该站在总体的位置上，经济发展规划、城乡规划、产业规划等应该遵循区域规划大的战略。国土规划和土地利用规划则是将区域规划的战略构想和政策意图落实到国土空间上。另外，要区分国家战略意义与区域战略意义。一些区域战略与规划虽然对所在地区具有重要意义，且经国务院或国家发改委批准为国家级规划，但其重要程度尚不具有国家战略意义。
引导性。制定区域规划的目的是引导区域内部资源的有效配置，协调区域之间的竞争与协作，为企业营造良好的投资经营环境，为居民创造高质量的生活居住条件。政府的角色应该是公共服务的供给者，有序市场环境的营造者，而不是区域发展的主导者。区域规划也不应该成为政府的强制实施手段，而应是引导性的。要体现这种引导性，首先，区域规划的制定应吸引企业与公众的参与。作为区域规划服务对象的企业和公众，其利益必须在区域规划中得以体现。规划要权衡各类型企业的意见，包括央企、国企，也包括中小企业、外企、民营企业；规划要考虑各阶层公众的意愿，包括中高收入者，也包括低收入者、贫困人口，包括城市常住居民，城市移民，也包括广大农民。其次，区域规划要对市场准入、资源开发、环境标准等市场无法自行解决的问题制定约束性指标。比如，企业的新建与迁入要符合环境标准，土地的开发流转要有严格的程序规制等。最后，区域规划需要配套的政策支撑和完备的法律保障。否则规划缺乏约束力，而只能成为一纸空文。
综合性。传统区域规划片面追求经济增长，偏重于对企业经济行为的直接管理，比较忽视对城市经济社会发展的公共社会环境和物质条件的管理。未来区域规划应将重点放在通过有效的制度来规范人们的行为，规划范围扩大到经济、社会、环境三个方面，规划目标转变为寻求经济与社会、人与自然的协调发展，规划内容扩展到区域经济规划、区域社会规划、区域环境规划、区域基础设施规划等多个方面。未来规划只有兼顾多元主体利益，协调综合发展目标，容纳多维规划内容，才能摆脱“重建设轻规划”、“先建设后规划”、“重经济效益、轻社会效益、环境效益”等传统规划的缺陷。
4．协调性。基于科学发展观，区域规划的协调性体现为环境、经济、社会之间的协调。环境与经济发展的协调主要考虑价值评估和资源效益；经济与社会发展的协调主要考虑经济效率和社会公平；环境和社会发展的协调主要考虑代际公平和民众参与。区域规划作为一种政策工具，要体现对这一发展观的认同与支持，起到居中协调的作用，在经济面，强调发展、保证；在社会面，强调稳定、保障；在环境面，强调保护、规制。
(二)我国区域规划的未来走向
1．注重经济发展与社会事业发展同步协调。未来区域规划将更强调以人为本的科学发展观，兼顾不同群体的利益要求，与当前注重GDP、财政税收等经济绩效指标不同，将更加关注国民幸福指数和环境保护等绿色指标；在财政收入等国民财富的再分配中，优先考虑教育、医疗、公共设施等公共财政支出。根据各区域突出的社会问题，区域发展的战略定位也将有所侧重。比如，东部大城市膨胀的问题较为严重，区域规划的重点可能是解决城市交通拥堵，城市流动人口及新移民的公共住房、社会保障等问题；西部一些地区的贫困问题还没有解决，城乡分割的现象特别严重，区域规划的重点要落脚在如何对贫困人口进行援助，如何统筹城乡发展上；东北等老工业基地更突出的社会问题可能是失业、下岗的问题。
2．强化空间格局，弱化产业选择。区域规划的重点要落在空间布局优化，资源配置空间效率的提升上，弱化产业选择。空间格局的优化具体表现为增加和合理布局满足居民生活的空间需求，比如对扩大居住的空间需求，对保护耕地的空间需求，减小通勤成本的空间布局；提高城市建设、基础设施建设的空间利用效率，比如制定、实施交通基础设施规划中要特别注意土地资源、各种要素投入的有效利用和对环境的保护；增加水源涵养的空间需求，主要是水资源的保护和合理开发利用；增加和保护绿色生态空间，主要是加强“三废”的治理，同时增加公共绿地，避免将城市建成千篇一律的水泥森林。在农村地区，则要注重对农村传统文化、传统风貌的维护、保护，避免盲目对农居和农村基础设施的统一改造和盲目的撤并村庄。产业选择的弱化意味着产业选择更多地依靠市场自主进行，政府致力于消除阻碍要素和商品自由流动的制度性障碍，加强区域间的连通性和可达性，形成高密度、短距离、低分割的市场环境。国家和区域为促进产业优化升级而制定的产业振兴规划中，战略性新兴产业的数目不宜过多，需要更突出重点，下工夫在质的提升上，避免一哄而上，造成产能过剩。
3．强调政府引导，市场为基础企业为主体。未来区域发展规划将从政府主导转向政府引导，市场诱导转向市场主导。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中的一段话很好地诠释了政府和市场的相对关系:“凡是能够由市场机制调节的事，坚决放给市场；凡是应由企业自主决策的事，一律交还企业；凡是能够由社会组织解决的事，积极移交社会组织管理；凡是应由政府承担的职责，要切实履行好。”
区域的竞争力已越来越多体现在体制机制创新的优势上。政府必须通过改革、制度创新促进经济发展方式转变。一方面在自身的管理体制创新，管理服务改进上下工夫，比如探索大部制改革，探索“省直管县(市)”的改革，减少行政层次，建立精简、统一、高效的现代政府体制。另一方面深化经济体制改革，完善社会主义市场经济，包括农村经济体制改革、财政和投资体制改革、金融体制改革、企业体制改革和市场环境完善等。
强调科技创新平台搭建。未来的区域规划会将科技创新放在一个重要的位置上，其中更为重要的是搭建科技创新平台。首先，要形成以企业为主体，以高校和科研机构为主要参与者，以中介机构和政府为桥梁的各主体要素的联动机制、高效高质的创新成果转化体系。其次，要制定一系列的政策措施，鼓励企业进行自主创新。比如融资渠道拓展，公共服务支撑，税费优惠，法制保障等。再者，要考虑如何建立创新型人才的培养和引进机制。人是实现创新的主体，科技创新有赖于创新型人才的培养和引进。以上海的张江高科技园区为例，其在成立之初，规划中不仅包括高技术研究所、孵化器和制造用地，还有居住、商业和教育设施，以及绿地和大众公共交通运输。［15］良好的工作生活环境吸引了大批高技术人才流入，促使这里成为中国的“硅谷”。地方政府应该通过营造良好的生活工作环境吸引人才。同时，政府要大力发展职业教育和培训，培养技术型和技能型人才。比如，帮助以前从事劳动密集型产业的工人有序转移到更有技术含量的复杂劳动中，改善技术工人的生活工作条件，为其在工作岗位上进行创新提供更多激励。唯有将中国从人口大国转变为人力资源强国，我们才能顺利实现经济转型。
注重各规划间的有效衔接与协调。近年来，各级政府对区域规划越来越重视，编制了不少规划。但也出现了区域规划和其他规划，不同区域规划之间及内部的衔接和协调问题。这种衔接和协调上的问题，直接影响规划的效率和权威性。［16］
第一个层次是两大区域协调发展战略之间的衔接协调。“十二五”期间，主体功能区战略和区域发展总体战略被放在并列的位置上，共同构成区域协调发展战略。从内容来看，区域发展总体战略包括了“西部大开发，东北等老工业基地振兴，中部地区崛起，东部地区率先发展”和对老少边穷地区的扶持等内容，主体功能区战略是关于如何优化国土空间开发格局，主要体现为全国和省级主体功能区规划。它以县域为基本单元，划分了涵盖整个国土面积的主体功能区，实施分类管理的区域政策和各有侧重的绩效评价。从两者的区别来看，区域发展总体战略既强调市场机制的基础性作用，比如，充分发挥各区域比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，也强调区域政策在协调区域发展方面的作用，比如，对经济发展转型升级的宏观引导，对老少边穷枯库等特殊类型地区的扶持。相比之下，主体功能区战略主要针对可能出现的“市场失灵”，注重规范开发秩序，控制开发强度，使资源环境承载力成为决定地区经济开发强度的约束性指标。从两者的关系来看，区域发展总体战略为未来区域发展描绘了蓝图，定出了基调，主体功能区战略的实施则为转变经济增长方式在空间上的落地提供了契机，通过空间的优化利用、高效利用、格局分配的合理化，实现产业和经济发展方式根本的转变。［17］总体而言，区域发展总体战略和主体功能区战略的实施应该是相辅相成，互为补充的。
第二个层次是区域规划和其他规划之间的衔接协调。我国的空间规划，除区域规划外，城市总体规划、土地利用规划、生态功能保护区规划等也都发挥着重要的空间管理功能，经济发展规划也有一些涉及区域发展的内容。从其区别来看，经济发展规划更多是条件性的，指明了我们在未来五年的经济社会环境方面的发展目标。主体功能区规划、土地利用规划等是约束性的，对不同主体功能区的开发强度进行限制，对土地的用途进行管制。区域规划是发展性的，基于区域人口、资源、环境、经济等方面的预测，对未来区域发展重点和空间格局进行预期安排。从其在区域发展中所处的位置来看，主体功能区规划是控制性的，区域规划站在总体的位置上，经济发展规划是更为具体的安排和实施，要遵循区域规划大的战略，最后落实在土地利用规划上。下一层的规划和其他与空间有关的规划要进行相应的调整，避免与上一层的规划存在冲突。比如，区域规划和城市规划应该以主体功能区规划确定的功能定位为基础，而不是简单地以行政区为界确定区域和城市的功能定位和发展方向。土地利用规划要改变单纯以基数法确定不同地区建设用地的规模，开发强度已经较高的优化开发区域应该相对降低建设用地的增长速度。［16］产业规划，要修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。
第三个层次是不同区域规划之间及内部的衔接协调，包括国家级区域规划和地方性区域规划，相邻区域的规划以及区域规划本身的协调。相邻区域的规划可能有一定联系或部分重合，其关系还有待进一步理顺。对于那些发展基础和资源环境条件大体相当的区域，规划内容上有些相似或相同，是难以避免的。规划不是一定不变的，具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整。此外，建立在政府主导基础上的区域规划必须突破行政区的界限。事实上，已批复的区域规划中就包含跨区域的合作，中央也一直在努力推进区域合作。但是现有的区域合作都是建立在政府主导基础上的，缺乏企业为主体的建立在市场机制基础上的区域合作。
总体而言，新的区域规划要加强区域分工与协作，要以转变发展方式为根本目标，走资源节约、环境友好的可持续发展之路，体现我国区域协调发展、集约式发展、可持续发展、人与自然和谐发展、包容性发展的新思路。
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基金项目：本文是国家社会科学基金重大项目“区域协调发展的目标选择、实现路径与动态评价研究”(项目编号:07＆ZD011)的阶段性成果。
作者简介：陈秀山(1954－)，男，北京市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师。主要研究方向:区域经济理论与区域发展规划。
