来源：教学与研究
改革开放30年来，我国区域发展战略发生了重大转变。目前，以科学发展观为引领的区域协调发展战略正得到初步贯彻与实施。促进区域协调发展是全面、深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是推动科学发展、促进社会和谐、全面建设小康社会的重要支撑，对于我国各地区充分发挥自身优势，形成相互促进、共同发展的新格局具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文在简要回顾改革开放30年来我国区域发展战略的演变和学术界理论探索的基础上，着重阐述科学发展观赋予区域协调发展的新内涵、新要求，提出区域协调发展的五大目标选择，探讨如何根据发展阶段确定目标组合的优先顺序。
一、改革开放30年来我国区域发展战略的演变
改革开放以来，我国区域发展战略的演变大致可分为三个阶段:
第一阶段(1979年到1991年):向沿海倾斜的非均衡区域发展战略。
改革开放初期，我国区域发展战略的主要思路是，配合对外开放的需要，首先在东部沿海地区发展外向型经济，积极参与国际竞争与合作，这些地区先发展起来，再辐射和带动广大内地，从而实现全国的快速发展。正如邓小平所言:“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径。”[1](P166)因为东南沿海是我国经济基础最好的地区，且其地理位置及外部条件、历史传统等因素均有利于对外开放、吸引外资。所以这一阶段国家在东部沿海地区实行“率先开放”，先后设立了5个经济特区、14个沿海港口城市、5个沿海经济开放区；同时国家在政策上给予大力支持，对东部沿海地区实行投资、财税、信贷、外贸外资、价格等政策倾斜，实行“率先改革”；中央的大项目也多布置在东南沿海地区，由此各类要素开始向东南沿海集中，促进东部沿海地区“率先发展”，进而推动了整个国民经济的发展。
第二阶段(1992年到1998年):区域协调发展战略初步形成。
第一阶段非均衡发展战略的实施，极大地释放了东部沿海地区的经济能量，推动了国民经济的高速发展，但同时也带来诸多问题，如:区域发展不平衡加剧，三大地带间尤其是东部和中西部地区间发展差距进一步拉大，重复建设、市场封锁、地方保护日益盛行等。针对这些问题，国家从“八五”开始就着手对区域经济发展战略进行调整。但是真正把解决地区差距、实现区域协调发展提到战略高度，并作为一条长期的战略方针提出来，是始于党的十四大。
1992年，党的十四大报告提出，应在国家统一指导下，按照因地制宜、合理分工、优势互补、共同发展的原则，促进地区经济的合理布局和健康发展。此后，我国对外开放政策开始由沿海向中西部地区推进，开放了一大批内陆省会城市，沿边、沿江城市。1995年9月，党的十四届五中全会通过了《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》，其中明确提出要“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”。1996年3月八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》专设“促进区域经济协调发展”一章，系统阐述了此后15年国家的区域经济发展战略。这标志着区域协调发展战略的重要性已经形成共识并成为我国经济社会发展过程中必须贯彻的重要方针。1997年党的十五大报告对地区差距的形势再次作了客观、准确的判断，进一步强调要促进地区经济合理布局和协调发展。这表明，区域协调发展战略已经初步形成。
第三阶段(1999年至今):区域协调发展战略全面实施。
20世纪末以来，我国社会经济发展中各种隐性的区域问题逐渐显露出来，如东部一些大城市的膨胀问题、中部六省经济地位的日益边缘化问题、东北老工业基地的衰退以及西部地区的严重落后等问题。区域经济关系的不协调，严重影响着国民经济的良性运行、社会的稳定发展和现代化战略目标的实现。同时传统要素对我国区域经济发展的影响正在下降，经济全球化、信息化、技术创新和生态环境正成为影响我国区域经济新格局形成的重要力量。
在此背景下，1999年党中央和国务院提出西部大开发战略，标志着我国区域协调发展战略开始进入具体实施阶段。2000年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，“实施西部大开发，促进地区协调发展”，把地区协调发展提到了前所未有的高度。党的十六大也强调发挥各具特色的区域优势，促进地区协调发展。2003年，在总结以往区域经济发展经验教训的基础上，根据我国经济社会发展的阶段性特点，党的十六届三中全会第一次明确提出了“统筹区域发展”的重要战略，要求以科学发展观来统筹区域发展，继续发挥各地区的优势和积极性，逐步扭转地区差距扩大的趋势，实现共同发展。为切实贯彻这一方针，2003年9月和2004年3月国家又先后实施振兴东北老工业基地和促进中部地区崛起的发展战略。此后，在2005年党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出，要实施区域发展的总体战略，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
2007年区域协调发展战略实施力度不断加大。2007年6月国务院批准成立重庆、成都城乡统筹综合配套改革的试验区，加上随后批准成立的武汉城市圈和长株潭城市群的“资源集约型和环境友好型社会”综合配套改革试验区以及之前的上海浦东新区、天津滨海新区综合改革配套试验区和原来的深圳特区，从而形成全方位的改革试验区战略布局。2007年7月国务院发布《关于编制全国主体功能区的意见》，全面启动全国主体功能区规划的编制工作。2007年10月，党的***报告提出，缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化、引导生产要素跨区域合理流动。这一重要方针是从我国实际出发的，是未来十几年缩小区域发展差距的基本目标和促进区域协调发展的基本途径。这也标志着以科学发展观为指导的区域协调发展战略进入全面深化和实施阶段。
二、学术界关于区域协调发展内涵和标准的理论探索
改革开放以来，随着国民经济的迅速增长，我国区域经济发展差距也在不断扩大。对这一愈发严峻的现实问题，学者们始终密切关注，并围绕区域协调发展的内涵和标准等问题，进行了多方面的理论探索，其研究主要集中在以下几个方面:
1.关于区域协调发展思想的形成。
早在1991年，国务院发展研究中心就开始了“中国区域协调发展战略”课题研究。刘再兴(1993)指出，随着改革开放不断深入，我国经济快速发展的同时也暴露出区域差距过分拉大，区域产业结构趋同等一系列问题。因此，协调区域关系、改善生产力布局，将成为20世纪90年代中国经济建设的主旋律。[2]但是关于协调发展的具体内涵和实施重点，学者们提出了不同的看法:魏后凯(1995)提出了适度倾斜和协调发展相结合的非均衡协调发展思想，即为了提高资源配置效率，国家可对重点地区和重点产业实行适度的倾斜政策，但是必须以保持地区间和产业间的协调发展为前提。[3]而曾坤生(2000)则结合现代协同理论，提出了区域经济动态协调发展的观点，强调适度重点倾斜与全面协调发展相结合。[4]李晓西指出，实施西部大开发战略，意味着我国区域经济发展已进入一个新的阶段，从之前的区域非均衡发展战略转变为区域协调发展战略。而协调发展的协调不是等同，也不是平均，协调承认差别，但要求缩小差距，要求配合，区域经济在协调发展若干年后将可能进入均衡发展的阶段。[5]
2.关于区域协调发展内涵的研究。
蒋清海(1995)指出，区域经济协调发展的主要内容包括:区域总量结构、产业结构、经济布局和发展时序的协调以及区域经济关系的协调。[6]国家发改委宏观经济研究院地区所课题组(2003)认为，区域经济协调是一个综合性、组合式的概念，其基本内涵由五个部分构成:一是各地区的比较优势和特殊功能都能得到科学、有效的发挥，形成体现因地制宜、分工合理、优势互补、共同发展的特色区域经济；二是各地区之间人流、物流、资金流、信息流能够实现畅通和便利化，形成建立在公正公开公平竞争秩序基础上的全国统一市场；三是各地区城乡居民可支配购买力及享受基本公共产品和服务的人均差距能够限定在合理范围之内，形成走向共同富裕的社会主义的空间发展格局；四是各地区之间在市场经济导向下的经济技术合作能够实现全方位、宽领域和新水平的目标，形成各区域、各民族之间全面团结和互助合作的新型区域经济关系；五是各地区国土资源的开发、利用、整治和保护能够实现统筹规划和互动协调，各区域经济增长与人口资源环境之间实现协调、和谐的发展模式。[7]杨保军(2004)辨析了协调的概念，解读了协调的三个含义，即协作、调解与和谐，其中本质的含义是协作，并据此推论出区域协调发展在理论上的可能性。他把区域协调发展理解为四个方面:(1)遵循区域与城市成长发展的规律；(2)适应区域经济一体化发展趋势和要求；(3)建立有效的协调机制，从自然整合走向制度安排；(4)通过良性竞争实践科学发展观。[8]而吴殿廷(2006)则提出，区域协调主要包含三个层次:首先是区域中人地关系的协调即人与自然环境的关系协调；其次是区域中人的协调，涉及同代人之间和代际之间的关系；再次是区域内部不同地区之间的协调。区域协调发展的实质是利益的追求和分配，即效率和公平的平衡。[9]
3.关于区域协调发展评价标准的研究。
国家发改委宏观经济研究院地区所课题组(2003)提出了衡量区域协调发展度的三大基本指标体系:一是反映人均可支配收入方面的协调程度，主要包括基尼系数，五等分收入组收入差距，恩格尔系数等指标；二是反映人均可享有基本公共产品和公共服务方面的协调程度，主要包括基本口粮、卫生饮水、日用电力、初级卫生、初级教育等领域的人均供给水平；三是反映地区发展保障条件方面的协调程度，重点关注就业率，基本社会保障覆盖率等。[7]另外，陈栋生(2005)认为，区域发展的协调性应主要从两方面进行检测:一是地区发展水平、收入水平和公共产品享用水平，通常采用人均地区生产总值、人均收入和公共产品享用水平等指标；二是区际分工协作的发育水平，即看各地区比较优势是否得到充分发挥，是否形成合理分工协作。[10]李尊实等(2006)提出，在系统论指导下，以科学性、可操作性、显著性、层次性和动态性为原则选择指标，在层次指标体系的基础上，采用极大值标准法对原始数据系列进行标准化，并根据各指标的离散程度，给出协调度系数:。协调度系数越高，说明区域发展协调程度越高，处于均衡发展中；协调度系数很小时，说明区域发展处于不协调状态下，需要进行及时调整。[11]
上述研究和探索，在理论上有一定的创新和发展，对于区域协调发展战略的形成和实施起到了重要的推动作用。但是，在科学发展观提出以后，对区域协调发展赋予新的要求与内涵以及目标选择没有深入探讨，其评价标准也缺乏动态的特征和系统的测度指标体系。
三、区域协调发展面临的三大主要问题
当前我国区域协调发展面临着种种问题，既包括经济增长方面的不均衡，也包括社会发展方面的不协调以及空间层面的失调等等。主要可概括为以下三个方面:
1.地区间差距过大。
一方面，总体上各大地区间仍存在较大的收入差距。2006年中部、西部和东北地区城镇居民可支配收入占东部地区的比例分别为66.2%、65、0%和65、7%，农民人均纯收入占东部地区的比例分别为63.3%、49.9%和72.2%，比前两年均有所下降。省际间居民收入差距依然存在，2006年收入最高的上海市与收入最低的新疆年收入之比为2.3∶1，相差10655元，绝对差距比上年提高1190元，而东北的黑龙江省城镇居民人均可支配收入也只达到上海市的一半①。
另一方面，更重要的是，各地区之间尤其是东部和中西部地区间公共服务差距过大。以义务教育为例，从2006年开始，我国全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区，这使义务教育的区域差距有所缩小。但从义务教育投入来看，东、中、西部差距仍然较大，2006年中西部地区人均教育经费分别占东部的58%和64%。再如公共卫生与基本医疗方面，也存在较明显的区域差距。2006年，东部沿海、东北、西部和中部地区的人均财政预算医疗卫生支出分别为130.9元、98.9元、87.0元和68.1元，中、西部都低于全国平均水平，分别相当于东部地区的52%和66%(西部高于中部，主要得益于近年来西部大开发战略加大了对该地区公共卫生和基本医疗的投入力度)。此外，社会保障、公共就业服务等其他基本公共服务，东部也明显高于中、西部②。
2.空间分布不均衡。
首先是经济活动空间分布与人口空间分布不均衡。从发达国家经验看，经济总量聚集的地方，人口也相应集中，最终形成经济总量与人口大体协调。而我国情况却与之相反，经济总量大的发达地区没能吸纳相当比重的人口，而广大中西部地区由于区位条件、发展基础、历史等原因，经济发展相对较慢，在全国经济总量中的比重较低，但是其人口比重却大大高于经济所占比重。例如，2005年，东部比较发达的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区集中了全国地区生产总值的36%，而人口却只占全国人口的15%；西部地区生产总值占全国地区生产总值的17.1%，人口却占全国人口的28%，导致区域人均收入的差距不断扩大③。
其次是经济活动强度与资源环境承载能力不协调。经过改革开放初期的粗放式增长，我国不少地区尤其是珠三角、长三角等东部沿海地区面临着日益严峻的资源环境约束。一方面，土地资源供需矛盾日益突出。近年来，随着东部沿海地区工业化和城市化进程的不断加速，尤其是乡镇企业和小城镇如雨后春笋般迅速崛起，加之城镇建设过程中存在着严重的土地浪费现象，使得本来就紧张的人地关系问题更加突出，土地资源供需矛盾日益严重。另一方面，生态环境持续恶化，某些区域已经达到承载力极限。北京等大城市“摊大饼”式的扩张，也带来一系列生态环境问题。2007年5月29日爆发的无锡太湖水危机再次为我们敲响了生态警钟，走集约型、可持续发展道路，促进经济与资源环境协调发展刻不容缓。
3.机制体制障碍重重。
目前我国诸多不利于区域协调发展的制度和体制障碍依然没有消除，严重制约了区域协调发展。主要表现在三个方面:
一是地方政府的行为目标短期化。在现有的“一刀切”的政绩考核体系下，地方政府追求政绩的动力大多转化为对于GDP增长、投资规模扩张等短期目标的追逐，无视本地区的资源环境承载能力，忽视了长期可持续发展目标。
二是缺乏区域治理法律和机构。区域治理法律和协调主体的缺失使得区域协调无法可依，既增加了区域协调的成本，又无法实现综合利益的提升和合理分配。
最后特别需要关注行政区与经济区之间的矛盾。行政区和经济区划分不一致导致经济有机体被行政辖区分割，形成区域市场分割、助长地方保护主义，不利于生产要素的自由流动，阻碍了全国统一大市场的形成。有关实证研究发现，目前我国国内市场一体化水平总体上仍较低，且滞后于对外的一体化水平，处于“产业高集聚、地区低专业化”的状况，这一现状使得制造业集中于东部沿海地区，无法向中部地区转移，进而推动了地区差距不断扩大。[12]虽然国务院发展研究中心2004年组织的一项全国性调查表明，改革开放以来我国地方保护的严重程度呈现逐步减轻之势。但是不可否认，考虑到行政区思维向经济区观念转变和体制改革的长期性，地方保护和区域市场分割还将在一段时间内存在，这虽然在短期内有利于落后地区的自我保护，但从长期来看会致使企业无法获得参与国际竞争所需的规模经济优势，从而阻碍该地区进一步发展，而且在总体上会造成社会总产出减少和资源配置效率的损失，影响区域协调发展。
四、区域协调发展的五大目标
1.科学发展观赋予区域协调发展的新内涵和新要求。
科学发展观对于区域协调发展提出了三大要求———以人为本、全面协调发展、可持续发展。由此赋予的区域协调发展新内涵是:区域发展过程中，实现宏观(空间)经济效率与区域公平的统一；区域关系协调中，实现区域合作与区域竞争的统一。资源开发利用、产业分工、市场一体化进程中，区域利益协调是区域协调发展的根本所在，建立有助于实现区域间长期合作的区域利益共享机制是实现区域协调发展的关键。
(1)坚持以人为本，实现区域公平。
坚持以人为本，要求区域经济发展是以实现人的福利增长、人的全面发展为目标。全国各地区居民都应能够共享改革发展成果，在发展过程中实现区域公平。这里公平的着眼点主要不是缩小地区间经济总量的差距搞平均主义，而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距。这就要求中央加大财政转移支付力度，大力发展西部等落后地区的社会事业，力争在全国实现基本公共服务均等化，避免区域发展差距扩大化。
(2)全面协调发展，提高宏观(空间)经济效率。
全面协调发展要求实现五个统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。要实现整个经济系统的统筹、协调发展，必须处理好两类关系:经济系统内的协调，以及经济系统与自然资源—环境系统的和谐。区域经济系统内的协调关键是区域间的产业协调和市场协调，这要求区域间产业分工合理，区域市场实现一体化发展，从而提高宏观(空间)经济效率。
(3)实现可持续发展。
可持续发展就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。当前资源、环境约束在我国区域经济发展中体现得越来越明显，过去单纯强调以GDP为核心的区域经济评价难以体现科学发展观的要求。GDP等传统的、简单的产出评价已经不能真实、完全地反映现实区域经济状况。在新时期，实现可持续发展要求区域经济发展过程中必须考虑所付出的资源、环境代价，坚持尊重自然规律谋发展的理念，从源头上、从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势。在资源开发利用过程中必须注重生态环境的保护，协调资源输出区与输入区的利益关系，建立和完善资源环境补偿机制。
2.区域协调发展的五大目标。
从区域协调发展的新内涵出发，以区域利益协调为主线，实现经济发展过程和社会发展过程两个领域，四大板块、主体功能区、经济圈与经济带三个空间层次的协调，构建五大目标的动态组合，见图1。
一是区域比较优势充分发挥。指各地区根据自身发展基础、资源禀赋、潜在优势等具体特点，明确其区域定位和比较优势，在此基础上深化地区间专业化分工，并加强区域间经济技术和人才等多方面的合作和互助，形成各具特色、优势互补、共同发展的区域关系新格局，从而提升宏观(空间)经济效率。
二是区域收入差距控制在合理范围。在当前一个时期，区域差距要控制在合理范围，从长期看要促进区域向均衡方向发展。这就要求既要注重区域间当前利益协调，又要注重区域间长远利益协调。具体来说，区域间收入差距要控制在社会可承受的范围之内，并逐步缩小，最终实现地区间的共同富裕。
三是地区基本公共服务均等化。基本公共服务均等化意味着不同区域的人民都能够分享改革发展的成果，在基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障等方面享受到质量和数量都大体相当的基本公共服务，从而保障落后地区居民最基本的生存权和发展权，全面提高当地人口素质，增强落后地区长期的自我发展能力。
四是市场一体化水平提升。消除地区贸易保护和壁垒，加强区域间贸易联系，逐步形成全国统一市场，从而使市场在资源配置中的基础性作用得到有效发挥。从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大区域的开放程度，促成区域之间要素市场的统一。
五是资源有效利用，环境生态得到保护和改善。在资源开发利用过程中，协调好区域间的利益关系，既保证当前资源空间配置效率，又保证长期内资源可持续利用，实现当前和长远发展利益的统一；在生态环境方面，要切实贯彻科学发展观，发展环境友好型产业，区域间加强环境保护合作，促进人与自然和谐相处，实现可持续发展。
以上五大目标是互相联系、互为促进、有机统一的。比较优势充分发挥是区域协调发展的基本内涵和首要评判标准；区域收入差距控制在合理范围是区域协调发展的必然要求；地区基本公共服务均等化是实现区域协调发展的基础保障；形成全国统一大市场是提升资源配置效率、实现空间最优的重要驱动力；资源环境得到保护利用是实现区域协调发展的落脚点和归宿。其中:区域收入差距合理和基本公共服务均等化主要体现区域公平，而其他三个目标则着重于宏观经济效率，两者是动态统一的。
最后值得强调的是，以上五大目标的组合是动态过程，在各发展时期优先顺序不同。经济社会发展所属阶段，以及面临的问题不断变化，决定了目标组合的动态性。当前的主要问题是区域经济差距过大，以及地区基本公共服务水平差异突出。因此，当前的主要目标排序如下:第一，区域差距控制在适当合理的范围内，不是消除，因为不可能消除；第二，实现各地区基本公共服务的均等化；第三，充分发挥各地区的比较优势；第四，消除壁垒，实现市场一体化进程；第五，实现资源的高效利用和生态环境的有效保护。
五、小结
总之，区域协调发展的目标是由五个方面构成的一个动态的有机的组合，其实现过程也需要根据区域发展的不同情况而进行相应调整，当前应从以下四个方面着手:首先要明确不同区域的功能定位，形成各具特色的区域发展格局。其次，统筹空间协调和产业协调。要通过区域内产业结构调整和区域间产业转移，缓解区域间产业结构冲突；强化区域间产业联系，推动区域间分工与合作；建立产业援助机制，加强区域间联动发展，实现区域间产业层面的协调发展。落实到空间层面，要优化区域产业分工与布局，从四大板块、主体功能区、经济圈与经济带三个空间层次促进区域协调发展。再次，妥善处理好市场与政府的关系。一方面要积极推进市场一体化进程，消除区域间贸易保护和壁垒，使得市场成为推动空间协调和产业协调的主要推动力量；另一方面也要加强政府纵向横向转移支付力度，规范转移支付的形式，扩展区域间对口支援的领域，逐步实现基本公共服务均等化，推动落后地区发展。最后，以区域间利益补偿和共享机制为重点，完善制度建设。逐步完善区域间资源环境补偿机制，既要保证资源开发区域的资源环境保护和改善，实现可持续的发展；又要保证落后地区的发展权得到保护，利益得到相应补偿。为此在制度建设上，完善区域管理法规，建立相对独立的区域协调机构。
注释：
①数据来源于中国国家统计局:《2006 中国统计年鉴》, 北京, 中国统计出版社, 2007。
②数据来源于中国国家统计局:《2007 中国统计年签》, 北京, 中国统计出版社, 2008。
③数据来源:《***报告解读:促进区域协调发展缩小区域差距》, 参见http ://w w w.go v.cn/jrzg/2007-12/07/content827512.htm
参考文献:
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本文系国家社会科学基金重大项目“区域协调发展的目标选择、实现路径与动态评价研究”(项目编号:07&ZD011)的阶段性成果。
作者简介:陈秀山，中国人民大学区域与城市经济研究所所长、教授，经济学博士，主要研究方向为区域经济理论。
