来源：学习与实践
城市化是一个基于特定自然条件、人文环境和经济环境的动态演变过程。当前，中国的城市化已经进入新的发展时期，应该作为一个系统工程来推进，不应将城市化问题集中于大小城市发展的优先抉择上，要明确关键在于如何形成合理的城市体系。应转变城市发展方式，淡化城市之间的行政等级差异，尊重城市发展的客观规律。要重点完善城市体系的空间布局，依靠具有地理优势的核心城市，建设经济联系强度较高的城市群，加快东部沿海地区的产业升级，引导中西部地区进行产业转型，在中西部地区重点培育新兴的“增长极”。要以城市群为载体，实现大中小城市的联动发展。
三、政策选择与市场选择的矛盾
由于关于中国城市化的现实情况及规律存在认识上的不足，导致当前我国出现关于城市化的政策制定与市场规律的诸多矛盾。下文就人口流动与户籍制度限制的矛盾以及区域偏袒与市场选择的矛盾两方面来进行分析。
（一）人口流动与户籍制度限制的矛盾
人口流向何处是基于微观个体考虑成本———收益的前提下做出的决定，本身即是市场选择的行为。中国目前的快速城市化正伴随着大量人口的跨区域流动，《中国人口流动发展报告（2015）》显示，“十二五”时期，中国流动人口年均增长800万人，2014年末达到了2.53亿人，其中主要是农村人口的转移，高达2.2亿人。2010年人口普查数据显示，东部沿海地区仍是人口流动的主要聚集区，吸纳跨省区流动人口最多的三个城市依然是上海、北京、深圳。2010年总流动人口排名前25的城市吸纳了53.7%的全国流动人口。[28]比较2000年和2010年人口普查数据，人口流动趋势大体不变，跨省区的流动人口大多聚集于东南沿海地区，流动规模最大的地区仍是长三角、珠三角及京津冀地区。但是，在人口继续大量流向东部沿海地区的同时，户籍制度却仍在制约人口的跨地区流动，尤其在东部沿海地区，户籍制度对人口流动的影响愈加明显。目前我国政府关于城市化的政策导向依然是限制特大城市的人口规模。[29]对特大城市采取积分制的落户制度，但这一制度主要是针对高技能、高学历的知识分子，对于大量的农村及低技能流动人口仍然存在制度障碍，不利于普遍意义上的人口流动。这种政策与市场选择之间的矛盾会造成经济效率的损失。原因在于：其一，根据新经济地理学，大城市拥有人口规模和经济规模的独特优势，有利于知识的传播、降低交易成本、优化劳动力资源配置以及发挥规模经济效应。有研究表明，城市规模每扩大1%，可以提升个人就业概率0.039%~0.041%，并且，对于低技能劳动力就业机会的提升效应更加明显。[30]其二，大城市有利于高低技能劳动力的互补。大城市是高级技能人才的聚集区，是城市发展的核心动力，有利于提升劳动生产效率。同时大城市也是低技能人口的聚集区，研究显示，在城市的发展中，高低技能的劳动者之间存在互补效应，但是户籍制度的限制，减弱了两种技能群体之间的互补性，不利于城市生产效率的提升。[31]劳动力流向沿海地区的一个重要原因即是大城市的就业机会多、工资水平高，也正是由于户籍制度的制约，导致中国城市发展呈现数量多、规模小的现状，损失了规模经济效应，同时，导致城市间、城乡之间存在较大的收入差距，最终表现为效率与公平的双重损失。[32]在区域发展失衡的常态下，政府应当积极推进跨区域的公共服务均等化，推进社会福利方面个人账户的建立，同时推进中西部地区土地制度的改革。
（二）政策偏袒效应与市场选择效应的矛盾
中国的城市化模式既与发达国家不同，同时也表现出与发展中国家较大的差异。[33]中国的城市化及城市体系的演变是政府和市场双重力量共同作用的结果，城市的行政等级影响着中国城市规模结构体系的演进和发展路径。[34]并且，具有行政级别配置的城市治理架构，政府主导驱动城市增长特点尤其显著。[35]政府对城市发展的偏袒效应可以理解为中央政府推行优先发展某些城市的政府行为，这些城市可以称之为“受欢迎的城市”。[36]政府对城市发展的偏袒效应一般与城市的行政等级挂钩。行政等级较高的城市可以获取中央分配的更多资源，可以依靠行政力量吸引低级别城市资源的流入。[37]但往往一些城市的这种资源的获取与其市场潜能并不相符。当市场潜能与政策偏袒效应不相符合时，就出现了政策偏袒效应与市场选择效应的矛盾。我国中西部众多省会城市及城市群的核心城市皆表现出这种矛盾的延续。
政策偏袒效应表现出两种方式：第一，针对某些具有地理优势及国际竞争力的地区，采取效率优先的发展策略。此种政策最为典型的是改革开放后国家为优先发展沿海地区而推出一系列优惠政策，进而推动形成了以长三角、珠三角为代表的东部沿海经济带，不仅引领了中国经济的发展，同时也形成了较为合理的城市体系。第二，为了维持区域的平衡发展，培育新兴增长极，以行政等级较高的城市为核心，效仿沿海地区城市群的成功模式，由聚集效应引致辐射效应，带动周边落后地区的协同发展。但这种寄希望于依靠政府偏袒政策来实现平衡发展的战略却往往事与愿违。由于存在“政策陷阱”，忽视了体制改革和外部环境的建设，政府层面过于热衷资本的投资，造成了产业结构调整的滞后和人力资本的挤出。比如，刘瑞明等（2015）[38]采用1994-2012中国283个地级市面板数据，运用PSM-DID方法就西部大开发战略对地区经济发展的影响进行了验证，研究发现，无论在总量还是人均水平，西部大开发战略均未有效推动西部地区经济快速发展。此外，在西部大开发战略、振兴东北老工业基地等政策实施的背景下，政府倾向对中西部地区配置土地使用权，相应地压缩东部地区的土地供应，不仅造成2003年以后中国城市全要素生产率的下降，同时也进一步推高了东部地区房价水平。[39]此外，也有研究表明，到大港口（香港、上海和天津）的距离越远，土地利用效率越低。[40]
尽管在促进城市化、缩小区域差距等方面都离不开政府积极的引导作用，但是政府的偏袒政策应当与其市场潜能相对应，防止出现因行政等级和偏袒政策导致的资源在空间范围的错配。为了顺应市场行为的选择，应当继续深化体制改革，在有效调控的基础上尊重市场行为个体的选择。
四、结论
城市化是人类发展的必然结果，既要遵循世界发展的一般规律，同时也要适应中国经济、社会发展的具体国情。中国作为一个发展中大国，巨大的人口规模及显著的区际差异是其有别于发达国家的两大特点。在中国城市化和城市体系的建设中，有必要在立足于中国实际的基础上，借鉴国外一般经验。基于本文的分析，提出以下几点思考。
第一，空间失衡已经成为世界经济发展的一种常态。城市规模的不断扩大并不属于中国特色，而是世界城市发展的一般规律。城市病问题也不能简单归咎于城市规模的过度扩大，关键在于形成合理的城市体系，加强要素在空间范围内的供求匹配以及城市治理和城市空间结构的规划。基于中国城市化的现状，需要鼓励东部地区大型城市进行产业的升级和优化，提升核心创新能力，同时，加快中西部地区中小城市的产业转移和产业转型。基于空间范围内的梯度发展，实施差别化的区域政策。
第二，有效协调城市化中政府与市场的作用。目前，中国城市化的发展需要生产要素的自由流动，在这方面，政府应当顺应市场规律，深化户籍制度和土地制度的改革。此外，要积极发挥政府的城市治理、规划能力。要素的自由流动是城市化的关键，但仍需要政府在公共服务、基础设施、社会福利、区域间的合作机制建设等方面加大力度。
第三，完善城市体系。城市化是一个复杂的动态过程，离不开内外部环境的制约和影响，不应将城市化的目标局限于本地经济的发展，需要综合空间协调性、生态友好型的发展模式。完善的城市体系是未来中国城市化的主要模式，构建完善的合作机制、均等化的公共服务、空间互补的产业结构则是基本前提。
第四，综合的城市化目标。城市化目标不应仅限于经济增长，需要结合各地的具体情况，构建综合文化、环境、经济、制度、创新、协调等发展理念的城市目标。
第五，注重城市内部空间结构的合理化。合理的空间布局有利于提升要素的配置效率。关于城市的发展，需要厘清规模是空间聚集的基本条件，能否发挥应有的规模经济效率，很大程度上需依赖于要素资源在城市空间结构中的合理配置。不断优化城市内部的空间结构有助于提升要素的空间配置效率，提升城市的总体竞争力。
注释：
[1]2015年12月20日至21日在北京召开《中央城市工作会议》，进一步完善了中国城市发展的顶层设计，明确了未来中国城市发展的主要方向和工作重点。
[2]文中提及的“双二元结构”指由于户籍制度导致的城乡二元结构以及城市内部由于户籍隔离导致的新二元结构。
[3][12] 陆铭：《大国发展———论中国经济的欧洲化》，《当代财经》，2015年第6期。
[4]焦晓云：《城镇化进程中“城市病”问题研究:涵义、类型及治理机制》，《经济问题》，2015年第7期。
[5]陆铭：《动人为主、动钱为辅———如何在区域发展战略调整中避免经济“欧洲化”》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》,2013年第5期。
[6]陆铭、冯皓：《聚集与减排:城市规模差距影响工业污染强度的经验研究》，《世界经济》,2014年第7期。
[7]赵霄伟：《地方政府间环境规制竞争策略及其地区增长效应———来自地级市以上城市面板的经验数据》，《财贸经济》,2014年第10期。
[8]张可、汪东芳：《经济聚集与环境污染的交互影响及空间溢出》，《中国工业经济》, 2014年第6期。
[9][39]陆铭、张航、梁文泉：《偏向中西部的土地供应如何推升了东部的工资》，《中国社会科学》,2015年第5期。
[10]陈斌开、陆铭、钟宁桦：《户籍制约下的居民消费》，《经济研究》,2010年第1期。
[11] 具体数据参见《中国人口流动发展报告（2015）》。
[13] 杨晓军：《农民工对经济增长贡献与成果分享》，《中国人口科学》,2012年第6期。
[14]刘万霞：《职业教育对农民工就业的影响———基于对全国农民工调查的实证分析》，《管理世界》,2013年第5期。
[15]王桂新、胡健：《城市农民工社会保障与市民化意愿》，《人口学刊》,2015年第6期。
[16]核心思想源自《中央城市工作会议》全文。
[17] 资料来源于作者于历次国家五年规划或计划纲要中整理，1978年至1985年的城市发展政策核心思路整理自《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要》。
[18]中小城市在1978年有153座，到1998年已达585座，全国城市的平均人口规模从40万人下降到30万人，详见：王小鲁（2010）。
[19]2012年，中国第三产业增加值占GDP比重45.5%，第二产业增加值占GDP比重为45%。数据来源：国家统计局。
[20]数据来源于《国家统计局》以及《中国城市统计年鉴》。
[21]秦待见：《中国特色城镇化道路要充分发挥小城镇的作用》，《特色社会主义研究》，2008年第3期。
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[23] [32]AU C, HENDERSON J V. Are Chinese cities too small?[J]. The Review of Economic Studies,2006, 73(3):549-576.
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[27]陈钊、陆铭：《首位城市该多大?———国家规模、全球化和城市化的影响》，《学术月刊》,2014年第5期。
[28]劳昕、沈体雁：《中国地级以上城市人口流动空间模式变化———基于2000和2010年人口普查数据的分析》，《中国人口科学》,2015年第1期。
[29]2015年《国务院关于进一步推进户籍改革的意见》中提出：全面放开建制镇和中小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。
[31]梁文泉、陆铭：《城市人力资本的分化:探索不同技能劳动者的互补和空间聚集》，《经济社会体制比较》,2015年第3期。
[33]CHAN K W, HENDERSON J V, TSUI K Y.Spatial dimensions of Chinese economic development[J]. This page intentionally left blank, 2008:776.
[34]刘学华、张学良、李鲁：《中国城市体系规模结构:特征事实与经验阐释》，《财经研究》，2015年第11期。
[35]周靖祥：《副省级城市发展逻辑:官员配置与增长驱动》，《中国工业经济》,2014年第10期。
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[37]蔡昉、都阳：《转型中的中国城市发展———城市级层结构、融资能力与迁移政策》，《经济研究》,2003年第6期。
[38]刘瑞明、赵仁杰：《西部大开发:增长驱动还是政策陷阱———基于PSM-DID方法的研究》，《中国工业经济》,2015年第6期。
[40]陆铭：《建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力》，《世界经济》，2011年第1期。
作者简介：陈秀山，中国人民大学公共管理学院教授，中国经济改革与发展研究院博士生导师，北京，100872；李逸飞，中国人民大学经济学院博士生，北京，100872；李静，中国人民大学经济学院博士生，北京，100872
