来源：人民论坛-学术前沿
经过多年的发展和努力，北京已经成功转向第三产业主导的产业结构，不仅仅是京津冀地区的服务业发展中心，而且也是全国最重要的现代服务业引领者。从三个地区的产业结构来看， 2 0 0 0 年京津冀地区的产业结构分别为3.63︰38.06︰58.31，4.49︰50.03︰45.48，16.2︰50.3︰33.49；而到2013年产业结构为0.8︰22.3︰76.9，1.3︰50.6︰48.1，12.4︰52.2︰35.5。从三个地区近年来的产业发展来看，目前，可以基本将北京定位为“四个中心”城市。北京作为首都，是我国的国际交往、政治、文化以及科技创新中心，由于首都功能的优势，北京聚集了大量的人才、科研单位、一流院校以及大型企业研发总部，在京津冀一体化过程中，北京应当充分发挥这一资源的聚集优势，大力打造高端服务业、高新技术产业，逐渐转移类似于低端制造业以及劳动密集型产业的首都非核心功能，有效地对周边地区发挥其经济和知识的辐射效应，带动周边地区协调发展。对于天津，产业结构已经逐步转向三超二的趋势，可将其定位为“一个基地三个区”，分别是全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区。天津可以充分利用其世界第四大港口的贸易优势，大力发展高端制造业和创新性服务业，在产业链的发展方面与北京合理分工，形成两大城市的良性互动发展。此外， 河北省目前还属于“ 资源型+ 加工型” 地区。当地的传统重型加工业对于资源开发的依赖性较大，且产业结构较为单一，服务业还有很大的发展空间，经济发展方式亟需转型。可以将河北定位为四个重要基地，主要内容包括产业转型升级、商贸物流、环保和生态涵养、科技成果转化、承载产业转移等。在京津冀一体化建设过程中，河北省应该充分利用低劳动力成本、廉价土地以及丰富的生产资源等比较优势，在国家政策的引导和京津两市的辐射效应下，充分利用两地转移的产业大力发展现代制造业、材料加工业、现代农业以及服务业。同时，通过政策引导与市场配置的渠道，加大对京津两市的人才吸引来促进当地的研发和创新功能。
在京津冀一体化的建设中，北京作为国家首都以及我国的政治、国际交往、文化和科技创新中心，应当承担起核心城市的引领作用。三个地区的政府要以京津冀协同发展领导小组部署的顶层设计为指导，努力克服行政区划带来的行政壁垒，把思想统一到中央的决策部署，积极推进京津冀在交通网络、贸易、公共服务、社会福利、环境治理、产业、市场机制等方面的一体化建设。京津冀一体化应该以北京为一个中心，进一步突出北京的首都功能，不断向周边疏散经济功能，且天津应当在经济辐射方面辅助北京一起带动周边地区协调发展。
在更高层次上提升北京的首都功能。北京作为我国首都具有双重身份，不仅拥有城市功能，而且具有首都功能。不仅仅是京津冀地区的中心，也是我国的政治、国际交往、文化以及科技创新中心。过去，北京在承担首都功能的同时，承担了过多的经济功能，从而导致城市规模过度扩大，超出了资源及环境的承载范围，产生了较为严重的环境污染问题和大城市病。在今后的京津冀一体化建设当中，北京作为首都在政治、文化、经济发展和科技创新方面应该在全国范围内起到引领作用。在首都核心功能优化方面，党中央和政府都十分关注并予以了很大的支持。2014年2月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议中明确指出：疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展是一项巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。2014年2月25日习近平总书记在北京考察时，就完善首都功能提出了五点要求。其中有两点是关于如何完善首都功能的具体要求，一点是要明确北京市的战略地位，坚持和强化北京在全国政治、文化、国际交往和科技创新中心的首都核心功能；另一点是要有效疏解首都的非核心功能，优化三大产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。
相比美国的华盛顿，北京作为我国的首都，属于多功能的首都城市。作为一个拥有十三亿人口大国的首都，北京要协调好城市功能与首都功能，优先发展首都功能。科学合理地向周边地区进行产业转移并与之配套的人口转移以及公共服务和交通建设。着重建设并发展跨国公司研发总部、创新性高端产业以及现代服务业。
将京津冀打造为世界一流城市群，提升中国的大国地位。京津冀地区作为我国三大城市群之一，区域土地面积占全国的1.9%，人口数量占全国的8%，2013年GDP为6.217万亿元，占全国生产总值的11.04%。未来，“京津冀”将是我国最具增长潜力的新兴增长极。京津冀城市群拥有首都北京作为核心城市，不仅具有全国独有的首都优势，而且具有总部经济优势、全国核心市场优势以及全国科学教育中心优势等。按照中央关于经济社会发展的整体战略要求，京津冀城市群应当建成首都大型都市经济圈，成为有较大影响力的国际化大型城市群⑩。
从国际经验来看，首都城市在发展过程中，首先带来的是首都城市的集聚效应。由于首都功能的优势，会吸引来自四面八方的生产要素、企业及人才。当首都经济集聚达到某一临界点之后，便会发挥其辐射效应，带动周边地区协同发展，进而通过与周边地区的一体化建设形成世界级的首都经济圈。这不仅可以有效解决首都城市的拥挤问题，有序疏解首都城市的非首都功能，而且可以充分发挥首都功能，通过跨行政区划的资源整合与周边地区联动发展。在世界六大城市群中有三个是围绕首都城市建设的首都城市群。具体有英国的伦敦首都城市群、法国的巴黎首都城市群以及日本的东京首都城市群。
由下表可见，三大国际首都城市群都在全国范围内发挥着举足轻重的作用，都是高聚集、高密度、高产出的地区。相比国际三大首都城市群，京津冀城市群的总体人口集聚程度和经济贡献能力还较低，在未来京津冀一体化建设进程中还有很大的发展空间。
从历史发展的角度来看，伦敦、巴黎、东京都是由单一的首都城市逐步发展为以首都为核心的世界级城市群。三大国际首都城市群都有如下几点特征：都以首都城市为核心，且每个地区的功能定位明确；均已形成三、二、一的产业结构，尤其是作为核心城市的首都均以发展高端服务业、绿色经济进和创新性产业为主；首都城市均聚集了大量的总部经济和科研机构。而这也是未来京津冀一体化建设中的努力方向。目前需要解决的主要问题是优化空间结构和产业结构，通过建立完善的市场机制及科学的制度设计，大力发展创新经济、绿色经济， 实现京津冀地区的协调发展，缩小区域之间的经济差距和居民福利差距，将京津冀城市群建设为具有较大影响力的世界级城市群，从而带动我国的区域经济发展，参与国际竞争，提升我国在国际区域经济中的整体实力。
推进京津冀一体化的动力机制
今年4月30日，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，这意味着京津冀一体化战略的顶层设计已经明朗， 战略的指导思路已经明确。那么接下来的主要任务即是探索推进京津冀协同发展战略的动力机制。
京津冀协调发展涉及的范围广泛，包括消除地区之间的行政壁垒、资源要素的整合、产业结构的调整及优化多个方面。具体可以概括为“硬件”和“软件”两个层面的一体化建设，硬件一体化主要有交通一体化、产业一体化；软件一体化主要有制度一体化、市场一体化、公共服务一体化、居民福利一体化等。这种整合的一体化建设仅仅依靠政府规划和行政的力量是不够的，更加需要建立并完善京津冀地区一体化的市场机制，尊重市场在资源配置中的决定性作用，协调好政府与市场的作用。因此，统筹政府的行政指令和市场规律是推进京津冀协同发展的主要动力机制，二者不可或缺。可以将推动机制分别从纵向和横向两个层面同时进行。在纵向层面可以分为三个步骤：由中央政府成立的位于三个省市之上的“京津冀协同发展领导小组” 制定战略的顶层设计和规划目标，提供科学的规划方案，利用行政指令的力量推动和督促三个地区的政府积极参与京津冀一体化建设；地方政府以京津冀协同发展领导协调小组的顶层设计为指导，通过地方政府之间建立协调、合作机制，进行具体项目的实施，完善京津冀地区的基础设施建设、交通一体化建设、环境污染治理以及生态环境的保护，引导产业及人口的合理转移；最后，通过建立完善的市场体制，形成公平的市场竞争环境，保证生产要素及人才在市场配置作用下突破行政区划的限制进行自由的流动。在横向层面，即要考虑推进京津冀一体化建设的时序衔接问题，制定科学合理的短、中、长期目标。在短期内，保证基本完成非首都核心功能的疏解，确立京津冀协同发展的顶层设计和规划内容；在中期，合理控制北京的人口规模，首都功能得到完善，区域之间的协调机制得到完善，交通一体化及产业转移基本完成，环境污染得到有效治理，形成有效的生态环境保护机制； 在长期，京津冀一体化格局基本形成，市场一体化机制得到完善，产业结构和空间结构得到优化，公共服务及居民福利水平实现均等化，京津冀城市群成为具有国际影响力的首都大城市群。
协调政府与市场的关系，完善制度建设，保证动力机制从纵向与横向层面联动进行。与此同时，政府需要在京津冀一体化建设的过程中逐步转变政府职能，逐步由规划制定功能转变为适应市场行为的政府功能。尤其是地方政府，要打破“一亩三分地”的固守思想，其适应市场化的行为不仅仅局限于行政区划范围内，而应该放眼于整个京津冀一体化地区，促进市场作用范围突破行政区限，进而形成一体化的市场机制。
结论与展望：大国的核心竞争力
京津冀协同发展战略的最终目标是市场、公共服务、空间、制度、交通、产业等全面的一体化建设。作为区域合作的成熟阶段，京津冀协同发展是在打破行政贸易壁垒的前提下，通过政府行政手段与市场作用的结合，基本实现京津冀交通、产业、居民福利、生态环境保护等硬件方面的一体化建设。核心任务是要有序疏解首都非核心功能，优化各地产业结构，做好产业转移和衔接，发挥京津两市的辐射效应以及最大限度地挖掘河北的后发优势，进一步缩小区域差距，实现均衡发展。为了达到京津冀全面的一体化建设，进而达到市场一体化、制度一体化等软件方面的一体化建设，还需要十分完善的市场体制和制度设计，需要不断转变政府职能以适应市场规律。虽然目前京津冀地区在经济发展中还存在较多不足，国内的制度环境和经济环境还没有达到全面一体化建设的要求，但是通过京津冀协同发展的不断探索以及京津冀地区本身在首都功能、总部经济，以及人文地理等方面的独特优势，未来，京津冀一体化建设方面仍有巨大的潜力。
一般而言，国家越大，首位城市越大，且首位城市均是该国的政治、文化、国际交往以及科技创新中心。比如， 2 0 1 2 年， 纽约人口占美国的2.7%，伦敦人口占英国的13.1%，东京人口占日本的10.3%，首尔人口占韩国的20.9%，而北京的常住人口数仅占全国的1.54%。虽然目前北京出现较为严重的大城市问题，但是在未来京津冀一体化的进程中，通过有序疏解首都非核心功能，逐步优化北京的空间结构，可以通过展都的方式，依托天津和河北部分地区建立以北京为核心的大都市区。进一步将北京发展为我国的首都核心功能区以及国际大都市区。进一步强化北京在全国范围内的首都核心功能，提升我国在国际竞争中的大国地位。
注释：
①《中共中央政治局召开会议 分析研究当前经济形势和经济工作》，中央政府门户网站，2014年4月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2 0 1 5 -04/30/content_2855846.htm。
②2001年，两院院士、清华大学教授吴良镛主持“大北京规划”——《京津冀地区城乡空间发展规划研究》；2004年11月，国家发改委正式提出京津冀都市圈区域规划。
③《习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调：优势互补互利共赢扎实推进，努力实现京津冀一体化发展》，《光明日报》，2014年2月28日，第1版。
④程世东： 《京津冀交通一体化》，《综合运输》，2015年第1期，第38～41页。
⑤沈培钧：《京津冀交通一体化之路怎么走》，《综合运输》，2014 年第7 期。
⑥安虎森、彭桂娥：《区域金融一体化战略研究：以京津冀为例》，《天津社会科学》，2008年第6期，第65～72页。
⑦陈耀、陈梓、侯小菲：《京津冀一体化背景下的产业格局重塑》，《天津师范大学学报（社会科学版）》，2014年第6期，第1～6页。
⑧肖金成：《京津冀一体化与空间布局优化研究》，《天津师范大学学报（社会科学版）》，2014年第6期，第5～10页。
⑨李志勇：《基于政府适应市场化的京津冀一体化研究》，《商业研究》，2010年第3期，第42～46页。
⑩谭维克：《专家圆桌：打造京津冀世界级城市群》，《人民论坛》，2014年第13期。
作者简介：陈秀山，中国人民大学公共管理学院教授、中国经济改革与发展研究院博导。研究方向为区域经济理论与区域经济发展规划、空间经济学。主要著作有《现代竞争理论与竞争政策》《比较经济学概论》《社会主义市场经济概论》等。李逸飞，中国人民大学经济学院博士研究生。
