引言
改革开放以来，我国工业化和城镇化的快速推进带来了城市基础设施建设、公共服务供给等巨大的投资需求。1994年分税制财政体制改革后，财权及财力向上集中，事权及责任却不断下移，有限的地方财政收入难以满足不断攀升的资金需求，地方政府不得不向金融机构、社会公众等主体筹措资金，以负债融资的方式支持地方经济社会发展，也由此背负了越来越重的债务“包袱”。国际经验表明，在资本稀缺的年代，负债经营是政府谋求经济发展的重要手段。①随着我国地方政府债务融资方式的演变，学术界对地方债问题的理论研究也在不断深化，大体经历了三个阶段:第一阶段始于1995年，为支持城镇化建设、缓解财政压力，一些地区通过地方政府融资平台发行城投债，对地方债务的研究进入初步探索期。张强和陈纪瑜认识到地方政府债务已经形成，并将其划分为四类，提出健全地方政府的财政投融资体制是化解我国地方政府债务风险的关键。②第二阶段始于1998年，为应对亚洲金融危机、刺激经济复苏，中央发债转贷地方，对地方债务的研究进入广泛讨论期。郭琳和陈春光提出经济体制改革尚未完成、现行财政分权制度导致地方政府财政困难、地方政府债务管理制度的缺失、市场经济固有的风险性是导致我国地方政府债务形成的四大原因。③第三阶段始于2009年，为应对国际金融危机、促进经济稳定发展，推行以地方政府为主的试点发债融资④，对地方债务的研究进入深入剖析期。辜胜阻等认为现阶段我国亟需构建和完善市场约束、规则管理、行政控制相结合的地方政府债务管理体制，最大程度地发挥地方政府发债的正效应。⑤适度的地方政府债务在促进地方经济社会发展中发挥了积极作用，但债务的本质是对未来信用的透支，如果未来产生的现金流不足以支付债务本息就会产生违约，甚至出现“明斯基时刻”。⑥而我国地方政府债务不仅包括政府直接借入的负有法律偿还义务的显性债务，还包括因提供担保而产生的各种隐性债务。随着地方政府债务特别是“隐性债务”不断膨胀，其隐藏的债务风险也会不断累积。
习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，并强调要严控地方政府债务增量。当前，地方政府债务风险已成为我国财政金融风险的重点领域。为了深入研究地方政府债务风险的表现与防范措施，2017年上半年以来，笔者到一些地方和中央有关部门对地方政府债务进行了实地调研。调研发现，当前我国政府债务风险总体处于可控范围，但局部地区政府债务仍存在诸多问题，风险隐患不容忽视。因此，要多措并举加强地方政府债务管理，在充分发挥地方债促进地区经济发展、推进城镇化建设作用的同时，有效防范和化解地方政府债务风险。
当前我国地方政府债务呈现的问题
我们的调研发现，受财政体制不完善、行政管理体制不健全、融资投资机制不规范、市场机制不完善、风险预警防范机制滞后、监督问责机制不健全等多重因素的影响，我国地方政府债务主要呈现以下几个问题:
1．部分地区依赖举债的投资冲动性强，地方债规模较大且增长速度过快
长期以来，我国许多地方政府通过负债融资推进城镇化建设、拉动地方经济增长的冲动强烈，形成了债务驱动型的扭曲的发展方式，地方政府债务规模大且增速快。中央和地方预算报告显示，2017年末地方政府债务限额约为18．82万亿元，较2015年末的16万亿限额，增长了近18%。究其原因，主要是我国普遍存在地方政府财力与支出责任不相匹配的问题，不断扩大的地方政府收支缺口不可避免地引发其举债冲动。同时，我国现行的行政管理制度不完善，“唯GDP论英雄”的政绩观、各届政府和各级政府间债务责任不明晰等激发了地方政府的非理性投资冲动。王哲的研究表明，财政分权体制和地方官员政绩考核机制是导致地方政府举债规模不断扩张的主要原因。⑦统计显示，2007～2016年间，社会固定资产投资增长率整体高于地方财政收入增长率(见图1)。而为了应对2008年国际金融危机所出台的刺激计划，使地方财政支出激增，导致各类投融资平台数量急剧增加、地方债务总量无序膨胀。根据审计署的审计报告，截至2013年6月末，政府负有偿还责任的债务中，融资平台公司作为举借主体的占比超过37%。随着我国城镇化建设进入快速发展阶段，地方政府面临着地方财源不足和资金需求急剧增加的双重压力。据有关部门预测，“十三五”期间财政支出的增速将高于财政收入增速2%～5%⑧，政府财政收支缺口的扩大会加快债务增速、累积债务风险。
2．地方政府债务率高，债务期限错配问题突出，偿债压力大
当前，我国政府债务风险总体安全可控，但地方政府债务管理制度不规范，一定程度上导致部分地方政府债务率较高。按照财政部和国家统计局发布的数据计算，截至2016年末，我国政府债务负债率为36．7%，低于60%的欧盟警戒线。但地方政府债务率达80．5%，如果算上隐性债务，地方政府债务率会更高。整体来看，地方政府债务规模呈现东部大于西部、西部大于中部的区域差异分布。从不同地区来看，个别省份负债率较高，存在一定的债务风险。统计显示，截至2015年末，有相当多的省市超过或逼近国际通行的100%警戒线。⑨此外，我国部分地区的地方政府债务存在“借短投长”结构失衡、偿还期限较为集中的问题。地方政府借债期限总体为3～5年，而市政建设项目的平均投资回收期为20年左右，到期偿还债务的压力巨大。刁伟涛通过构建债务可持续性模型进行估算发现，“十三五”时期地方政府的可偿债财力对于到期债务的覆盖率平均仅为34．10%，相应的偿债缺口累计高达8．5万亿。⑩特别是与地方债快速增长相伴随的是不断加重的利息负担，有数据显示，2016年全国国债付息支出已经超过4990亿元，2017年全国国债付息支出预算安排是5508亿。而地方政府通过影子银行、BT、信托等渠道融资的成本高企，普遍高于同期银行贷款利率，有的甚至达到20%以上，进一步加大了地方政府的偿债压力。
3．地方债下移，基层市、县、乡负债比例偏高
我国地方政府债务呈现明显的层级分布差异，地方政府欠债余额规模从小到大依次为县级、省级、市级政府。根据审计署2013年发布的数据，市、县、乡级政府债务占比高达83．67%，政府性债务占比达70．97%(见表1)。造成这种现象的主要原因是，在我国财政分权体制下，行政等级越低其财政实力往往越弱，对上级政府转移支付和预算外收入的依赖度越高。而新《预算法》仅赋予省级政府发行债券的资格，财政转移支付存在规模较小、分配不规范、与实际需要不符等问题，加之县级政府没有开征税费的权力，进一步加剧了市、县、乡级政府的财政困难。与此同时，我国还存在政府与市场职能边界模糊、中央和地方事权划分不清晰的问题。地方政府一方面管得过多，“包揽”了本该由市场做的事情，导致财政支出过大的同时还易将风险转移至金融领域;另一方面存在事权错位，要提供多种公共产品、承担市政建设任务、兼顾地方经济发展，承担了本应由中央或是中央和地方共同承担的责任，财政收入难抵支出，地方政府债务随之扩张。根据2015年的调研数据，我国有一百多个市本级、四百多个县级的债务率超过100%。此外，有研究发现，归属于市、县、乡(镇)级政府的城投债规模达到3．6万亿元，占城投债债务存量的54%，已经超过了省及省会城市发行的城投债规模。⑪而随着地方债负债层级下移，经济实力相对较弱、举债规模较大的基层政府更易成为地方政府债务风险的重灾区。
4．地方政府债务与土地财政、“影子银行”等高度关联，多领域、多环节的风险点交织在一起，容易“交叉感染”、相互传导
地方政府债务使“财根”“地根”“银根”紧密相连，牵一发而动全身，可能引发系统性金融风险。2015年新《预算法》实施以前，地方政府没有公开发行债券的资格，面对不断加剧的财政收支矛盾，银行借贷成为地方政府融资的主要来源。审计署2013年发布的数据显示，银行是地方政府最大的债权人。而土地作为重要的生产要素，不仅是地方财政收入的重要依托，更是地方政府借债、偿债的重要支撑。一方面，无论是银行贷款或是融资平台发行城投债，土地都成为地方政府融资最主要的抵押担保资产。统计显示，2009年以来，我国土地抵押面积和抵押贷款均呈现大幅增长趋势，7年间分别增长了1．26倍和3．37倍(见图2)。但政府和银行联系在一起，在某种程度上又会加剧实体经济的融资困境，甚至出现抽贷、断贷的现象，形成民营实体经济与地方政府融资平台及国企在融资上的“二元结构”。另一方面，土地出让金已成为地方政府偿还债务的重要资金来源。根据审计署的报告，截至2012年底，全国各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34865．24亿元，占债务总额的37．23%。但土地出让收入的不稳定性会影响依赖土地财政的地方政府的偿债能力，若不能按时偿还本息，又会加大银行不良资产规模，加剧流动性风险。此外，我国地方政府不断扩大的融资需求和银行对地方政府和投融资平台逐渐从紧的信贷政策，一定程度上导致“影子银行”快速膨胀，反过来因其较为隐蔽、难以监管，又加大了地方政府债务治理的难度和风险。根据审计署的数据，2013年6月，17.9万亿元的地方政府性债务总额中，通过“影子银行”融资的可能超过5万亿元。据国际评级机构穆迪测算，中国2016年影子银行资产达64．5万亿元人民币，同比增长21%。
5．违法举债、变相融资屡禁不止，违法违规担保仍有发生，“隐性债务”野蛮生长，监管监控难度加大
新《预算法》的出台有利于我国构建以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，为地方政府依法规范融资打开了“前门”。但由于我国缺乏专门针对地方债的法律法规，且地方政府风险意识薄弱、债务资金管理规范性不足，导致花样翻新的举债形式、不透明的举债程序、违法违规的举债担保行为等问题突出。一方面，地方政府通过“偏门”“后门”筹集资金的现象依然存在，假借PPP或政府购买服务之名变相融资举债，建立承诺回购、明股实债的政府投资基金等行为屡禁不止。审计报告显示，2015年以来，7个省、6个市和5个县本级违规举借且需政府偿还的债务余额有537．19亿元。另一方面，地方政府盲目为部分金融机构发放贷款、融资平台公司发行金融产品、国企央企融资等提供担保承诺。这都会使地方政府负债“表外化”，形成未纳入政府债务管理体系的“隐性债务”，进一步加大了查处追责难度。由此累积的债务风险不仅会向上级政府转移，加剧财政风险，还会向金融机构传导，影响金融体系的稳定，甚至会损害政府信用，影响经济发展和社会稳定。有统计显示，2016年全年信用债违约规模较2015年增加了近282亿元，债券违约主体也由之前的民营企业扩展到地方国企和央企。⑫
防范和化解地方政府债务风险的对策建议
虽然我国政府债务风险总体可控，但地方政府债务规模过大且增长过快、债务结构不合理、债务隐蔽性增强、债务监管不规范等问题依然突出，不仅会损害政府信用，还可能引起经济波动、引发系统性财政金融风险。因此，我们建议，从地方政府债务的成因入手，尽快将地方政府债务关进法治化的“笼子”，以问题为导向，改革财政体制、完善市场机制、健全行政管理体制、构建规范的地方政府举债融资机制并形成地方政府债务管理和监督的“闭环”体系，设立地方债的安全防线和风险应急处置机制，积极稳妥防范化解地方政府债务风险。
1.深化中央与地方事权与支出责任划分改革，完善财权与事权相匹配的财政体制，稳步推进财税体制和土地制度改革，克服地方政府对政府负债和土地财政“依赖症”
财权和事权的不匹配是导致我国地方政府债务快速增长的根本原因。统计显示，中央和地方政府财政收入五五分成，但20年来全国财政总支出中，地方财政支出平均占比高达74．7%，高于中央财政支出占比近50个百分点。上海财经大学发布的《2017年中国宏观经济形势分析与预测年中报告》显示，2016年地方政府平均财政缺口(即本级财政收支差额占支出的比重)达51．8%。当前，科学划分中央和地方财政关系，要建立事权和支出责任相适应的制度，坚持下放财权和上收事权“两条腿”走路，解决地方政府事权大而财权小的问题。要深化财税体制改革，健全地方现代财政制度，打通中央政府向地方政府财政转移支付的通道，适度提高一般性转移支付在全部转移支付中的占比并优化专项转移支付的内部结构，同时加大地方政府向县乡基层政府转移支付倾斜力度，提高地方政府的财政自给率。健全地方税体系，完善资源税、财产税、房产税等地方税主体税种，提高基层财政的共享税分成标准，适当扩大地方政府的税收管理权限，不断增加地方政府财政收入，满足地方政府的资金需求。要统筹推进土地制度改革，可在部分地区先行试点土地批租制向年租制转变，变土地出让金一次性支付为分期支付，实现土地收益的年际均衡、代际均衡，改变地方政府对土地出让收入高度依赖的现象。
2.处理好政府与市场的关系，市场能做的政府要有所不为，为民间资本进入基础设施和公共服务领域腾出空间，发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”的“双手”协同作用
地方政府财力不足是导致我国地方政府债务规模不断扩张的直接原因。民间资本已经成为弥补新型城镇化建设过程中巨大资金缺口的重要来源以及缓解地方政府财政和债务压力的重要渠道。因此，要营造公平竞争的市场环境，进一步放宽民间资本市场准入，逐步消除基础设施和公共服务等领域设置的各类显性或隐性门槛，做到“法无禁止即可入”。⑬要引导地方政府加快转变观念，逐步消除对民间资本的“歧视”和“偏见”，科学界定政府与市场的职能边界，坚持有所为、有所不为。一方面，要打破行政性垄断，在以公益性为目标优化配置财政资源的同时，鼓励更多的民间资本进入基础设施和公共服务领域，以多元化的投融资主体避免政府单一投资主体可能引发的系统性风险。另一方面，要推动地方政府从市场的直接参与者向项目参与者、规则制定者和行业监管者转变，推进产权保护走向制度化、法治化，维护政策的连贯性和稳定性，让民间资本“进得来、出得去、效益有保障”。以PPP模式为例，PPP项目的核心是引入民间资本，它能够在不增加政府债务增量并化解存量债务的基础上，破解政府融资难题并提高公共服务供给效率。但在实际运行中，PPP项目中的民间资本只占10%左右。继续推广PPP模式，要严格规范PPP项目的运作与管理，建立科学合理的投资回报机制和稳定的利润增长机制，依靠政府与民间资本合力推动实施一批示范项目，严防通过异化PPP等方式违法违规举债。
3.健全金融法治，推进地方债务法治化管理，树立正确的政绩观，坚持“终身问责并倒查责任”，管理债务存量并严控债务增量
长期以来，无论是花样繁多的隐性负债，还是融资平台的乱象丛生，在某种程度上都离不开地方政府的政绩冲动。“数字出官”的模式必然导致地方官员呈现出法治观念、责任意识弱化的倾向。2015年实施的新《预算法》素有“经济宪法”之称，它为法治化治理我国地方政府债务提供了依据和保障。要把地方债治理纳入法治化轨道，完善新《预算法》及其配套法律法规建设，提高法治化管理水平，推动地方政府债务管理合法化、规范化、透明化。要完善官员考核体系，在适度弱化GDP考核指标的同时，引入债务率、新增债务率、逾期债务率、偿债率、利息负担率等多个债务指标，防止地方政府盲目举债建设“政绩工程”。建立地方政府债务管理追责问责机制，推动实现领导干部在任期间政绩与债务联动并实行离任审计，杜绝“现任举债不还债”的现象。习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要“强化属地风险处置责任”，其本质与在地方债务的防范上明确“谁负债、谁偿债”的偿债主体责任有异曲同工之处，都是增强了对地方政府责任主体的指向性。
4.强化预算硬约束，健全地方政府举债融资机制，发挥外部市场约束作用，健全风险预警和早期干预机制，建立安全防线和风险应急处置机制，严防债务风险的累积与蔓延
既缺少监管长效机制又缺乏风险分担机制的预算软约束，是导致地方政府债务膨胀、举债成本高企的重要因素。从源头上防范、化解地方政府债务风险，要硬化预算约束，依法设置地方政府举债规模的“天花板”，并将债务分门别类地纳入全口径预算管理，严格控制政府举债规模、规范举债程序。建议编制政府债务预算，除了要反映政府债务的规模、结构、付息情况外，还要反映政府债务对经济和财政收支的影响、债务成本收益的比较以及债务的控制和债务收入的应用。要继续发行地方政府置换债券，积极盘活存量债务，减轻政府到期偿还债务压力及利息负担，有效防范金融风险。财政部匡算的结果显示，2015年和2016年两年置换债券的发行为地方累计节约利息支出6000亿元。要建立健全地方政府自主发债制度，以“谁借债、谁受益、谁偿还”为原则，给予市县两级政府依法适度的债券发行权，并允许地方自行选择重点项目试点分类发行专项债券，为地方政府合法举债融资“修明渠”。土地储备和收费公路专项债券的推行就为地方政府规范化融资注入了“活水”。要完善地方政府债券市场化的发行和交易机制，逐步减少地方政府在发债规模、债券利率、债券评级等方面的行政干预，积极引入审计、信用评级等中介机构并发挥其市场约束作用，实现风险、收益、流动性三者的有效匹配。要进一步明确地方政府债务资金的用途，解决好“谁来用、怎么用、用在哪”等问题，提高地方债资金利用率。要建立健全债务风险预警机制，提高地方政府的风险意识和识别、评估、管理风险的能力，掌握好“借、用、还”三个环节，特别是要制定一些高负债地区的应急预案，设立地方政府偿债准备金、风险补偿基金等偿债机制，避免风险跨区域、跨领域蔓延。
5.加快推进地方融资平台公司市场化转型发展，科学规范融资平台的资金管理，增强融资平台公司的“造血”功能，守住不发生系统性风险的底线
地方融资平台本质上是地方政府面向市场筹措建设资金的平台，逐步成为地方政府债务的重要载体。它在一定时期、一定程度上通过发挥财政资金的杠杆作用促进了地方经济发展，但也导致了举债规模缺乏控制、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题。此外，地方融资平台公司自身“造血”能力较弱，难以依靠项目收益偿还债务，与政府关系短期内难以厘清，绝大多数都要依靠政府偿还，在加大政府债务压力的同时也存在一定的风险隐患。加强融资平台公司的融资管理，要健全现代企业制度，推动其按照政企分开的原则，真正转型为独立自主经营的市场主体，按照市场化原则融资和偿债。要增强融资平台公司的“造血”能力，用好的项目带动融资，逐步实现项目商业化运作，不断提高运作资金的利用率和收益率，增强企业的盈利水平和偿债能力，妥善处理好存量债务。要逐步剥离融资平台公司政府融资职能，实现风险内部化，消除政府隐性担保、变相注资、干预市场化融资等不正当行为。要分类处理融资平台债务存量，经营性项目举债必须与政府割裂，公益性项目举债政府可以通过合理的价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴或政府购买公共服务的方式予以支持。⑭要增强甄别能力，严禁将2015年以后融资平台新增债务纳入政府债务范畴，严惩以担保函、承诺函、安慰函等形式提供担保的行为。
6.强化地方政府债务监督管理，严防各种形式的变相举债和违规担保，严控“黑箱”(暗箱操作)和“黑洞”(底数不清)，堵紧“后门”和“侧门”，逐步使地方“隐性债务”显性化
地方政府负债出现两个问题:一个是“黑洞”，通过融资平台、影子银行等从“后门”和“侧门”走，游离在政策监控的范围之外，所以看不见。另外一个是“黑箱”，部分地方政府没有按照预算法的要求向社会公开真实的地方债务数据，也没有向人大报告翔实的债务信息，监督较为困难。清华大学发布的《2016年中国市级政府财政透明度研究》显示，2015年全国仅有37．2%的地级及以上市政府及22．9%的县级市政府公布了地方债务情况，“最难啃的骨头”依然是地方政府债务公开。⑮进一步提高政府债务管理的透明度，要健全地方债信息公开制度，实现跨区域、跨层级、跨部门的信息共享。其中，需要披露的地方政府债务不仅包括直接举借的债务，还应包括各种“隐性债务”;不仅要包含债务限额与余额、新增债务等总体信息，还要包含举债、用债、偿债的数额、期限、方式等具体信息。要完善地方政府的会计制度、预算制度及债务统计与报告制度，及时向上级政府和社会公开地方政府的财政和债务状况，并建立向人大报告地方政府债务的制度，发挥人大、审计部门、上级政府、新闻媒体、社会公众的监督作用，对政府举债融资实行全方位、全过程的动态监管。要建立地方政府债务问责与惩罚机制，不仅要对地方政府违法违规融资担保行为依法问责并公开曝光，还要对其不报、漏报、谎报债务数据的行为严惩不贷;除了对地方政府及其所属部门依法问责追责，还要对金融机构、中介服务机构等进行联合监管惩戒，让地方政府债务在阳光下运行。
注释：
①中国工商银行投资银行部课题组:《地方政府债务风险的衡量、分布与防范》，《金融论坛》2011年第1期。
②张强、陈纪瑜:《论地方政府债务风险及政府投融资制度》，《财经理论与实践》1995年第5期。
③郭琳、陈春光:《论我国地方政府债务风险的四大成因》，《山东大学学报》(哲学社会科学版)2002年第1期。
④李建强、张淑翠:《完善地方政府债务融资机制》，《中国金融》2014年第22期。
⑤辜胜阻、刘伟:《实施新预算法亟需完善地方债治理机制》，《财政研究》2014年第12期。
⑥俞乔、范为:《中国地方政府债务问题及治理研究》，《经济研究参考》2016年第14期。
⑦王哲:《我国地方政府性债务风险约束机制研究》，财政部财政科学研究所博士学位论文，2014年。
⑧孙元强:《基于土地财政的我国地方政府债务融资问题研究》，《改革与战略》2015年第9期。
⑨杨志安、于漾:《我国地方政府债务规模问题及对策》，《金融发展研究》2017年第6期。
⑩刁伟涛:《“十三五”时期我国地方政府债务风险评估:负债总量与期限结构》，《中央财经大学学报》2016年第3期。
⑪李扬:《硬化预算约束是化解地方债务风险关键》，《上海证券报》2017年6月21日。
⑫余龙:《地方政府债务风险缓释:修明渠、堵暗道》，《现代管理科学》2017年第9期。
⑬辜胜阻、韩龙艳:《当前民间投资存在的问题及对策思考》，《新疆师范大学学报》2017年第5期。
⑭张平、周全林:《“十三五”时期我国地方政府性债务风险的预测与监控》，《当代财经》2017年第2期。
⑮李红霞:《新形势下地方政府性债务风险与防范》，《地方财政研究》2017年第6期。
