来源：《中国房地产》
土地规划管制制度从一般意义讲，就是针对土地使用行为而制定的一系列规则和守法程序，旨在约束土地使用主体的个人行为。具体是指以土地利用相关规划为依据，运用行政、法律和经济手段，通过对土地相关规划的实施，实现城乡土地资源合理配置的强制性管理制度。土地规划管制的主导力量是政府，其工作重点在于弥补市场对土地资源调节力的不足。从其制度属性上看，是属于正式约束的强制性制度，有关土地规划按一定程序一经批准，即成为具有法律效力的规则，任何土地利用行为都必须按规划确定的土地用途和开发要求进行，违反规划等同违法。目前世界上许多国家和地区都对土地利用采取规划管制措施。为促进土地资源的可持续利用，不断加强管制是近几十年来土地利用方面的一个重要趋势。
中国土地规划管制制度是伴随改革开放和土地使用制度的变革而逐步建立并不断完善的，目前已经形成包括土地管理部门和城市规划建设管理部门两个有关土地利用的规划编制、审批与实施管理的较为完整的管理体系。前者以土地资源的利用和整治其中又以耕地保护为重要内容：后者以控制引导城市建设用地为主要内容，是城市规划的核心组成部分。它们对于合理利用土地和保护土地资源发挥了积极的作用。
但是，经过20多年的改革开放，伴随城市化的持续快速发展，城乡空间关系、土地资源需求和土地利用方式发生了巨大变化。相对而言，土地规划管制制度运行的整体绩效不理想，规划对土地资源合理配置的调控能力不强，未能适应快速城市化过程中的土地利用管理需要。事实上，我国土地规划管制制度始终是处于不断改革完善的过程中，但进程往往比较被动，结果也难以令人满意。造成这种状况的原因很多，既有快速城市化时期由于土地利用方式急速变化引起的短期性制度不适，也有市场经济下土地利益显化所带来的土地利用行为趋向变化的结果，更与处于转型期的整个社会经济体制变化密不可分。本文主要就快速城市化时期土地规划管制制度变革的路径进行评析并提出有关建议。
一、中国土地规划管制制度变革的路径与策略
首先，我国的土地规划管制制度变革多是通过试点先行试验，在获得试点成熟经验的基础上，再由中央政府向全国逐步推行，是一个渐进式的改革过程。我国土地规划具体实施和管理的主要承担者是地方政府，即所谓的“属地管理”，地方政府对外部环境变化的反应更敏感，面临的改革压力更直接。因此，地方政府在土地规划管制制度的改革中往往起着探索者、先导者的角色，很多改革都是先由个别地方政府首先试行。如概念规划、法定图则、土地用途管制等都是由深圳、广州等城市率先试行而后推广到全国的。目前正在进行的新一轮土地利用总体规划修编也是首先选择了天津、深圳等几个城市进行试点。
其次，我国的土地规划管制制度变革主要是根据政府制定的实施方案来实施的，政府是制度改革中的主要推动者。这种以政府(包括中央与地方)为主体的制度变革，基本是通过政权的强制力而得以推行并能够在较短时间内完成，其强制性表现在政府主要通过颁行专门的法律，或按一定程序下发各种文件的形式来推行新的制度和管理要求，前者如制定和修订城市规划法、土地管理法、城市规划编制办法等正式法律，后者是针对具体问题，通过制定指向性很强的各种非法律条文化的政策。如为加强城市总体规划编制与管理工作，以文件形式下发《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》，要求地方根据文件要求落实。
第三，我国的土地规划管制制度改革还表现为以解决一时一地出现的问题、矛盾为目的，并主要通过短期性的政策而不是法律来实施的特征。通过大量发布的各种决定、通知、命令、规定、意见、办法、细则等，并以此为依据，采取各种治理行动来对土地利用进行干预，推行改革内容。这种形式目前已经成为我国解决快速城市化过程中出现的各种土地利用问题最常用的一种方式。
综上所述，中国土地规划管制制度的变革与我国经济改革所采取的“渐进式改革”战略是一致的，选择的是一条以政府为主体、以政策为变革实施主要方式的渐进式、强制性的制度变革路径。这种方式具有弹性和灵活性，目标短预期性特点明显，充分体现了中国“双轨过渡体制”的影响。
二、中国土地规划管制制度变革路径的缺陷
我国土地规划管制制度整体绩效不高与制度建设的路径出现的偏差密切相关，主要表现在土地规划管制制度变革的政策取向及其目标的短预期性方面。
由于政策多是解决一时一地土地利用中暴露出的问题与矛盾，往往缺乏持久效力，因此很多问题如开发区违反规划圈地问题、耕地减少等问题，虽然国家先后下发了一系列通知、要求，多次开展治理行动，但似乎成效并不显著。这种以政策为主的管理方式，使得在规划编制或管理中有益的创新做法要从法律层面给予明确的地位往往很困难或在时间上滞后很多，面对新问题，很多时候因缺乏必要的法律支持而无法及时解决。
短期的政策对应于社会体制、人们观念的变化过程，更注重短期效果，并以社会稳定为前提，导致缺乏从根本解决问题的力度。因此，改革开放以来有关土地规划管制方面我国制订了大量临时和短期的规则，这些规则有的很快废止，有的则因没有配套的制度或政策跟进而无法推行，流于形式。如国家关于城市发展方针，先后有严格控制大城市规模、优先发展小城市，到限制大城市规模，再到大中小城市协调发展的不同政策，但对于城市的实际发展并未有明显的引导作用。虽然规划对保护耕地和控制城市用地扩张的各种政策出了不少，治理行动不断，但规划的控制力并未加强，相反，耕地依然大量减少、城市无序蔓延的状况仍较严重。其中的一个重要原因就在于这种以短期政策为取向的制度变革方式，使得制度变革缺乏体系化的、政策配套的制度推进措施和短时间内根本解决问题的突破式变革力度。我国土地规划管制制度中的很多内容都是借鉴国外发达国家的成功经验设计或者直接引入的，但很多时候并没有出现发达国家的效果，甚至是没有效果，其根本原因也就在于缺少相应的法治基础。
三、快速城市化时期中国土地规划管制制度变革的路径选择与政策建议
土地规划管制作为政府弥补市场失效、合理配置土地资源的基本调控手段，可以通过对土地开发权利、土地使用规定的安排对市场进行干预，以实现社会、经济整体效益的最大化。而这些目标的实现，有赖于适应市场经济运行要求的土地规划管制的法律保障体系及其运行机制的建立与完善。市场经济下的土地利用行为具有追求土地收益最大化、不可预测以及竞争的特征，它需要带有强制性、权威性和稳定性高的规则规范，而只有法治才有可能提供这种规则，为进行有效的土地规划管制提供稳定的、具有权威性的制度环境支持。
建立基于法治基础上的土地利用规划管制制度的基本路径应当是实现由政策之治转向法治管制。简言之，就是将土地规划管制制度变革建立在法治基础上。制度的变迁需要在法治的环境下才能得以完成，通过土地规划法律体系建设，可以为城市化过程中迅速变化的土地利用行为方式提供稳定的预期，保证土地资源的优化配置以及土地利用的公平，减少规则的不透明和各种设租、寻租行为，促进土地资源的可持续利用。以此路径为基础，本文对土地规划管制制度变革提出以下几点具体建议：
一是增强土地规划法规的统一协调性。
国外规划法规建设的实践表明，规划法规除了含有规划编制和管理的内容外，主要还是土地使用的法律，也就是要求土地使用者在自由支配土地财产的同时，承担法律对土地使用规定的约束义务。土地规划管制实际上就是建立在一系列规划行政管理法规、土地管理法规、规划实施的法律手段以及它们相互之间的组织和协调基础之上的。它要求各项相关法规之间建立起系统性，即各类具有法律效力的相关法律、规范的相互关系既相互补充又层次分明，具有相对独立的内容，并有互相制约的关系。据此，改革现行制度首先就要对现有的相关法规进行重新梳理，删改存在矛盾和抵触的内容，实现从法律上统一规范土地相关规划的编制、实施与监督。这就需要从法律源头将土地规划对象从城乡一体的视角出发进行明确界定和约束，为实现城乡土地整体规划提供法律基础和行动依据。有关土地利用的主干法律应当将城乡土地作为一个统一的对象来制定相应的法律规定，至于不同地区、不同土地利用行为则可由主干法律的配套法和细化实施条例实现分类指导。我国目前急需解决的是统一城市与乡村建设用地规划的法律，尽快出台《城乡规划法》(或《城乡空间规划法》)，将是统一城乡土地规划及其实施管理的基本保障。在条件成熟的情况下，应当由国家制定一部有关土地规划管制的统一的基本法律，像德国的隙邦建设法》、瑞士的《联邦空间规划法》、英国的《城乡规划法》一样，作为其他相关法律法规制定的参照基准。其他相关法律、法规应当是对该基本法的施行在本专项领域的保障和强化落实，而该法的实施也应当由一个部门主管负责。这样可以从根本上消除目前我国建设部门与土地部门两个规划体系彼此之间不能有效衔接的问题。
二是充实法规的实体性内容。
法律条文的特点在于措辞严谨，针对性强，宗旨明确。而目前我国有关土地规划的相关法规如《城市规划法》、《土地管理渤中有关土地规划方面的内容往往侧重于说明法律的立法目标、原则以及原则性的规定，缺乏具有明确指向的可操作的实体性内容。另外，法规中的计划成分较重，禁止性的规定多，引导性的规定少，对市场化程度越来越高的土地开发市场很‘难给予有效的规范。解决问题的途径有两个：一是直接对主干法内容进行充实，增加具有可操作性的条文。如增加对规划行为进行监督核查的内容，明确规定对规划实施的监督措施和程序，包括对违反规划的行为及其责任人的明确界定、对违反规划的行为和责任人的责任追究的实质性规定和程序等；二是增加、补充与主干法相对应的下属法律、规章等对主干法规原则性内容进行细化落实的法律体系；另外，还需要增加与规划主干法规相互补充、配套的其他相关平行法规，如与土地使用相关的环境(水、空气)保护、历史文化名城保护、农田保护等法律或条例。
三是构建基于法治基础上的土地规划管制运行机制。
实现土地规划法治管制，不仅需要建立完善的法律保障体系，同时还需要以法律为依托的有效运行机制，主要包括土地规划相关行政机构之间的协调机制和规划行政权力的法律和公众制约机制。
行政协调机制。在由计划经济向市场经济转型的过程中，我国的政府管理运行表现出了种种不适：政府权利与非政府权利界限不清；行政部门之间权责不清；中央与地方、上级与下级政府权力界限不清。这种情况在土地规划管制中表现的很突出，如不同部门间的规划往往各自为政，彼此之间不能有效衔接甚至矛盾重重。按照国家规定，城市土地由城市规划和土地管理两个业务部门分工管理，但是这两个部门长期协调乏力，城市总体规划与土地利用总体规划在用地规划标准、范围、时限等存在明显差异，缺乏统一步调；而其他部门的专项规划也存在与城市总体规划和土地利用总体规划缺乏衔接的问题，土地往往因专项建设而被任意分割。
要改变这种状况，土地规划的行政运行机制必须进行相应的转变，构建新的协调机制。其中的关键是对现有土地规划管理部门权力的整合，建立起统一协调的城乡土地保护与开发的行政管理与监督体系。它包括纵向(中央、省、市、县、乡之间)和横向(土地规划相关的计划、土地、规划等部门之间，政府与人大、政府与社会团体)权力的转移与重新分配，还包括权力向体制外的转移(企业、市民和专家)。这种权力的转移与重新分配需要通过法律法规明确界定土地规划相关各层级、各部门的权责，以法作为权力执行的依据。宏观层次，主要是国家和省级层面，应当将土地规划的管理职能合并到一个主管部门，实行城乡土地规划的统一管理。将区域、土地、规划等部门的土地规划管理纳入到一个统一的规划体系指导之下展开，分别就区域协调发展、土地保护与管理、土地开发建设等方面以城乡土地为一个对象进行，打破部门之间、城市与乡村之间土地规划与管理自成体系的状况。微观层次，主要是城市、乡镇等地方基层管理，这——层面的规划实施性强、内容更具体。根据不同目的编制各种土地利用规划，如城市建设用地规划、农田保护规划、绿地系统规划等，既有相对宏观的总体规划也有很微观的详细规划。因此，相关的土地规划管理可分可合，重点是建立总体规划及其实施管理的权威性。统一的综合性的总体规划应当成为具体土地开发利用共同遵循的行动纲领。规划的编制应当统一由一个部门负责，其他各部门从各自职能和专业要求出发，协力配合做好规划，并以同一规划为依据进行专项管理工作。
法律和公众制约机制。从目前我国已有的土地规划管制相关法律如城市规划法、土地管理法等的内容来看，主要注重于对土地规划相关行政部门的授权，而对行政部门的权力约束和公众参与的立法还相当欠缺。虽然在城市规划领域已有了一定程度的公众参与，但广度、深度仍然不够，还常常流于形式。当前许多地方政府存在违法违规利用土地的问题，其中的根本原因在于缺乏有效规范的法律和公众制约机制，土地规划行政管理部门有过大的自由裁量权，难以对行政领导和机构的行为进行有效制约，以至滥用权力随意改变规划、侵害公共利益的事件频发。因此，建立权力运行的法律与公众制约机制是实现有效土地规划管制不可或缺的重要方面。土地规划管制制度的基本运行原理是以公共权力对可能造成社会公共利益损害的土地利用行为进行制约，政府通过规划控制对土地资源的配置，以实现经济社会发展目标。同时，也要根据现代法治“以法律制约权力”的基本原则，在要求土地利用行为个体遵守规划的义务的同时，也需要赋予公众参与和监督规划的权利、对规划管制行政主体的约束。因此，土地规划制度的变革既是对社会其他部门和个人的土地利用行为提供新的约束，同时也是对土地相关规划行政部门和规划管理者增加约束。因此，法律和公众制约机制的构建，也要从满足这两个方面的要求入手：一是按照“有限权力”、“正当程序”和“责任行政”的依法行政的基本要求，以《行政许可法》为依据，完善土地规划相关法律中对行政部门权力的约束，建立规划行政行为的检查、纠正和责任追究制度；二是为公众参与规划提供法律上的支持和制度上的保障，从法律上明确行政机关承担的义务和公众、各类团体拥有的权利，包括公众参与规划编制、审批、实施与监督的权利，以及公众参与的形式与范围，建立起公众知情、参与、监督土地规划的一系列制度，包括土地相关规划与计划的制定、修订、实施、监督等全过程。
