六、“五大政策”合力的综合分析框架
严格意义上的产业政策出现在二战后，日本为战后重建对产业发展进行广泛而深入的干预，这一阶段的政策属于选择性产业政策。然而到了20世纪80年代，日本产业政策开始饱受诟病，遏制竞争、妨碍创新、贸易保护、破坏生态等问题日益凸显。随后学界发展出功能性产业政策的概念，即政府通过加强各种基础设施建设，维护公平竞争，使市场功能得到充分发挥。[15]然而，创新政策、开放政策、绿色政策等依旧没有得到理论界足够重视。
通过研究近20年中国高技术产业发展及其追赶美国的过程发现，中国高技术产业政策集实际上遵循着“五大政策”合力的综合框架:有明确的政策目标(即五大目标)，有明确的政策手段(即五大政策)，充分考虑政策目标与手段之间的互动(即产业发展周期与产业政策周期的联动)。更为重要的是，将政策冲突转化为政策合力:首先是五大政策之间的合力，五大政策在不同阶段采取不同形式且处于不同地位，形象地说，即一个拳头的五个指头，不同指头有长有短，只有五指形成合力方能出击有力；其次是在政策执行层面的府际合力，包括中央与地方政府的合力，也包括地方政府之间的合力。
中国高技术产业的成功有赖于这一“五大政策”合力作用的充分发挥。尽管此前不少学者认为美国的政策模式较为成功，并指出美国高技术产业政策对中国的借鉴意义，然而2010年后中国高技术产业开始全面超越美国。可见，从更长时间看，中国的高技术产业政策集更值得全球借鉴。相比于美国，中国高技术产业政策集有明显优势，以下仅举两点说明:首先得益于中国产业政策集的特征，美国将主要精力放在竞争与创新政策上，如中小企业政策与亲专利(propatent)政策，却忽略了产业政策在创造产出与就业方面的作用[16]，这也是为什么特朗普上台后要强调制造业回归，其根本目的仍是希望制造业就业的回归(胡鞍钢、任皓，2017)。此次金融危机后，美国重回贸易保护主义老路，忽视了开放与创新、竞争等要素相互促进作用。中国在高技术产业产出和出口方面均已超越美国，且出口与创新相辅相成。美国高技术产业绿色化问题更是没有得到足够重视，中国高技术产业从发展之初就处于库茨涅兹曲线右侧，2015年中国更是成为全球新能源汽车第一大市场[17]。其次得益于中国地方政府之间学习机制，美国当前仍面临着“美国创造，外国制造”的尴尬局面，美国本土的原始创新无法在本土企业实现成果的转化，美国本土中小企业的创新只能靠自己独自摸索。[18]相比之下，中国不同地方高新区之间的相互学习以及区内与区外企业之间的频繁互动为科技成果转化提供了便利。
七、结论与讨论
笔者提出产业政策集的新概念，基于“五大政策”合力综合框架，分析了中国高技术产业飞速发展及其超越美国的原因。研究表明，中国高技术产业的竞争日趋激烈，市场之手的作用日渐加强；该产业从一开始就处在库茨涅兹曲线右边，增长与绿色同步；创新与开放也是相辅相依，中国高技术产业的发展将与世界共赢。这些成果得益于五大政策之间的合力，以及这些政策随产业发展起步、追赶、超越阶段而不断演进。中国特有的信息沟通机制与分权模式为地方政府高效执行中央政策提供了保障；地方之间的竞争和学习机制更是推动高技术产业不断发展。
本文创新之处主要有四个方面:第一，通过对高技术产业发展与政策的梳理和分析，构建了“五大政策”合力的综合分析框架，包括产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策，并从政策之间及政府之间的关系研究了如何更好发挥政策合力作用。第二，提出了产业政策集成功与失败的评价标准，即从较长时间看，中国高技术产业是否能够赶超美国，是否高于制造业平均增长率；从增长、竞争、创新、开放、绿色等五个方面指标来综合评价产业政策集是否有效。[19]第三，提出了高技术产业发展的生命周期分为三个阶段，即起步阶段、追赶阶段、超越阶段，不同阶段有不同的发展特征。第四，分析了产业政策集的具体实施策略，即应针对不同产业、不同产业阶段实施不同的政策或政策组合。
特别需要做两点说明:第一，本文分析政府有形之手，并不意味着否定市场无形之手，恰恰相反，有形之手是能够成功促进市场发挥决定性作用，并弥补市场之不足，两者不是对立的，而是可以统一的，只有政府与市场协调并进，才能合力促进产业更好地发展。[20]第二，这一政策框架从高技术产业中提炼出来，具有一定程度的普遍性，但在分析其他产业领域时仍需要根据具体产业具体问题具体分析，形成具体政策集。
迈克尔·波特(2012:132，181)认为，生产力增长是产业政策主要目标，政策主要通过影响钻石理论中四个关键要素来实现这一目标。[21]中国产业政策目标已超越这一点，更具有包容性，如果说生产力增长是直接目标的话，实现人的全面发展则是最终目标。具体而言包括“五大发展”目标:创新、协调、绿色、开放、共享，产业政策集通过影响这五大发展目标来实现最终目标。创新发展、开放发展、绿色发展可由创新政策、开放政策、绿色政策直接实现。在协调发展方面，本文强调五大政策之间的协调以及府际协调。在共享发展方面，产业政策促进经济增长为共同富裕奠定基础，竞争政策让大中小企业共享发展机会，创新政策为全民共同创新创业提供平台，开放政策更是在“逆全球化”背景下力推全世界各国共同发展，绿色政策使得发展成果当代与后代人共享。
虽然中国高技术产业超过美国，但自主创新能力不强，关键核心技术对外依存度较高，企业创新投入比例不高。虽然中国已经成为世界高技术产品出口最大国，但仍缺少世界知名品牌，产业国际化程度不高，全球性企业不多。虽然中国高技术生产制造规模大，但与高技术服务业融合程度不高，产业增加值率相对较低。
总之，中国在高技术制造业和服务业方面还有相当大的发展潜力，在五大发展方面还有更大发展空间，在国际上还有更广发展市场。因此，继续实施五大政策综合框架，形成合力作用，让市场发挥决定性作用，推动中国高技术产业更加健康快速可持续发展。
参考文献:
胡鞍钢、任皓，2016:《中国高技术产业如何赶超美国》，《中国科学院院刊》第12期。
胡鞍钢、任皓，2017:《“制造业回归”实质就是增加就业》，《参考消息》3月1日。
迈克尔·波特，2012:《国家竞争优势(下)》，北京:中信出版社。
綦良群，2005:《高新技术产业政策管理体系设计》，《中国软科学》第3期。
邵欣平，1994:《高新技术产业开发区的市场体系初探》，《管理世界》第3期。
王子龙、谭清美、许箫迪，2006:《高技术产业集聚水平测度方法及实证研究》，《科学学研究》第5期。
余明桂、范蕊、钟慧洁，2016:《中国产业政策与企业技术创新》，《中国工业经济》第12期。
郑代良，2011:《改革开放以来中国高新技术产业政策研究———基于政策文本的分析》，华中科技大学博士学位论文。
智强、苏竣、汝鹏、张芳，2013:《政策引导下的新兴产业技术创新模式:以中国风电设备制造业为例》，《国际经济评论》第2期。
Carraro，C．，M．Galeotti ＆ M．Gallo ，1996，“Environmental Taxation and Unemployment: Some Evidence on the Double Dividend Hypothesis in Europe，”Journal of Public Economics，62(1) ，pp．141－181．
Xu，Chenggang，2011，“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development，”Journal of Economics Literature，49(4) ，pp．1076－1115．
注释：
[1]辩论双方没有形成产业政策成败的统一标准，没有考虑到促进产业发展的政策除了产业政策之外还包括其他政策，没有考虑到政策形式本身随产业发展而发生的变化，甚至有的将产业政策等同于计划经济，等等，这都是对产业政策的误读。
[2]一般只要国家对经济进行了干预，就或多或少包含了产业政策集的因素，如在16世纪中叶至18世纪中叶的重商主义经济政策及20世纪30年代后盛行的凯恩斯主义干预政策，但这些国家干预措施都不能算作产业政策集。
[3]毛泽东在《矛盾论》一文中讲道:“列宁说:马克思主义的最本质的东西，马克思主义的活的灵魂，就在于具体地分析具体的情况。”(参见《毛泽东选集(第一卷)》，北京:人民出版社，1991年，第312页)
[4]之所以选择高技术产业，有三个原因:一是高技术产业是中国制造业的新兴产业；二是高技术产业是国际竞争的核心产业；三是高技术产业是科技创新的主战场。
[5]作者已在另外一篇文章中对此问题进行了全面详细的分析，参见(胡鞍钢、任皓，2016)。
[6]所有名义变量均使用消费价格指数进行平减转化为2011年不变价。由于2015年利税总额数据缺失，2015年税收为笔者依据2013、2014年数据推算。笔者还计算了就业指标，其占制造业比重在三阶段均呈现持续增长态势，限于篇幅未列示结果。增长指标企业统计口径:1995－1997年为全部独立核算工业企业，1998－2008年为全部国有及年主营业务收入500万元及以上的非国有法人工业企业，2009－2010年为年主营业务收入在500万元及以上的工业企业。2011年及以后年份为年主营业务收入2000万元及以上的法人工业企业。由于增加值数据不完整，在计算能耗强度与碳排放强度时用总产值代替，笔者还使用《高技术产业统计年鉴》中提供的高技术产业利润代替增加值进行计算，所得变化趋势均无明显差异。由于《中国能源统计年鉴》只提供了两位数行业的能耗数据，笔者将《高技术产业统计分类目录》(国统字［2002］33号)与《国民经济行业分类》(GB/T4754－2002)进行匹配，选取了如下五个两位数行业作为高技术产业的替代:医药制造业；专用设备制造业；交通运输设备制造业；通信设备、计算机及其他电子设备制造业；仪器仪表及文化、办公用机械制造业。王子龙等(2006)还在这五个行业基础上加入了电气机械及器材制造业。
[7]郑代良(2011)通过对改革开放以来的高技术产业政策分析发现，按政策主题进行划分，年度颁布最多的是科技体制与管理方面的，尤其21世纪后明显增多，这说明国家在高技术产业发展过程中十分注重营造公平竞争环境。
[8]“九五”期间，高技术产业利润和税收占制造业比重分别上升了69%和70%，而高技术产业专利申请数及有效发明专利数占制造业比重仅分别上升了10%和27%。
[9]为提升高新技术产业创新能力，科技部于2005年专门印发了《国家高新技术产业开发区技术创新纲要》(国科发火字〔2005〕16号)。
[10]笔者认为，阿罗式的创新才是最终产业发展的方向，即竞争市场结构有利于创新；而熊彼特创新仅是产业起步阶段的过渡策略，即垄断有利于创新。
[11]1999年各部委就共同实施科技兴贸战略，其核心目标是促进高新技术产品出口和利用高新技术改造传统产业。
[12]2008年中央各部委根据国家中长期科技发展规划和“十一五”发展规划，结合节能减排、保护环境等重点任务，编制了《国家重点支持的高新技术领域》，新能源、新材料的地位更加凸显。
[13]按国际通行标准，以地方财政支出占全国财政支出比重衡量分权程度，则中国在分权程度上居世界之最，详见Xu(2011)。
[14]如苏州高新区、广州高新区等就自发形成许多成功经验，常常成为各地学习的典范。
[15]小宫隆太郎、菲利普·阿吉翁、让·梯若尔等经济学家都突出了产业政策在强化竞争方面的重要功能。
[16]就高技术产业而言，除政府采购外，美国没有实行明显的产业政策。
[17]截至2015年底，我国新能源汽车累计生产49．7万辆，销售约44万辆，成为全球最大的新能源汽车生产和消费国。虽然在技术和安全水平上仍存在不少问题，但已成功迈出了绿色化的第一步。
[18]详见中国行业研究网提供的《美国高技术产业现状调查报告》，http://www．chinairn．com/print/3270952．html。
[19]这五个指标依次对应上述“五大政策”。此外，有些是先成功后失败，有些是先失败后成功，因此应该从一个长期发展的角度进行评价。
[20]早在20世纪90年代，就有学者对高新技术产业开发区建立市场体系进行了探讨(邵欣平，1994)。
[21]这四个关键要素是:生产要素；需求条件；相关产业与支持性产业；企业战略、企业结构和同业竞争。
