一、引言:从产业政策到产业政策集
20世纪80年代中期，中国高技术产业开始起步，经过30年的发展，从无到有、从小到大、从大到强，进而超过美国。2000－2015年，中国高技术产业增加值占世界比重从3．16%提升至29．08%，成功超越美国(为28．94%)，成为世界最大高技术产业国。
为什么中国高技术产业能够超越美国?众所周知，美国是一个典型的自由市场经济，中国常被视为非市场经济，政府过度干预市场，多次引发关于产业政策的大辩论，尤其是林毅夫与张维迎的论战，将其辩论推向高潮。林张之争实际上回到了20世纪30年代凯恩斯与哈耶克的论战，其核心依旧是政府与市场的作用之争。由于缺乏对产业政策概念的清晰认识，其争论常易陷入无谓循环。[1]
实际上，如果完全模仿美国市场之手，而忽视政府之手的作用，则最多也就是亦步亦趋，根本不可能超越美国，因为中国的市场机制现阶段尚不如美国完善，也不发达。这就是为什么中国需要两只手，既要尊重市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要全面实行市场友好的产业政策集，更好发挥政府作用。
本文提出，真正促进产业发展的是一组产业政策集(industrial policy set)，不是单一产业政策。我们将产业政策集界定为:政府为弥补市场失灵，顺应产业发展规律变化，干预产业经济活动的一套独立系统的、相互协调的政策组合。它有四个具体含义:首先，它是一个政策集，包括产业政策、竞争政策、创新政策、开放政策、绿色政策等，且不同政策之间相互协调、相互促进，形成合力；其次，产业政策集的功能在于促进市场发展，弥补市场失灵，更好发挥市场决定性作用；再次，产业政策集顺应产业发展规律，适应产业发展阶段变化，采取不同政策组合；最后，产业政策集是一套独立系统的政策，普遍的国家干预不等同于产业政策集。[2]
笼统地谈产业政策或产业政策集是否有效无助于解决实际问题，必须结合特定产业，具体问题具体分析。[3]笔者特别选择中国高技术产业这一具体产业作为实证案例[4]，基于产业政策集这一核心概念，通过分析政府有形之手如何为市场这一无形之手提供更好的产业发展政策框架，本文旨在解释为何中国高技术产业能够赶超美国这一主题。本文接下来的结构安排如下:第二部分用产业增加值和产品出口增加值口径来分析中国高技术产业对美国的赶超；第三部分通过五类指标(增长、竞争、创新、开放、绿色)分析中国高技术产业发展阶段(起步、追赶、超越阶段)的变化；第四部分研究中国高技术产业政策周期，并探讨其与产业发展周期的互动关系；第五部分对高技术产业政策集如何发挥合力作用进行分析；第六部分构建“五大政策”合力综合分析框架，全面解释中国高技术产业赶超美国的政策原因；第七部分给出本文结论。
二、中国高技术产业对美国的赶超
新中国成立后出台了一些促进新兴工业部门发展的政策，但并没有专门针对高技术产业实施系统的发展政策，除航天、核能等部门具备一定产业化能力外，大多高技术领域基本处于空白状态。1986年3月启动《国家高技术研究发展计划》(“863”计划)，正式拉开高技术研发的序幕，随后陆续颁布了一系列促进高技术产业发展的政策。
本文以美国为赶超对象，设计了赶超系数，即中国主要指标相对于美国的百分比，来表征中国相对美国的高技术产业发展水平(见表1)。由于涉及中美两国比较，笔者采用美国国家科学基金会数据。在产业政策集扶持下，中国高技术产业从无到有，到2000年产业增加值占世界比重已达到3．16%，产品出口增加值占世界比重高达8．33%；进入新世纪，中国高技术产业从小到大，其发展呈现加速追赶之势，2000－2010年中国和美国高技术产业增加值占世界比重年平均增长率分别为18．95%和－1．83%，2010年中国对美国的追赶系数达到57．1%，完成一半的赶超，高技术产品出口增加值赶超系数更是从不到一半猛增至近两倍；2010年之后，中国高技术产业从大到强，中国高技术产业增加值占世界比重继续上升11．16个百分点，美国则下降2．44个百分点，仅用5年时间完成了剩下一半的赶超，到2015年产业增加值已超过美国。总之，中国不仅成为世界高技术产品市场的主导者，而且在全球高技术产品价值链中呈上升趋势[5]。
三、中国高技术产业发展周期
制定适当目标是健全产业政策的第一个先决条件(迈克尔·波特，2012)，在讨论高技术产业政策集之前，笔者先分别从增长、竞争、创新、开放、绿色这五个方面目标来对近20年来中国高技术产业发展进行综合评估，并将高技术产业发展状况与整个制造业进行对比。鉴于数据可得性，本文主要分析1995年以后的高技术产业发展情况。总体而言，中国高技术产业发展呈现五年一个新台阶的特征，大体可为三个阶段:起步阶段(2000年之前)、追赶阶段(2000－2010年)、超越阶段(2010年之后)。这与中国高技术产业对美国赶超的阶段变化也是一致的。为节省篇幅，笔者将变化趋势相同的指标放在一起分析。
(一)竞争指标
先分析竞争指标，因为相比于其他指标而言，竞争是衡量市场化程度的最直接指标。本文用高技术产业中非国有企业占比来衡量产业竞争程度，并选用企业数量、主营业务收入、就业、利润等具体指标。整体来看，国企数量呈现绝对下降趋势，这20年间减少了近70%的国企，非国企数量占比提高了20多个百分点(见表2)。此外，无论从就业、主营业务收入还是从利润角度看，非国企占比均出现很大幅度增加。尤其是非国企对就业贡献增长最为明显，样本期间非国企就业占比翻了一倍有余。竞争政策已开始发挥作用。
(二)增长与绿色指标
产业政策最直接的目标是促进增长，包括产出增长、就业与税收增长。由于高技术产业增加值数据不完整，笔者使用利润衡量产业增长；用利税总额减去利润总额得到税收。绿色指标用能耗强度和碳排放强度衡量。根据历年《中国能源统计年鉴》提供的各行业能耗数据计算高技术产业的能耗情况，将各类常用能源统一折算成标准煤，具体折算系数参照《综合能耗计算通则(GBT2589－2008)》。随后计算高技术产业的碳排放情况，平均低位发热量参照历年《中国能源统计年鉴》，有效二氧化碳排放因子参照《2006年IPCC国家温室气体清单指南》。
在中国制造业飞速发展的20年间，高技术产业依旧能够在利润、税收等方面超越制造业整体水平，且呈加速超越之势(参见表3)，这意味着产业政策效果较为明显。高技术产业能耗与碳排放整体呈现快速下降之势，且远快于制造业，样本期间，高技术产业与制造业能耗强度之比下降了近一半，碳排放强度之比下降了近三分之一，这说明高技术产业绿色政策效果显著。
表3 中国高技术产业增长与绿色指标( 1995－2015 年) [6]
(三)创新与开放指标
本文用专利申请数和有效专利发明数衡量创新，用出口交货值衡量开放(见表4)。整体来看，两个创新指标均呈现快速增长，年均增长率分别高达29．90%和36．26%；二者占制造业比重也是持续攀升，其中2015年高技术产业有效发明专利数已占整个制造业的一半。出口呈逐年上升趋势，年均增长率高达22．25%，2015年高技术产业出口也将近占整个制造业出口的一半。高技术产业创新政策与开放政策效果也很明显。
(四)发展周期分析
前面对各指标整体情况进行了简要阐述，下面进一步分阶段进行分析(如图1)。
这里主要用高技术产业各项指标占制造业比重为例进行说明。增长和绿色指标均呈现趋势1的特征，即起步阶段快速上升；追赶阶段趋稳甚至略有下降；超越阶段再次上升，但上升速度低于起步阶段。增长与绿色指标的同步变化趋势表明，中国高技术产业从一开始便处在环境库兹涅茨曲线右侧。Carraro(1996)的研究表明，恰当的绿色政策不会对增长和就业产生负面影响，反而会带来就业与环保的“双重红利”。创新和出口指标均呈现趋势2的特征，即起步阶段呈一定上升速度；追赶阶段呈现爆发式增长；超越阶段继续上升，但增速低于前两个阶段。这说明，一方面，中国高技术产业的开放推动了该产业的创新，不仅表现在模仿创新阶段，也表现在自主创新阶段；另一方面，该产业的创新也促进了其开放，中国高技术产业的发展有利于全世界。实际上，中国高技术产业创新经历了从封闭式自主研发到模仿创新再到开放式自主创新的过程，创新程度与开放程度是相辅相成、齐头并进的。这与智强等(2013)的结论较为相似。竞争指标呈现趋势3的特征，即起步阶段竞争程度下降；在追赶阶段迅速增强；在超越阶段进一步增强，但增速有所放缓，这意味着中国高技术产业已进入竞争程度不断强化的轨道。较为突出的是，在超越阶段，各项指标均表现出上升趋势，进而全方位超越美国。
四、高技术产业政策周期及其与发展周期的联动
与产业发展周期类似，五大政策的演进也具有明显的周期性特征。实际上，产业发展与产业政策集之间的关系就是生产力与生产关系原理在产业上的运用。一方面，产业发展推动产业政策集的演变，产业政策集应顺应产业发展规律的变化；另一方面，产业政策集的实施又会促进产业发展，但如果产业政策集没有顺应产业发展阶段而作出相应调整，很可能会制约产业发展。
余明桂等(2016)利用五年规划分析了创新政策的效果，笔者进一步通过分析五年规划中高技术产业政策集演变来捕捉该产业高速发展的动力。表5给出了五大政策在高技术产业不同发展阶段采取的具体形式，在产业发展每一阶段，这五大政策都有相应的表现形态与之相适应。因此，产业政策之争的重点应该是讨论如何根据不同发展阶段调整产业政策集的具体形式，而不是简单谈论是否需要产业政策的问题。
接下来对五大政策演进逻辑做具体分析。第一，产业政策目标范围不断扩大，从特定产业到整个产业群体，再到产业之外的延伸服务或产业链。第二，竞争政策从单纯地强调市场机制和公平竞争中脱胎出来。从抽象谈发挥市场机制作用到支持非国企与中小企业发展等具体措施，再到破除地方和部门保护，最后明确提出实行竞争政策，并出台具体措施，如完善公平竞争规则和公平竞争审查制度。第三，创新政策的演变存在三条主线:从封闭式自主研发到模仿创新再到自主创新；从个别创新到全民创新；从直接支持具体企业或产业创新活动到构建普惠性创新支持政策体系。第四，开放政策经历了从不开放到开放，再到全面开放的过程，开放范围不断扩大，开放程度不断深化，开放质量不断提升。从进口为主到不断鼓励出口，再到“引进来”与“走出去”相结合；从对内开放到对内对外同时开放，充分利用国内国际两个市场。从开放数量增加到注重提升贸易价值链、利用外资和对外投资水平。第五，绿色政策也经历了从“无位”到“有位”，从“副位”到“主位”的转变过程。20世纪70、80年代，资源节约与环境保护仍未得到足够重视，90年代后进入可持续发展阶段，我党开始从全局范围认识到生态文明建设与国家全面发展密不可分。“十二五”之后进入绿色发展阶段，这是对黑色发展的深刻批判和根本性决裂，同时也继承并超越了可持续发展，从不给后人留下遗憾或后遗症发展到为后人“乘凉”而主动“种树”。
就五大政策在不同发展阶段相对地位而言。在产业发展起步阶段，产业政策的地位至关重要；进入追赶阶段之后，竞争政策与创新政策的作用就渐渐凸显；进入超越阶段，开放政策和绿色政策逐渐占取主导地位。随着中国经济发展水平的不断提升与市场经济体制的不断完善，五大政策的具体形式会相应作出一些调整，但五大政策的相对地位变化较为稳定。
五、高技术产业政策合力
(一)五大政策之间的合力
“五大政策”是一个相互依赖、相互促进的政策体系，必须明确各自地位才能相互协调合力发挥作用。具体而言，产业政策是起点、竞争政策是基础、创新政策是动力、开放政策是依托、绿色政策是导向。
在高技术产业发展初期，国务院于1991年发布《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》(国发［1991］12号)，通过选择性产业政策，即政府保护幼稚产业或扶持主导产业，同时抑制另一些产业，将建立生产能力放在第一位，这有其必要性与合理性:利用有限资金重点扶持，可提高政府资金使用效率，政府优先发展的重点产业也会带动更多民间投资；在市场体制不完善的情况下，有助于避免无序竞争或过度竞争；高技术产业具有很强的正外部性，有选择性地扶持其发展，可带动整个经济的起飞。
当市场体系较为完善之后，政府主动挑选赢家的行为就会妨碍企业间公平竞争；而由于存在市场失灵，单靠市场自发力量很难实现公平竞争。为此也需要有竞争政策[7]，这也为产业政策、创新政策与开放政策奠定了基础:优胜劣汰机制提升了整个产业竞争力，进一步巩固了产业政策实施成果；外在竞争压力为企业创新活动提供了内在动力，为创新政策提供了基础；竞争要求打破地区之间以及国家之间市场壁垒，这也是对内对外开放的题中应有之义。
由于地方政府关注税收和就业，对企业的补贴也大多投入在支持产量扩张上，没有很强动力推动创新；而对企业来说，由于技术开发初期投入较高，且存在较大风险和外部性，也没太多动力进行技术革新。[8]因此，虽然创新主体是企业，但政府的创新政策也同样重要。[9]创新是引领发展的第一动力，创新政策应成为其他政策的“执牛耳”:产业政策的实行应以是否有利于创新为出发点；竞争政策也是为了更好地激发企业创新活力[10]；开放政策则更是打开了全球创新竞赛之门。通过创新政策的实施，加快实现由创新追赶型向创新引领型的转变。
选择性产业政策或多或少沿袭着重商主义传统，然而当企业发展到一定程度后，产业化、规模化与国际化就成为其下一个发展方向，这就要求对内对外开放。[11]尤其此次金融危机之后，发达国家贸易保护主义抬头，开放政策越显必要。开放政策为其他政策作用的发挥提供重要依托:首先，通过产业链整合、规模化生产及国际化发展可进一步促进产业增长，提高产业政策效果。其次，开放政策为不同行业、地区或国家之间的企业相互竞争提供重要保障，更好地实现竞争政策目标。最后，实行开放政策，让不同国家和地区的企业在科学研究与技术研发上相互学习、相互竞赛，有利于充分挖掘企业创新潜力，提升创新能力。
政府GDP目标与企业利润最大化动机常使绿色发展被边缘化，工业化进程加快让资源环境问题逐渐成为制约经济发展的瓶颈，而环境外部性又让市场机制作用很难有效发挥。因此，绿色政策显得极为迫切。[12]绿色已成为产业发展主题色，绿色政策应作为其他政策的向导:产业政策所扶持的产业应更多偏向节能环保产业，并优化生态产业空间布局；在竞争方面，将碳排放等绿色指标也纳入市场交易，让企业公平竞争碳排放权，让企业、社会组织、个体全民参与绿色建设；在创新方面，更多鼓励节能减排技术的开发与应用；在开放方面，通过加强各国在资源节约与环境保护方面的交流与合作，共同应对全球气候问题，保护和修复自然生态系统。
(二)府际合力
五大政策之间的协调仅涉及政府与市场间的关系，更多是停留在政策制定层面。然而五大政策作用的有效发挥还有赖于政府内部不同部门之间的协调，包括中央与地方政府的关系及地方政府之间的协调，这是产业政策有效执行的组织保障(綦良群，2005)。
中国央地关系一直处于变动之中，从1950年到1994年间就改革了17次，1994年分税制改革后，中央和地方关系的改革就一直在试错过程中微调。中央与地方形成合力需解决两个不对称性:首先是信息不对称，包括地方不了解中央意图，中央不了解地方实情。中国已分别发展出两种有效解决办法，一是信息沟通机制，如中央经济工作会议、全国高新技术发展及产业化工作会议等；二是在宏观调控体系中分区把握，在过去分类指导的基础上出现了分区指导，特别是从过去的“四大板块”到今天的“三大战略”。其次是权力不对称，容易让地方政府丧失执行中央政策的激励和能力。中国集权与分权的有效结合很好地解决了这个问题。中国在人事权上较为集中，官员晋升为地方政府实现中央目标提供了很强的激励。中国地方政府在经济发展方面的权力非常大，[13]这为地方政府实现中央目标进一步提供了能力保障。
地方政府之间的协调在产业政策集执行方面也尤为重要，中国主要有两套机制来解决这一问题。首先是竞争机制，这需要两个前提，一是竞争目标明确，由于人事权的集中，地方政府竞争目标大多与中央要求的目标一致；二是竞争主体具有可比性，由于中国实行的是“大而全小而全”的制度，各地方政府都具有相对独立而完整的经济体系，因而可以形成较为激烈的省域竞争甚至县域竞争。其次是学习机制，中国实行的地区试验就是典型的学习机制，中国高新技术产业开发区的建设就是先在北京开始试验，成功之后逐渐向全国推广。然而除了执行中央政府的政策试验之外，地方政府还是实践创新者，地方会自发创造一些新的成功经验供其他地方学习。[14]
