随着中国决策体制的变迁，中国的决策机制越来越民主，决策结构越来越多元化，多元的决策结构越来越制度化。在这个过程中，作为党中央、国务院决策“外脑”的智库，其作用也越来越凸显，在国家重大决策及发展战略的制定中发挥着越来越重要的作用，为党中央、国务院的决策提供重要的智力支持，与国家的决策核心的“内脑”形成互补的决策体系，“内外”相互支撑，相互启发，集思广益，使得重大决策更加民主化、科学化、制度化，明显地减少决策失误，也更能及时纠正决策偏差。
五年规划是中国实现国家治理的重要手段，是中国最重要的公共政策之一，也是中国未来的战略规划和发展蓝图，具有长期性、全局性和战略性。参与五年规划的编制是智库参与国家重大决策和重大发展战略的重要路径。
清华大学国情研究院作为首批国家高端智库试点单位之一，长期从事国家发展规划的研究，先后直接参与了五个五年计划或规划的决策咨询，在五年规划领域有着丰富的实践经验积累及大量的研究成果，多次受到国家决策高层的肯定。本文将结合清华大学国情研究院(以下简称国情研究院)的实践经验，解析智库是如何参与到国家决策过程中，如何参与到国家中长期发展规划的设计中，为中国未来发展蓝图贡献智力支持的。
一、五年规划转型与智库参与
20世纪30年代以来，世界上出现了席卷全球的计划化浪潮，不但社会主义国家普遍采取计划经济体制，亚洲、非洲的许多发展中国家也纷纷将国家计划作为推动工业化的手段，欧洲的一些发达资本主义国家也将国家计划作为促进经济发展的手段。保守估计，到1987年大约占世界总人口34.4%，面积30.7%的国家采取了国家计划(科尔奈，2007)，世界银行将国家计划称为一项改变世界经济版图的伟大人类实验(世界银行，1996)。
20世纪70年代，非洲的发展计划总体上宣告失败(U．N．Economic Commission for Africa，1966)；20世纪90年代，随着苏联解体、东欧剧变，社会主义国家开始从计划经济向市场经济转型，在此过程中大部分国家都抛弃了计划体制；而实行间接计划、指导性计划的欧洲国家和东亚国家(地区)也逐步取消了发展计划(Lavoie，1985；Powell，2005)。
从世界范围来看，国家计划似乎已经成为失败的、或者说过时的制度试验。1996年世界银行发布年度报告《从计划到市场》，曾对国家计划做出了历史总结式的评价，认为:“这种制度远不像表面上看起来那么稳定，其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的，”而且“随着时间的推移，计划方式的深层次低效率日益凸显出来。”(世界银行，1996)即便像斯蒂格利茨这样的“左翼”经济学者也认为计划只能在企业集中在一个非常“局部”的水平时才是可行的，而全国性的计划框架是不可行的(斯蒂格利茨，2011)。
与大多数国家不同，中国的国家计划体制并没有随着计划经济的瓦解而消失，而是通过逐步改革实现了转型，重新焕发出活力，持续活跃在发展政策舞台的中心，发挥着日益重要的作用。
长期以来，中国计划体制转型历史轨迹的独特性并没有引起相应的学术关注，许多学者认为，国家计划不过是中国从计划经济向市场经济并轨过程的制度残褪，或者说不过是重复法国、东亚发展型国家所曾经采取过的间接的经济计划，随着中国经济体制转轨的完成，它将很快退出历史舞台(Huang，2008；Naughton，2007；Chow，2007)。2008年金融危机以来，许多人开始重新认识中国的发展模式，五年计划开始被认为是中国的制度优势。人们试图突破原有的认识来重新评价中国的五年计划。对于五年计划体制的再认识已经成为新的国际学术热点和学术前沿(Heilmann＆Melton，2013)。
自从20世纪90年代以来，中国的决策机制经历了广泛而深刻的变迁。中国的决策环境日益开放，社会力量广泛地参与到决策过程，随着政府下属的政策研究机构的设立并提供决策咨询，科技精英、思想库的政策专家的影响力日益增加(Tanner，2002；朱旭峰，2008)。公众、媒体、非政府组织影响着议程设置(王绍光，2006)和决策结果(Yang，2005)。
1998年之后，在关键政策领域的垂直管理已经逐步取代分块管理，所谓政策制定过程的碎片化已经不适用于中国的政策现实，这已为若干实证研究所证实(朱光磊，2002；宁骚，2003；陈玲，2006；Heilmann，2008)。例如，对中国气候变化的实证研究表明中国的气候变化政策是高度协调一致的(Yu，2004)，对集成电路产业政策的案例研究则揭示了决策过程的共识形成机制(陈玲，2006)。
二、五年规划决策民主化与智库参与的三种角色
随着经济体制改革的推进，中国的政治体制改革和政治民主发展已经取得了显著的进步，一个重要的体现就是决策体制呈现越来越多元化的发展趋势。王绍光的研究指出，在中国公共政策议程的设置过程中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现(王绍光，2006)。在决策阶段，多元主体逐渐参与其中。根据新制度主义经济学的理论，制度实际上是通过信息、激励、情境三个变量来影响政策参与者的选择及其互动模式，进而最终影响政策产出的。其中，信息是决策产出的关键变量，而良好的制度安排则是保障信息结构的基础。决策体制的变化是一种重要的制度变迁形式。决策者掌握的国情信息越完备、越全面，信息的不对称性、不确定性就越小，做出有效决策的可能性就越大，反之则反是。因此，参与决策过程的人或部门越多，可供决策者参考的信息就越多，信息的不对称性、不确定性和不完备性就越低，由此制定的决策便会越科学、越容易成功。
五年规划以五年为一个周期，是一个战略循环，从前期研究，到规划编制，到规划执行，到规划评估，再到下一个五年规划的前期研究，经过长期的实践积累，五年规划已经形成了规范的制度安排。因此，参与五年规划的制定过程不同于对某项具体政策制定的参与，和其他决策咨询的参与也有很大的不同。参与五年规划的制定是参与到中国发展的大政方针设计当中，是对中国长期发展战略的参与，是参与最核心的决策过程之一。决策体制的发展完善、决策结构的多元化使得党中央、国务院的决策能力不断提高。主要体现在以下方面:
一是决策者的学习能力在提高。中国领导人历来重视学习的重要性。从学习内容上来看，领导人接受的知识信息越来越多元化；从学习形式上来看，也已经越来越制度化、规范化。如，从1998年起，全国人大常委会建立了法制讲座的学习制度，定期举办法治讲座等；更为重要的是，中央政治的领导核心———中央政治局也建立了集体学习制度，每次学习都是根据各个阶段国内、国际形势特点和任务的不同，根据当前国家发展和执政党自身建设的需要精心选定，这一学习过程也是为之后的相关决策进行知识储备和决策指导。
二是在决策过程的各个时期加强调查研究的环节。最典型的体现是在五年规划的编制过程中，在五年规划编制的前期、中期及后期的不同阶段，都有多次深入而广泛的调查研究。在“十一五”规划的制定过程中，2004年底，中央直接部署22个重大课题，组织有关方面专家进行深入研究。这些课题包括三农、能源资源、区域协调发展、收入分配、人口、就业和社会保障、环境保护、体制改革和扩大开放等，几乎涵盖“十一五”时期中国将要面对的所有重大问题。在“十二五”规划编制期间，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组开展的调研，以及参与决策咨询的全国人大、全国政协、各智库等开展的调研。恰恰是通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手的信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。同时，“十二五”规划的制定在调研的基础上，进一步增加了“十一五”规划中期评估的内容。“十三五”规划编制期间的调研有一个创新，即习近平同志围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，与省区市负责人直接交换意见，对“十三五”规划编制做出部署。这在我们国家规划编制历史上是首次。
三是专家论证。我国五年规划编制在“十五”计划编制期间就有专家审议会制度。“十一五”规划编制时期正式成立了专家委员会。专家委员会的构成特别强调不同专业背景，以及学术型专家和实务型专家的结合。“十三五”规划专家委员会延续了这一特征，55位专家涵盖了经济、科技、公共管理、法学、环保等不同领域的学科背景，而且除了学者之外，还有具有丰富规划编制经验的实务型专家。同时，“十三五”首次将4名企业家纳入专家委员会。专家提出的论证报告与《纲要》一同报送全国人大。
正是五年规划决策机制的民主化、科学化，使得智库参与渠道越来越多元，参与方式越来越规范。国情研究院(包括前身机构)长期从事五年计划(规划)的研究，先后正式或非正式参与了5个五年计划或规划，这也是中国智库参与重大规划决策的一个缩影。
随着决策体制的完善，智库作为专业化的智囊团队在决策中发挥着越来越重要的作用。智库主要通过以下渠道影响决策:一是智库人员作为专家委员会成员参与政策咨询，建言献策；二是在前期政策研究阶段，进行前期调查研究，形成调研报告，为决策者提供政策参考；三是在政策制定后期的征求意见阶段，作为专家审议政策的科学性和可行性。
三、决策前的概念规划者
在五年规划决策的前期，决策者开展大量的调查研究，其中就包括专门的课题研究，打开了决策参与的机会窗口，在这一阶段，智库主要扮演“概念规划者”的角色，即提出自身关于规划的对策与战略构想，这种概念规划更多的是问题导向与理念导向，不同于规则者自身制定的规划，但是为正式的规划提供了支撑。具体来说，有以下几个途径:
(一)接受委托课题展开相关研究
接受有关部门委托进行专项研究是国情研究院参与“十三五”规划的重要方式之一。
2013年，国情研究院受国家发改委规划发展司委托，独立开展对国家“十二五”规划中期(2011～2012年)的第三方评估，为国家“十二五”中期评估提供了支撑，评估结论被反映在国家评估报告中。根据评估结果，我们明确建议要通过“五大发展”推动中国经济转型升级，作为“十三五”规划的基本思路。
受国家发改委委托，2014年国情研究院完成了研究报告———《“十三五”时期重大问题与基本思路》，提出了“十三五”面临的十大问题:经济发展模式转换问题；社会阶层严重分化问题；破解城乡四元结构与促进城乡一体化问题；各地区如何共同全面建成小康社会问题；能源资源问题；生态环境问题；粮食安全与食物安全问题；网络与意识形态安全问题；社会老龄化与少子化问题；应对中国与世界关系大变动，打造开放升级版问题。对此，我们提出“十三五”规划编制应当凸显三个导向:问题导向、目标导向、思路导向。这些工作为“十三五”规划编制提供了思路支撑、智力支撑。
(二)前期研究阶段的《国情报告》及政策建议
向决策层递交《国情报告》是国情研究院发挥决策影响力的重要方式。在“十三五”规划制定前期，国情研究院针对“十三五”课题完成了一系列国情报告:
一是对“十二五”规划完成情况进行跟踪评估。继2013年国情研究院受国家发改委规划发展司委托进行“十二五”规划中期评估之后，2014年、2015年国情研究院又自行进行了两次评估，包括胡鞍钢执笔的《国家“十二五”规划中期评估(2011～2013)取得88.9分》(《国情报告》2014年第3期，3月2日)；胡鞍钢执笔的《中国有望实现“十二五”规划圆满收官》(《国情报告》2015年第6期，3月1日)。
二是对“十三五”时期的总体发展思路进行研究，为“十三五”时期的发展框架及发展脉络提供建议。研究成果包括由胡鞍钢、鄢一龙、姜佳莹执笔的《“十三五”规划基本思路及2030年远景目标》(《国情报告》专刊2014年第17期，11月5日)；由胡鞍钢执笔的《关于“十三五”时期基本思路:主题、主线及经济社会发展主要目标(上)》(《国情报告》2015年专刊第4期，2月17日)；由胡鞍钢执笔的《关于“十三五”时期基本思路:主题、主线及经济社会发展主要目标(中)》(《国情报告》2015年专刊第5期，2月18日)；由胡鞍钢执笔的《关于“十三五”时期基本思路:主题、主线及经济社会发展主要目标(下)》(《国情报告》2015年专刊第6期，2月19日)。
三是开展“十三五”时期各领域发展规划研究，为各领域发展提供思路。研究成果包括由胡鞍钢、周绍杰执笔的《“十三五”规划经济发展背景与目标》(《国情报告》2014年第51期，11月26日)；由胡鞍钢、王洪川、鄢一龙执笔的《教育“十三五”规划基本思路与目标:率先基本实现教育现代化》(《国情报告》2014年第52期，12月8日)；由胡鞍钢、刘韬、鄢一龙执笔的《文化建设“十三五”基本思路》(《国情报告》2014年第54期，12月16日)；由胡鞍钢、杨竺松、鄢一龙执笔的《社会保障“十三五”基本思路》(《国情报告》2014年第55期，12月25日)；由胡鞍钢、王洪川、鄢一龙执笔的《健康发展“十三五”基本思路———健康中国战略》(《国情报告》2015年第2期，1月7日)。
（三)前期研究阶段专著形式的研究成果
学术研究的最高目标和使命应是服务于国家、人民和社会。第一流的学术研究一定是研究现实重大问题、把握时代脉搏、推动社会发展、服务广大人民的。在“十三五”前期研究阶段，我们紧紧抓住当代及未来中国面临的重大课题及重大任务，开展了系统研究，出版了多部相关著作。
在一系列“十三五”专题国情报告的基础上，形成了胡鞍钢、鄢一龙、周绍杰等撰写的《“十三五”大战略》书稿(清华大学国情研究院，2015年4月)。该书于6月正式出版，被光明日报社入选《光明书榜·7月》，并列首位(《光明日报》，2015年7月7日)。此外，胡鞍钢结合党的十八届五中全会建议，还撰写了《中国:决胜百年目标》一书，由浙江人民出版社出版。
以上著作是我们对“十三五”规划研究的集大成，形成了比较系统的发展理论、发展战略、发展规划的研究成果，为决策者提供智力支持，也为社会提供公共知识。
四、决策中的规划建议者
在“十三五”规划编制过程中，智库主要扮演建议者的角色，既主动提交建议，又在决策者征求意见时提供建议。国情研究院参与决策主要通过以下方式:递交国情报告；国情研究院院长胡鞍钢作为“十三五”专家委员会委员参加规划编制的专家咨询会议，出版专著，进行系统研究。
(一)递交《国情报告》
在“十三五”规划的编制及出台前后，国情研究院一共提供了总字数达22.4万字、共计25篇的《国情报告》；共发表研究相关问题的学术文章36篇，报纸刊载相关文章篇数以百计，与党中央形成了决策知识的充分互动，产生了高度的决策影响力、深刻的学术影响力、广泛的社会影响力和重要的国际影响力(见表1)。
(二)参加咨询会议
胡鞍钢作为规划专家委员会成员，参加的决策咨询会议包括:
(1)胡鞍钢作为国家“十三五”规划专家委员会委员，于2015年12月13～14日，2016年1月30～31日，两次参加审阅“十三五”规划征求意见稿，直接修改在文稿之中，并做了多次分组发言。
(2)2015年8月14日，胡鞍钢作为党的十八大代表参加了中共北京市委召开的中央重要文件征求意见会，主要学习和讨论《中共中央关于“十三五”规划的建议》(征求意见稿)。胡鞍钢在文件稿上直接修改多处，并提供了2页书面修改意见稿。
(3)仅2015年，先后参加国家及地方、部门“十三五”规划咨询会议共20余场次。
五、决策后的规划阐释者
在五年规划出台以后，会有一系列的宣讲与阐释的活动，这对于推动国内外更好地了解五年规划的内容，推动规划更好的实施与落地具有重要的意义，而智库专家在其中扮演了重要角色。
“十三五”规划出台之后，国情研究院进行了一系列的解读和再研究，胡鞍钢在国内及国外主讲了诸多“十三五”规划解读专题讲座，出版专著作系统化的再研究。国情研究院的对外交流及专著的外文版是国情研究院产生国际影响力的重要途径，也是向海外传播中国思想、解读中国发展的重要方式。
《中国新理念:五大发展》(浙江人民出版社，2016年4月版)一书围绕“五大发展”深入进行专题研究。对“五大发展”进行了更深入的研究，与党中央形成理论互动、思想互动、观点互动，也是国情研究院团队学习“五大发展”的研究成果，为决策者提供智力支持，为社会提供公共知识，是“知识为民、知识报国”的具体体现。
此外，这一阶段，还分别在就业、教育、健康、社会保障、文化建设、粮食安全、国际趋势、全民健身、核心理念、绿色发展等诸多方面和领域展开研究并发表文章。通过中国知网进行粗略统计，针对“十三五”时期的发展研究，2013年国情研究院发表学术论文4篇，2015年发表23篇，2016年发表9篇。以“胡鞍钢:‘十三五’”为新闻标题在百度新闻里可以搜索到334篇文章，而全文含有“胡鞍钢十三五”的文章有1960篇，内容围绕“十三五”时期发展的诸多方面，并包含胡鞍钢向外媒解说“十三五”的报道及报纸海外版的文章。胡鞍钢在新华社、人民日报、人民日报海外版、光明日报等诸多主流媒体发表大量文章，也对积极传播最新研究成果起到了作用。
六、决策影响初步评价
由于决策机制的复杂性，实际上我们无法对智库的决策影响做出完全客观的具有因果链条的评价。智库对决策的影响是通过“投影”的方式来体现的，智库提出的理念、指标与政策能够在最终的规划中找到影子，无疑这个投影面积越大，投影与最终产品的相似度也越高，从而为评价智库影响提供了可能的方式。
从“投影”的角度来看，国情研究院对“十三五”规划的贡献主要有以下三个方面:
(一)对五大发展理念提出的贡献
2010年8月，胡鞍钢、鄢一龙在“十二五”规划研究中提出了“六大发展”的基本思路:绿色发展；创新发展；协调发展；共享发展；安全发展；共赢发展(胡鞍钢、鄢一龙，2010)。2012年4月，胡鞍钢正式出版了《中国:创新绿色发展》一书(中国人民大学出版社)；2014年由Springer出版英文版；2015年由日本侨报社出版日文版。2010年我们在为制定“十二五”规划的背景研究中，专门区分了绿色发展和可持续发展的相同之处和不同之处，并再次建议“十二五”规划以绿色发展为主题，实施绿色发展战略，增加绿色发展指标，成为首部绿色发展规划(清华大学国情研究中心，2010)。这一建议在“十二五”规划中得到采纳。2012年9月，胡鞍钢正式出版了《2020中国:全面建成小康社会》一书(清华大学出版社)，再次提出“坚持科学发展观:五大发展”:创新发展；绿色发展；协调发展；共享发展；共赢发展(胡鞍钢，2012)。
2013年，由胡鞍钢、鄢一龙、杨竺松执笔的《关于十三五规划基本思路的建议》中提出，“十二五”规划的中期进展情况表明:中国经济发展方式转变进一步加快，进一步进入科学发展轨道，但是成效还尚未巩固，存在反复和逆转的可能。因此，文章建议“十三五”规划的基本思路是以“全面进入”科学发展轨道为主题，以打造经济升级版为主线。明确提出经济升级版包括五个方面的内涵:一是绿色发展；二是创新发展；三是协调发展；四是共享发展；五是共赢发展。经济转型升级需要先后经历“十一五”、“十二五”、“十三五”三个五年规划阶段。
(二)对目标指标的贡献
根据党的十八大提出的目标和要求，国情研究院研究和设计了“十三五”时期经济社会发展的主要目标，包括经济发展、结构调整、科技教育、资源环境、人民生活等方面的目标，涉及领域都包含在“十三五”规划当中(见表2)。根据上述发展目标，国情研究院对“十三五”规划的指标设计一共有29项指标，“十三五”规划纲要中共有33项指标，其中，国情院的指标中有18项与“十三五”规划指标一致，占指标总数的54.5%，而在这部分指标中，又有50%的指标测算数据与“十三五”规划的预期数据相同或高度接近①。
(三)重大战略思路的贡献
国情院对“十三五”时期特定领域的发展方略进行了研究。其中，2011年，胡鞍钢发表《中国人才发展之路(1949～2020年)》，以新中国成立60年来人才发展之路为主线，阐释中国从1949年的一个世界人口最多而人才十分匮乏之国，如何通过长期持续的人力资本投资，逐渐转变成为世界人才资源大国。文中提出，在激烈的国际竞争和国内经济社会转型背景下，制定《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》有着极其特殊的战略意义，这意味着再花10年时间即到2020年，中国将确立人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列，为2050年基本实现社会主义现代化基本奠定人才基础。2015年，胡鞍钢、周绍杰发表《“十三五”:经济结构调整升级与远景目标》，首先，通过对“十二五”规划以来的主要宏观经济指标发展状况的评估，文章分析了“十三五”规划时期经济发展的总体背景，进而提出了“十三五”规划时期经济发展的主要目标。进一步地，论文从农业与农村发展、产业结构、创新驱动发展、区域协调发展、新型城镇化建设、对外开放和参与全球治理等视角，阐述“十三五”时期经济发展思路，并对2030年的中国经济发展进行了远景展望。
七、结语:智库在重大决策中的三个桥梁作用
中国大学智库的作用是“三个桥梁”:一是学术界与政界的桥梁，为政界提供“思想”、“战略思路”、“咨询报告”，参与具体政策讨论；二是政界与社会公众的桥梁，引导社会，解读政策，向政界反映社会诉求、社会意愿；三是中国与世界的桥梁，代表中国，说明中国，解读中国，阐述中国。
参与五年规划的制定是一个中长期的过程，是一个持续的、循环的周期，这一过程也是一个参与经验不断积累、不断自我提升和越来越专业化的过程。清华大学国情研究院参与历次五年计划或规划，积累了丰富的实践经验和大量的研究成果。
首先，就智库参与决策的路径和方式来说，国情研究院参与“十三五”规划决策咨询主要有五种方式:一是向中央有关领导递送国情研究院的核心产品《国情报告》。《国情报告》既是国情研究的“平台”，也是与决策者沟通的信息渠道，又是国情研究院的“名片”。二是通过出版专著提供系统化的知识。国情研究院持续不断地将相关领域的研究成果系统化、集成化，以专著形式出版，如《“十三五”大战略》(浙江人民出版社，2015年)，作为第二部智库版，向社会发布，也为各地区、各部门制定五年规划提供全国信息。三是发表学术文章，就某个问题进行更加专业化和深入的阐释与解读并产生学术影响力。四是通过主流媒体公开发表文章，国情研究院定期或不定期将阶段性成果及新的研究观点通过新华社、人民日报、光明日报等主流媒体公开发表。五是参加中央及政府有关部门的政策咨询会议，提供政策建议及表达国情研究院的研究思想和研究成果。由此发挥了大学智库的决策影响力、学术影响力、社会影响力，并在国际交流交往中发挥了国际影响力。
其次，就智库为国家发展提供的支持来说，作为大学智库，不是制造物质原子弹，而是制造精神原子弹，这包括创新发展理念、构想发展战略等。如果说“两弹一星”搞的是物质原子弹的话，好的决策知识和政策则是精神原子弹，关键是要把精神原子弹变成物质原子弹。大学智库是出思想的地方，是生产“精神原子弹”的专业机构，要为党中央、国务院提供智力支持。
注释：
① 国情研究院的预测数据体现在《中国: “十三五”大战略》一书中，有兴趣的读者欢迎参阅。———编者注
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