三、行政垄断的形式、特点和成因
1.行政垄断的表现形式
行政垄断主要有两种表现形式:地区垄断和行业垄断。
地区垄断指的是地方政府或其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。地区封锁的表现可归纳为两大类:一是限制外地商品进入本地市场;二是限制本地商品、原材料及技术流向外地市场。地区封锁阻碍了全国统一市场的形成和发展，不利于建立统一开放的市场体系，其次，它直接阻碍了市场竞争，侵害了竞争者的利益，严重妨碍了生产的合理布局和资源配置优化，还给了一些政府部门和官员寻租的机会，获得大量的非法收益。地区垄断的典型例子就是京、津、沪、武汉对外地汽车销售市场的限制。地区垄断看似是保护了本地企业的发展，但是却损害了整个地区所有消费者的福利。
行业垄断指的是政府或政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为。
但是，应该看到，行政垄断的范围很广，绝不仅限于我们最常提起的行业垄断。电力、电信、民航、铁路等垄断行业的行政垄断现象固然令人关注，公用事业部门的垄断现象也越来越吸引人们的目光。高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、出版、旅游等行业以及中介机构也需要打破行政垄断，开放市场，引入竞争。
2.行政垄断的垄断特征
行政垄断的特征主要表现为:(1)大多是国有独资或国家绝对控股企业;(2)由政府直接经营，在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;(3)垄断市场力量来源的行政合法化和法律合法化;(4)垄断企业既是纳税人，又向政府上缴利润;(5)垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场(余晖，2001)。行政性垄断的本质，是妨碍市场竞争，妨碍整个社会效率的提高。
与其它垄断形式相比，行政垄断的一个最为显著的特征就是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面:(1)对本不属于自然垄断的行业实行准入限制;(2)对不同企业之间实行歧视性对待，特别是对私有企业和非直属企业实行歧视;(3)由政府部门出面帮助企业进行卡特尔定价;(4)对公共资源实行垄断;用行政手段实行地区间的封锁(中改院，2001)。对于垄断企业来说，由于其需求曲线就等于整个市场的需求曲线，因此如果它减少了商品或服务的提供，价格就会上升，这样它的利润可能并不会减少。但是对于整个社会来说，却造成了有效需求不足，全社会的福利损失增加了。
3.行政垄断的成因
行政垄断是从计划经济向市场经济转型之后，旧体制遗留下来的问题。改革开放之前，中国实行的是计划经济体制。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业，从市场准入，到原材料的提供，价格的制定，产量的规定，都是由政府直接规定的，政府进行了垄断。1979年之后，政府放松或放弃了对大多数行业的管制，竞争的局面逐渐形成，社会主义市场经济体制逐步确立。但是在一些具有网络特性的行业，政府仍然处于垄断地位，常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政手段从事各种各样反竞争活动。政府既是游戏规则的制定者，也是运动员和裁判员，因此不可能真正反垄断，这就造成了所谓的“政府失灵”。
中国经济体制改革的一个核心问题就是“政企分离”，即政府从市场应该发挥作用的领域撤出，而将力量集中在它应该发挥作用的领域。经过20年的努力，我国在这方面已经取得了很大的进步。政府退出了对许多竞争性行业的直接干预和指导。通过机构改革，撤销了许多行业主管机构，而统一将调控的权力交给了国家经贸委。国有企业逐步与政府脱钩，真正成为市场的主体。但是，在传统的具有网络特征的非竞争性行业，例如电力、电信、铁路等领域，行业主管部门作为行业利益的代表仍然以其属于自然垄断行业为借口，拒绝开放市场，引入竞争。由于这些垄断行业的企业大多数是国有独资或国家绝对控股的，政府对企业的经营、人事享有很大的发言权。此外，这些行业不仅要交纳各种税费，还要上缴利润，是政府财政收入的重要来源。以民航为例，代表政府的中国民航总局同时兼有产业调控者和许多航空公司大股东的双重职能。它在所建议合并的10家航空公司中掌握的股权平均超过85%。民航总局从高级经理的任命到飞机采购，都直接干预着航空公司的运营。民航总局规定航空公司只能从其合资子公司———中国航空油料供应公司购买航空燃油，而这家公司的燃油加价幅度高达60%(伞峰，2001)。这使得政府部门(主要指的是行业主管部门)不是代表和维护广大消费者的利益，而是代表该行业少数所属企业的利益，极力维护其垄断地位，甚至在某些时候做出与中央的方针政策相违背的决定。这种地方部门利益强化带来的追求本地本部门利益的欲望，是产生行政垄断的重要动力。
4.对行政垄断行业自然垄断属性的认识
许多行政垄断行业都以自然垄断自居，认为这样维持他们的垄断地位就是理所当然的。但是，电力、电信、民航、铁路这些行业是否属于自然垄断行业?我们需要对此进行深入的分析。
自然垄断的一个根本原因就是在某一产业中，社会的最优效率是只有一个生产者，从而形成规模经济。但是，英国经济学家马歇尔早在19世纪末在其名著《经济学原理》中就提出，“社会经济发展可能要长期面临规模效益和竞争效益的两难选择”(陈淮，2001)。垄断可能会直接威胁到消费者的福利，因此它必须要承受一定的潜在竞争的压力，或是政府对其进行管制。
20世纪80年代以前，电力、电信、民航、铁路等产业基本上都属于自然垄断产业，各国都是采取管制的方法对其进行管理。但是，随着科学技术的发展，这些产业已经不再具有自然垄断的特性，越来越具备竞争的条件和因素③。从20世纪70～80年代美国的民航、电信改革，90年代英国、德国电信的改革，到阿根廷、澳大利亚的电力改革，都在不同程度上出现了价格下降，质量提高，服务改善的结果。而我国的垄断行业，紧紧抱着“自然垄断”这一早已过时的护身符，试图排斥竞争，垄断市场，显然已经不合时宜了。
从技术的角度来看，这些垄断行业确实存在着引入竞争的可行性④。随着科学技术的进步和创新，使产品生产的流程和环节日益复杂化。运用公共财政理论，可以对垄断行业的竞争性环节/产品和非竞争性环节/产品进行细分(见表7)。
在重新细分生产环节的基础上，对于竞争性环节，应该放开市场，引入竞争机制;对于非竞争性环节，也应制定新的游戏规则，如实行价格听证会制度、招标、投标制度，在一定程度上形成市场价格和竞争机制。
5.行政垄断的危害
从中国的实际情况来看，长期实行计划经济和高度国有化，在那些主要基础设施和公共服务部门形成了行政性垄断，已经成为一个庞大的既得利益集团。这些特殊利益集团具有以下特征:(1)具有自利动机，寻求本行业、本部门、本集团的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化;(2)属于分利集团，借助政治资源并以国家的名义来进行经济资源的瓜分和占有。尽管垄断行业的从业人员在总人口中的比重很小，但占有的各种经济资源非常巨大。如电力系统累计投资额达8000～12000亿元，但仅有200万从业人员，每年仅象征性地向国家上缴利润70多亿元;(3)排他性。排斥其他利益集团参与竞争，妨碍要素自由流动，从而进一步强化其垄断地位。如银行界的工、农、中、建“四大家庭”，为了维护其垄断地位，不仅限制外资银行的进入，也压制民营金融业的发展;(4)具有强大的政治影响力，制造所谓的“政府失效”，一旦要改革，打破垄断，他们会首先站出来反对，千方百计影响决策层，拖延改革，这就是为什么这些垄断行业成为计划经济的“最后堡垒”的政治原因，既难以攻克，又难以化解;(5)既得利益具有刚性，其绝对利益必须增加不能减少，相对利益的份额必须上升不能下降。行政性垄断已成为中国经济长期持续高速增长的最大的制度性瓶颈。
行政性垄断与腐败是一对孪生兄弟。行政性垄断不仅表现为经济腐败，更多时候也表现为政治腐败，这一点在东亚国家经济发展过程和东欧、前苏联经济转型过程表现比较突出。
行政性垄断在经济上腐败的表现，是以借用公共机构的名义(甚至以政府的名义)和滥用公共权力的手段获取巨额的垄断租金，具体表现为:(1)高额的垄断价格;(2)掠夺性定价;(3)价格串谋或价格协议;(4)价格歧视;(5)变相收费，如电话初装费、机场建设费、铁路基金、电力基金等。垄断租金的简单计算公式为:垄断租金=消费量×(垄断价格—竞争价格)+消费者的净福利损失。在不考虑消费者的净福利损失的情况下，中国各垄断行业的垄断租金计算如表8所示。
从表8中可以看出，电力行业的垄断租金在所有行业中最高。这是因为，中国电力系统的生产规模最大，发电机组容量超过了3千亿kw，发电量超过1万亿kwh，在世界居第2位，排在美国之后。电网租金指销电价—供用电—供电成本。如果电网单位租金0.01元/kwh，那么电网总租金将达到100亿元左右。20世纪90年代下半期以来随着煤炭价格的下降，供电价格是趋于下降的，但售电价格并没有下降。此外，电力系统还通过各种收费(如电网扩容费等)获取了巨额的租金。据国家电力公司2001年工作会议提供的资料，仅2001年开展整顿电价秩序之后，城市电价每kwh降低了0.05元，农村电价平均降低0.1元以上。若按每kwh0.075元租金计算，仅1998年全国电力消费量(11590.4亿kwh)租金870亿元，其中生活电力消费(1324.5亿kwh)租金99亿元。
所谓腐败，就是滥用公共权力谋取私利(个人利益或集团利益)。不仅官员个人受贿贪污是腐败，而且借助公共权力搞行政垄断也是腐败。需要指出的是，并不是所有的垄断都是腐败，只有涉及到滥用公共权力时就是腐败。借用这个定义，显然，行政垄断是一种赤裸裸的、光天化日之下公然进行的掠夺性腐败。与惊人的行政性腐败的经济损失相比，官员个人腐败只能算是“九牛一毛”。而对垄断租金和消费者福利损失的定量计算，为中国反垄断改革措施的出台提供了重要依据。
2001年3月在云南省委党校曾对121位地、县级领导干部和4月对浙江77位企业家进行腐败问卷调查，他们一致认为，当前中国最腐败的领域就是垄断行业(见表9)，最迫切需要改革的领域也是垄断行业。
四、中国经济改革反垄断的进程
改革开放以来，垄断行业的改革一直是市场化改革的“边缘地带”，除了铁路部门之外，垄断行业的高速发展延缓了对“计划经济强大堡垒”的实质性改革，直到近年来反映社会公众特别是消费者利益的新闻媒体公开报道和批评这些行业垄断危害，形成强烈的社会舆论和社会压力，也开始反映到中央决策层，出现了新的改革动力，在这些行业打破垄断，引入竞争成为社会共识，也促进了政治决策。
2000年10月召开的中共中央十五届五中全会首次明确提出，要打破电力、通讯、民航、铁路四大部门的行业垄断。今年通过的“十五”计划又增加了公用事业部门⑤。朱总理首次公开在记者招待会抨击垄断行业，并承诺加速这些行业改革。
中国经济发展的瓶颈不是资源的短缺⑥，而是资源配置的低效率。而要解决资源利用的无效性问题，必须通过市场机制，通过鼓励竞争来实现。可以说，当前中国经济改革的重点已经转向打破垄断，我们称之为改革的“重中之重”。
从目前的情况来看，中国反垄断的进程刚刚开始，但是各个领域发展还不平衡。
1.电信行业的改革进程
在垄断行业中，由于电信业需求的快速增长，对广大消费者的影响最大，因此倍受社会各界关注，也自然成为垄断行业改革的先行者。而在1993年之前，中国电信业一直都是由邮电部门一家垄断。随着1994年吉通和联通公司的成立，电信业进入了垄断竞争的局面。但是由于邮电部出于维护部门利益的考虑，利用行政手段对联通等公司进行封杀，严格限制其业务范围，并故意拖延其关于业务发展申请的审批，竞争完全是不公平的。这使得中国联通、中国吉通在扩大业务方面阻力很大，其所占的市场份额也受到很大限制(见表10)。1998年九届全国人大通过了国务院机构改革方案，在原邮电部、电子部的基础上组建了信息产业部，作为电信业新的行业主管部门。国务院批准的“三定”方案要求按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致的原则，对信息产业部的职能进行配置。1999年2月，国务院通过中国电信重组方案，同年12月和2000年1月、6月，分别批复组建中国移动通信集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司。从1998年到2000年12月，国务院和信息产业部还对电信业的收费进行了多次调整，使电信行业的垄断利润大幅度减少。在电信行业的各个业务领域，也都形成了两家以上公司相互竞争的局面(见表10和表11)。
目前，为了适应WTO带来的机会和挑战，电信业正在酝酿新的改革方案，核心是将中国电信再次拆分，进行行业重组⑦。尽管最终方案尚未确定，但随着打破垄断改革的不断深化，电信业的改革可能会逐步纳入良性的发展轨道，从而形成竞争的局面。
2.电力行业的改革进程
我国的电力行业经过几十年的发展，已经取得了巨大的成就。到目前，装机总量已经超过3亿千瓦，发电量和总装机容量跃上仅次于美国的世界第二位水平。但是，结构性失衡的问题非常明显，地方保护主义严重，一些农村地区的电价非常昂贵。2000年5月，胡鞍钢关于二滩水电站严重亏损的调研报告(胡鞍钢，2000)震动了中南海，并成为电力行业改革的导火索。
电力行业集中了我国六分之一的国有资产(约8000亿元人民币)，每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16%，有些年份竟超过18%，以1996年为例，电力行业基本建设和更新改造投资就达1633亿元。然而令人难以思议的是，国家在投入大量资金后，却得不到应有回报。1999年，电力行业仅向中央财政上缴86亿元⑧。电力行业的改革不仅关系着广大消费者(包括集团消费者)的福利是否能够得到改善，是否能够使用到廉价的，服务质量高的电能，还有可能增加财政收入，为其它改革提供更多的资金。
国家电力改革初定目标是“分四步走”:第一步政企分开，第二步重点是为国家电力系统初步建立起现代企业制度打好各方面基础，其中包括公司化改组、理顺农电管理体制和厂网分开、竞价上网试点等，第三步是在全国范围内推广厂网分开、竞价上网。在第二步与第三步的交接关头，改革进程开始停滞不前⑨。围绕国家电力总公司如何切分的问题，也存在着许多争论，出现了几种不同的方案。
目前关于我国电力行业改革主要有两种思路，一种是横向分割，一种是纵向切割。横向分割就是承认目前东北、华北、华东等六块的现状，分成六块不要再连了，让他们互相自由竞争;纵向切割就是国家电力公司不要既搞发电又搞电网，把网厂分开，电厂彻底分出去，国家电力公司成为一个电网公司收过网费构造一个竞争平台，让发电商相互竞争。
我们认为，电力行业虽然已经不再是以前完全自然垄断的行业，但是毕竟还具有一些自然垄断的特征(见表7)。因此，应该积极推行“厂网分离”，对于竞争性环节，例如发电和供电等，应该开放市场，引入竞争机制，利用多方资源;而对于非竞争性环节，例如电网和配电等，国家应该成立专门的电网管理机构来负责日常的运营和协调。这样不仅保证了效率，在全国范围内进行调配，也保障了用电的安全性和稳定性。
3.铁路行业的改革进程
2000年3月，铁道部部长傅志寰宣布，铁道部已经确定了“政企分开、网运分离、引入竞争、加强监管”的改革总体思路。实施“网运分离”，就是把具有竞争性的客货运输经营和具有自然垄断性的铁路路网基础设施分离开。组建客运公司是推进“网运分离”改革的切入点和突破口，是构建铁路客运市场经营主体的迫切要求。1999年以来，昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局和广铁集团相继进行了组建客运公司的改革，取得初步成效。“网运分离”也为一些地方铁路部门带来了机会。例如，江苏铁路发展公司抓住这一契机，准备在客源丰富的京沪铁路宁沪线上大做文章，以寻求更大的发展。
4.民航业的改革进程
围绕着“机票是否允许打折”问题，民航业的改革也备受社会各界关注。2001年上半年，中国民航总局局长刘剑锋在中国民航总局直属航空运输暨保障企业改革重组会议上宣布，按照“企业自愿、政府引导、发挥集团优势”的原则，中国民航直属企业航空公司和服务保障企业经过充分酝酿、协商，达成重组意向如下:以中国国际航空公司为基础，联合中国航空公司、西南航空公司组建新的航空公司集团，资产全部划归新的航空集团公司。以东方航空公司为基础，联合云南航空公司，兼并西北航空公司，组建新的航空集团公司，资产全部划归新的航空集团公司。以南方航空公司为基础，联合北方航空公司、新疆航空公司，组建新的航空集团公司。中国民航计算机信息中心与中国航空结算中心合并组建中国民航信息服务集团公司。中国航空油料总公司与中国航空器材进出口总公司合并组建中国民航保障服务集团公司。据了解，在前一段酝酿的基础上，上述企业今后将进一步协商制定具体的改革重组方案。至此，中国民航的五大集团正式浮出水面。
回顾过去几年中我国的反垄断进程，我们的总体评价是，“坚冰刚刚打破”，但步伐需要进一步加快。毕竟，随着我国正式加入WTO，留给我们的时间已经不多了。在四大垄断行业中，电信和民航属于不公平竞争的类型。在这两个市场上，都存在着比较多的竞争者⑩，单从数量上来看，似乎竞争已经过剩了。主要的问题是这两个行业的主管部门利用行政手段，保护其直属企业的利益，压制竞争，阻止市场进入，这是典型的行政垄断行为。改革的方向主要是如果进一步落实政企分离，对资源进行重组，从而提高效率，迎接WTO带来的挑战。而电力和铁路行业还属于“一家独大”，行业主管部门政企不分，独揽全局的类型。问题主要在于如果将这些行业进行拆分，在照顾到这两个行业自然垄断特性的基础上，引入竞争机制，利用各方资源来加速发展。
