党的十八届三中全会明确提出要加快推进国家治理体系和治理能力现代化。发展规划是我国国家治理中最重要的工具和支柱之一，因此加快我国发展规划体系现代化也是当前最重要的任务之一。我国自1953年起开始编制国民经济和社会发展规划（简称“发展规划”，又称“五年规划”，“十五”之前称为“计划”），至今已经编制了十三个五年规划。在六十多年的规划治理实践中，中国的发展规划根据国家发展需要和经济社会发展，不断调整、变化、革新，逐步由传统的经济指令性计划转变为社会主义市场经济条件下国家管理经济社会发展的指导性规划。目前，发展规划已经成为中国在实现国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面最为重要也是独有的治理工具。
事实上，除却具有高度代表性的国家五年发展规划之外，中国的发展规划还在特定领域实现了专项领域应用化，发展出了具有高度中国特色的专项规划。更为特殊的是，作为一个具有五级政府体系的“巨国”，中国的各级地方政府也编制了与本地区发展紧密相关的地区规划。这些专项规划和地区规划与国家五年规划彼此分工、配合，共同组成了中国的发展规划体系。如果说发展规划这一治理工具在全球范围内诸多国家中曾经或现在都还有着相当广泛的应用，那么发展规划体系则是中国在发展实践中不断摸索，进而创造的独一无二的发展工具。
但是，目前学界对中国的发展规划体系还缺乏整体性和全局性的研究。特别是随着中国各类规划的不断增多，诸多规划之间分工不清、落实不力、相互重叠的问题也日益凸显。这些问题出现的重要原因是我们对于中国发展规划体系整体现状、主要原则和发展蓝图的认识还不完全清晰。而在党的十八届三中全会之后，中国首次提出加快国家治理能力和治理体系现代化这一重要目标，这也标志着中国的发展规划体系应当由此前“摸着石头过河”的快速发展阶段进入到制度化、法治化和体系化的成熟发展阶段。因此，进一步厘清中国现有发展规划体系，明晰发展规划体系原则，指明中国发展规划体系建设方向，具有十分重大的实践意义。
本文将主要讨论中国发展规划体系的现状，并反思中国发展规划体系当前存在的问题，进一步指明中国发展规划体系未来的发展方向。本文共分为四个部分：第一部分描述中国各类规划的功能、性质和内容，总结中国发展规划体系；第二部分分析中国发展规划体系中存在的问题；第三部分针对问题，提出相应的改进原则；第四部分讨论了中国发展规划体系的“三化”。
一、中国发展规划体系发展与现状
中国自1953年开始编制国家发展计划，“一五”计划主要是对前苏联五年计划的学习和模仿，其后在“二五”计划进行了重大突破，但由于“左倾”冒进倾向的存在，导致了“二五”计划的搁浅。而在进入改革开放新时期之后，在“六五”计划期间，中国率先对发展规划进行改革，指令性发展计划逐步向指导性发展规划转变。而在“十一五”规划时期，主体功能区规划的颁布标志着中国发展规划开始全面体系化的进程。
从体系化的角度来看，从1958年提出计划的分级管理体制，到2005年国务院《意见》提出“三级三类”规划管理体系①，我国的规划制定虽然经过多次调整，但核心问题一直是调整和规范中央与地方、综合部门和专门部门之间的关系。特别是从“十一五”开始，“五年计划”更名为“五年规划”，规划理念进一步更新，规划定位更加明确，更加注重对经济社会发展各个方面的统筹安排，使发展规划在把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题、提高发展质量和效益等方面发挥出越来越重要的导向作用。
总的来看，文本认为中国当前的发展规划可以分为三级五大类。
其中，纵向按照行政层级划分，中国的发展规划可以分为国家、省（区、市）、市县级规划三级，每一级规划根据制定主体层级不同，具有不同的效力范围和功能属性。
按照内容侧重点，中国的发展规划可以分为五大类。
一是以时间为主轴的总体规划，这主要指国家和各省制定的国民经济和社会发展规划。目前，国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草。目前，我国各层级总体规划根据行政隶属关系也呈现层层隶属的衔接关系。
二是以空间为主轴的主体功能区规划。主体功能区规划主要对国土空间和布局方面进行总体性的规划。目前，国家主体功能区规划主要由国家发展规划主管部门编制，此外，部分省份②也编制了本省国土空间范围内的主体功能区规划。
三是以某一特定领域为主轴的专项规划。专项规划是指各部门编制的各种行业规划、专项规划、重点专项规划和项目规划。这一类规划是各级政府的分管部门以经济和社会发展的某一特定领域为编制对象的规划，也是总体规划在特定领域的延伸、细化和具体体现。这部分规划数量庞大，类型众多。
四是以跨区域为特点的区域规划。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是针对某一区域的特定问题在特定方面的规划。目前这类规划主要为省级跨区域规划，如《成渝城市群发展规划》《长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015）》等。
五是以土地利用为主轴的土地规划。土地规划包括城乡规划和土地利用规划。土地规划是主体规划在土地利用领域的进一步细化。从当前治理实践来看，土地利用规划包含省和市县两级，注重于综合安排空间布局，只是针对土地的利用、布局、结构等方面的规划，与土地紧密相关。虽然土地利用规划与其他规划需要互相协调，但是在空间上与其他规划中制定的用地布局还存在一定差异；而城乡规划主要集中于市县一级，其地方利益性更强，主要以城市或乡镇为对象，集中于对某城市或乡镇的具体规划，与其他规划在侧重点上也具有较多不同。特别需要指出的是，与总体规划和主体功能区规划属于发改系统不同，土地利用规划属于国土系统，而城乡规划属于城镇建设系统。
当前中国治理实践中，规划体系及各类规划之间的相互关系如图1所示。
二、中国发展规划体系中存在的问题
就目前来看，中国发展规划在中国国家治理中发挥了重要作用，但是仍然存在诸多问题，特别是在规划体系方面，由于规划类型多、层级多、数量多，各级各类规划功能定位和相互关系不清等问题，规划编制随意性较大，规划内容彼此冲突，规划落实性较差，发展规划的重要功能难以全部实现。
具体而言，本文认为中国各类发展规划和发展规划体系存在如下不足：
第一，各类规划过多过杂，功能定位不够清晰。目前，我国各类各级规划功能呈现过多过杂，功能定位不清的问题。这体现在两个方面，一是同级规划功能定位不明，相互独立，同类规划上行下效，内容雷同，简单重复③。二是不同规划之间定位和功能存在模糊和重复。这首先体现在不同类型之间的规划冲突。例如北京市土地利用总体规划重点在于构建首都的农用地资源和生态空间保护体系、建设用地节约集约利用体系和土地利用规划实施保障体系。其规划内容包括四大土地利用区域的规划，分别是首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养区；但这与北京市主体功能区规划的城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区、禁止开发区域的相关规定又存在一定程度的不一致与重复。其次这也体现在不同层级之间的规划冲突。例如京津冀协同发展规划中将北京定位为“政治、文化、国际交往和科技创新四中心”，而北京市总体规划对北京市的定位是“全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市”。
第二，各类规划隶属关系不够清晰。这体现为三个方面。一是不同类型规划之间的隶属关系不清。这主要体现在总体规划与其他类型规划之间的关系，例如目前，对于国民经济和社会发展主体规划（总体规划）与主体功能区规划之间的关系尚未有明确定论。这也包括国民经济和社会发展主体规划（总体规划）与各类专项规划之间的关系，特别是存在一些专项规划规划时间长与总体规划时间短的情况下，如何认识总体规划和专项规划之间的关系成为一个难题。二是不同层级规划之间的隶属关系不清。目前各层级之间的国民经济和社会发展主体规划（总体规划）有较为明确的隶属关系，但是不同层级之间的专项规划之间关系应当如何设定并没有明确规定，导致不同层级之间专项规划的矛盾冲突屡见不鲜。三是不同层级之间不同类型规划的隶属关系不清。这一问题由前两个方面问题衍生而来，指不同层级之间不同规划的隶属关系，例如国家专项规划和省级总体规划之间的关系应当如何设定。
第三，一部分规划缺乏实施抓手。这主要体现为两个方面。一是部分类型的规划缺乏具体的抓手。其中最为突出的是主体功能区规划，目前主体功能区规划只有国家和省级两个层级，且从实践中来看，缺乏与其他规划相应的衔接（见图1）。这就使得主体功能区规划自颁布以来一直没有能够真正落地，也导致了各省市的土地利用规划和各市县的城乡规划容易为地方利益所绑架，从而破坏了国家的总体规划布局。二是规划年限较长，缺乏分解细致的年内计划。从整体上看，规划的优势是时间长度更为长远，有利于国家和地区长远的发展。但是目前规划目标普遍存在缺乏具体的任务分解和目标分解，特别是缺乏具体的年度政府工作目标分解。除少部分国家下达的约束性指标之外，各类发展目标在政府年度工作计划和年度工作报告中缺乏具体体现，导致规划工作的监督和核查难度加大。
第四，部分规划编制主体纷杂，彼此衔接不足。从目前来看，各类总体规划、区域规划的编制主体大部分为各层级的发展改革部门，但是也有一部分专项规划由负责特定领域的专项部门负责，土地规划则分别由国土部门和城建部门负责。在编制规划中编制主体和参与主体之间的关系目前尚缺乏清晰界定，导致编制的科学性、专业性和可落实性降低。
三、中国发展规划体系的改进方向
（一）明晰不同类型规划的定位和功能
针对规划类型多、层级多、数量多，各级各类规划功能定位和相互关系不清等问题，必须要形成一个以国民经济和社会发展总体规划为统领，其他规划协调配合，各级各类规划层次分明、定位清晰、功能互补、统一衔接的体系。从历史实践和各类规划的功能定位来看，我国同层级的各类发展规划体系仍然应当以国民经济和社会发展总体规划为龙头，这是因为国民经济和社会发展总体规划是目前我国最为全面、重要和科学的战略性、纲领性、综合性规划。因此编制主体功能区规划、区域规划、专项规划以及制定改革方案和政策举措要以此为依据，使得总体规划有具体的抓手和落实手段，也使各类规划在编制中避免冲突。而另一方面，在以总体规划为龙头的基础之上，应当特别着重加强主体功能区规划在国土空间规划领域的总控性定位。主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性规划，因此在各类国土空间规划中居于龙头定位，编制空间类专项规划、区域规划要以主体功能区规划为依据。
因此，在同层级规划之间，其他规划是总体规划、主体功能区规划在特定领域和区域的延伸，应当成为细化落实两种规划的支撑和抓手。特别是在当前较为突出的土地规划问题上，为了理顺发展规划与土地利用总体规划、城乡规划的关系，使各类规划在各自范围内发挥相应的作用，应当要求国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等相关规划依据总体规划编制和修订，在空间开发和布局方面应当以主体功能区规划为基本依据。
（二）明确不同层级规划之间的隶属原则和功能定位
这一原则应当明确为下级规划服从和落实上级规划，小范围区域规划服从和落实大范围区域规划的原则。在不同层级和不同类型的规划之间形成有效衔接，明确同类型规划之中服从上级规划，主体功能区规划、区域规划、专项规划服从和落实总体规划的原则同时，加强下级总体规划在必要时与上级主体功能区规划、区域规划、专项规划的衔接。同时尤其需要注意的是，针对当前规划过多过滥的现象，要在不同层级层面，依据规划基本隶属关系原则，实现各层级规划主体、规划期限、技术标准一致，以此推动各层级规划的“多规合一”，从而形成一套分工科学，定位明晰，上下有序的规划体系。
（三）健全规划实施机制
一是明确组织编制机关组织实施规划的责任。要求对实施中遇到的重大问题进行协调，需要制定实施方案的，要及时制定，分解和落实政府的职责和任务。二是抓好规划强制性规定的落实。要求建立约束性指标考核制度，政府制定政策、审批核准项目等不得违反发展规划限制性、禁止性规定。三是完善监督管理制度。明确主要负责部门会同有关部门依法及时纠正违反发展规划的行为。四是完善规划评估总结机制。对规划中期评估、修订、总结等程序明确规定，保障规划工作顺利开展，使发展规划更加科学，不断适应新形势新情况发展变化的需要。五是建立惩戒机制。对政府、社会主体违反规划限制性、禁止性规定的行为，设定法律责任。
（四）建立和完善与发展规划相衔接的年度计划制度
针对当年规划落实困难的核心问题，一方面应当着重推动规划目标在年度范围内的可测量、可分解和可落实；另一方面，应当进一步明确年度计划的定位及与中长期规划的关系，即发展规划是规划期内年度计划编制的依据，年度计划是保障发展规划实施的重要手段。通过年度计划与发展规划的衔接，对规划目标的财政、人力资源进行有效配置，从而保持重大经济政策和重大建设项目的连续性，落实发展规划、目标和重大任务，确保规划期内经济社会发展总体目标的实现。
四、中国发展规划体系的“三化”
未来中国国家发展规划体系需要进一步“三化”：一是制度化，即确立规划编制、实施和评估的相关原则和内容要求，包括明确编制、衔接、审批主体以及起草、民主参与、衔接协调、审批、发布、评估和调整等环节的相关制度；二是体系化，即明确国家发展总体规划等的定位、内容，明确各类规划之间的关系；特别是要注重规划在整个国家治理体系中的定位和功能，明确在不同领域中规划的不同功能，区分不应当编制规划的领域，编制引导性规划的领域，编制约束性规划的领域；三是法治化，即将发展规划纳入法治轨道，推动其成为我国发展战略及规划等重大决策的法律依据。特别是要加速制定以宪法为依据的《发展规划法》，清理不同法律法规中有关规划编制的相关规定，使得发展规划制定和实施有法可依，有章可循。
总的来说，根据我国的基本国情和发展规划体系情况，本文认为中国应当尽快建设完成一套三级四类，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为国土空间规划总控，以专项规划为特定领域延伸细化，以年度计划为重要抓手，其他规划相互配合，层层隶属，各级各类规划层次分明、定位清晰、功能互补、系统完备的发展规划体系。
本文对这一规划体系框架，即我国分级分类规划管理体制设计如图2所示。具体而言，各级各类规划功能定位如表1所示。
第一，国民经济和社会发展总体规划。国民经济和社会发展总体规划，即国民经济和社会发展规划纲要，是国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性的规划。其他各类发展规划，以及国土规划、土地利用规划、城乡规划等相关规划应当依据总体规划编制和修订。总体规划分为国家级、省级和市县级三级。国家及总体规划由国务院组织编制，国务院发展规划主管部门会同国务院有关部门负责起草。省级和市县级总体规划由本级人民政府组织编制，本级人民政府发展规划主管部门会同有关部门负责起草。下级总体规划应当与上一级总体规划进行衔接，不得违反上一级总体规划。总体规划一般包括下列内容：国民经济和社会发展的指导思想；国民经济和社会发展的主要预期性指标和资源节约、环境保护、民生改善等约束性指标；国民经济和社会发展各领域的重大任务、重大改革和重大项目；空间开发秩序、重大生产力布局和区域发展导向；政策保障和实施机制。
第二，主体功能区规划。主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划，是实施主体功能区制度的纲领性文件，是总体规划在空间开发和布局方面的体现，是区域规划、专项规划等相关规划在空间开发和布局方面的依据。主体功能区规划在空间规划体系中居总控性地位。依据主体功能区规划明确的各类功能区的位置、范围、主体功能定位和开发原则，国土规划对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治等作出统筹安排；土地利用规划主要确定土地利用指标和土地用途管制；城乡规划主要确定城镇和乡村的具体范围边界，划定城镇建设的“三区四线”。主体功能区规划分为国家级、省级和市县级，分别由本级发展规划主管部门组织编制。主体功能区规划应当服从于本级总体规划，下级主体功能区规划应当服从于上一级主体功能区规划。主体功能区规划一般包括下列内容：对国土空间资源环境承载能力、现有开发强度、开发潜力等进行技术分析和综合评价；国土空间开发的指导思想、开发原则和战略布局；各类功能区的位置、范围和数量；各类功能区的主体功能定位、发展方向、开发时间、管制原则等；政策保障和实施机制。
第三，区域规划。区域规划是依据总体规划要求，按照国家区域发展总体战略，以特定区域经济社会发展为对象编制的规划，是总体规划和主体功能区规划在特定区域的细化和落实，是指导区域发展和制定相关政策的依据。区域规划按规划区域分为国家级、省级和市县级。区域规划应当服从于上级和本级总体规划及主体功能区规划，必要时与上级专项规划进行衔接。国家级区域规划由国务院发展规划主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府组织编制。省级和市县级区域规划由本级人民政府发展规划主管部门会同有关部门和区域内下一级人民政府组织编制。区域规划一般包括下列内容：区域资源环境承载能力的综合分析评价；区域经济社会发展的指导思想和主要目标；区域发展的战略定位；区域布局的总体框架和空间开发的基本原则；区域经济社会发展的重点任务，包括与任务相应的区域城镇体系与城乡协调发展的建设布局、区域重大基础设施建设与布局、区域生态建设与环境保护、公共服务和社会事业等。
第四，专项规划。专项规划是按照总体规划要求，以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化和落实，是各级人民政府及其有关部门引导特定领域发展，以及布局、审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定相关政策的重要依据。专项规划分为国家级、省级和市县级，分别由本级人民政府有关部门在其职责范围内组织编制。专项规划应当服从于本级总体规划和主体功能区规划，必要时应当将专项规划与本级和上级专项规划进行衔接。专项规划涉及多个部门职责且关系相关领域发展全局，发展规划主管部门应当会同有关部门组织编制。专项规划主要领域为需要统筹规划的重大基础设施布局和建设；重要资源的开发利用、节约保护和战略储备；生态环境保护和主要污染物治理；社会事业发展和公共服务体系建设；确需国家扶持或调控的重大产业发展；法律、法规规定或国务院明确要求。专项规划内容包括：规划领域现状和趋势分析；规划领域的发展指导思想、基本原则和主要目标；规划领域的重点任务，包括与任务相应的空间布局方案、重大项目的建设内容和要求、政府投资的方向和时序安排等；规划实施保障措施。
第五，年度计划。国民经济和社会发展年度计划是对年度国民经济和社会发展所作的安排，是中长期发展规划在年度中的体现，具有宏观调控导向、资源配置和综合平衡的作用，其主要功能是促使各类规划的具体落实和完成。年度计划可以分为国家级、省级和市县级。国家级年度计划由国务院组织编制，国务院发展规划主管部门会同国务院有关部门负责起草。省级和市县级年度计划由本级人民政府组织编制，本级人民政府发展主管部门会同有关部门负责起草。年度计划应当包括上一年度计划执行情况与本年度计划安排报告、国民经济和社会发展综合计划，以及配套的专项计划。各类规划之间相互关系如图2所示。
五、总结：创新中国特色的发展规划体系
在过去的六十年时间中，中国先学习模仿，后突破阻碍（指“二五”计划），再率先改革（指“六五”计划之后），乃至创新体系（指“十一五”规划之后），经过不断试错，不断实践，不断创新，形成了一套富有中国治理特色，在全球独一无二的发展规划体系。发展规划这一重要治理工具在中国的应用过程，也充分显示了中国学习、改变、创新和超越的发展之路。
在今天中国的治理实践中，发展规划作为国家事务治理最重要的工具，通过制定公共事务治理的目标，引导和配置资源，推动国家治理目标的实现。而中国三级多类的发展规划体系则成为了这一治理工具有效实施的重要基础和重要保障。从这个意义上看，发展规划的有效实施，不仅需要对发展规划本身进行完善，更重要的是对发展规划体系，包括规划内容、定位和功能进行整体性、全局性和长期性的设计。
从经济发展、社会稳定和人民生活水平等多个角度来看，中国是过去三十年中全球范围内的发展典范之一，而这离不开市场经济和发展规划“两手论”的重要贡献。发展规划这一从前苏联所引进的“他山之石”在本土化历程中，已成功为我所用。但另一方面，随着经济社会的不断快速发展，国家治理工具也如逆水行舟，不进则退，需要不断变革。从发展规划全球历史历程来看，发展计划在全球范围内也呈现出兴起-衰落-再兴起的循环，从这个意义上讲，创新同样也是发展计划的核心生命力。对于中国而言，在发展规划这一治理工具中，中国已经走在了全球的前列。
正如党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所言：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。为此，到2020年国家发展规划应当形成一套“三级四类”，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为国土空间规划总控，以专项规划为特定领域延伸细化，以年度计划为重要抓手，层层隶属，各级各类规划层次分明、定位清晰、功能互补、系统完备的发展规划体系，使这一制度更加成熟，更加定型。
从这个意义上而言，本文所提出中国发展规划体系的“三化”，不仅是针对中国发展规划这一有力工具的再设计，其实质是中国国家治理能力和治理体系现代化向前迈进的重要一步。
注释：
①需要强调的是国务院的《意见》的提法是“三级三类”规划管理体系，而不是送审稿说明中提到的“三级三类”规划体系，两字之差，意义大不相同。
②全国共有22个省份编制了本省主体功能区规划。
③杨伟民：《规划体制改革的主要任务和方向》，载杨伟民主编：《规划体制改革的理论探索》，北京：中国物价出版社，2003年版，第11页。
