胡鞍钢：建设生态共同体，京津冀协同发展

       摘要：京津冀地区曾经有过森林生态赤字不断加剧的历史教训，在新中国成立后，经过森林生态建设的实践探索，积累了一些协同发展的实践经验。进一步打造京津冀协同发展的生态共同体，需要从合作与升级两方面入手，解放思想，统一设计。通过分工与合作，实现区域生态建设红利的共享共赢，以生态建设促进绿色发展与和谐社会建设。

       关键词：京津冀，协同发展，生态建设，森林资源

       2014年初，习近平在北京召开会议提出“打破一亩三分地”京津冀协同发展，这不仅是对京津冀地区加速发展的又一次重申，也是将京津冀优化发展上升为国家战略的重要布局。2015年4月底，中央政治局正式通过《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀一体化战略正式进入实施阶段。这一战略的提出和落地，为京津冀地区发展提供了重大的机遇。

       那么，京津冀生态建设的协同发展基于怎样的历史背景？进行过哪些政策实践？积累了怎样的经验？当前全面推进生态系统优化面临哪些关键问题，需要哪些对策呢？

       1  京津冀森林生态赤字不断加剧的历史教训(1421-1949)

       历史上，京津冀所处的海河流域和太行山、燕山山脉一度森林十分繁茂。但经历了金中都和元大都两次毁林造城、毁林游猎(陈子龙等，1962)后，北京及周边的森林已经受到严重破坏，自金、元开始京津冀地区沙尘暴的记录逐渐频繁。明永乐时期朱棣定都北京后，京津冀在行政上统一属于北直隶，但统一的京津冀行政区划没有带来统一的生态保护，反而统一的“生态赤字恶化”正在逐渐显现。自永乐后北京持续大兴土木的工程建设和为抵抗北方少数民族侵扰的战备工事，使得明中叶时海河流域植被破坏严重。尽管当时一些官员已经有所意识，如弘治年间吏部尚书马文升就曾上《为禁伐边山林木以资保障事疏》，分析当时的森林资源分布情况，提出在区域内整体养护森林、涵养土地的政策建议，但是最终还是被当政者所忽视。从崇祯年间直隶地区9次沙尘暴记录来看，京津冀地区的生态赤字不降反增。至清朝顺治年间设立直隶省，京津冀依然保持了行政上的高度统一，当时统治者不再有北防压力，修建宫殿也较为节俭(张岗，2000)，但随着直隶省人口快速增长，农耕文明的快速扩展，生态赤字则在持续加剧。

       古代京津冀地区由于农耕文明扩展和统治者生态意识的薄弱，逐渐步入了生态赤字增长阶段。以太行山脉为例，隋唐森林覆盖率由50%降至30%，元明进一步降至15%，清代降到5%(翟旺，1994)，而到民国以后，由于动荡战乱也未有好转。主观上统治当局缺乏生态保护意识和生态治理能力，大肆毁林，不断加剧了区域的生态退化。从“绿山”到荒山，仅用了一个千年，这是惨痛的历史教训，也给子孙后代留下了沉重的历史欠账。

       2  京津冀森林生态建设的实践探索(1949-2013)

       新中国建国伊始，当时的领导人已经有了生态建设、生态修复的意识，领导人带头发动群众大规模植树造林。如1956年在毛泽东发出“绿化祖国”、“实现大地园林化”的号召，国家开始了第一个“12年绿化运动”。1959年毛泽东在视察北京密云水库时还特别关注北京及河北周边的荒山绿化情况，周恩来也曾多次参与北京市的义务植树活动。

       20世纪50年代初中期，京津冀经济建设与发展相对联系紧密，如电网和水利建设方面，三地的统一规划建设从一五时期就已经开始(魏进平，2014)，但在生态建设方面则缺乏共同的行动方案，基本是按照行政区划进行政治动员，发动运动式的群众造林活动。到改革开放前，京津冀地区的森林植被有所恢复，根据第一次全国森林资源清查数据来看，京津冀三地的森林覆盖率分别达到11.2%、2.7%、10.8%，较民国时期森林生态有了比较明显的恢复。其中，北京因北部燕山山脉山林残留保持了相对于天津、河北更高的森林覆盖率，但与全国12.7%的水平比依然有差距，天津则几乎接近“无林之地”，区域整体生态恢复效果不理想。

       即使是这一时期有限恢复的森林，在20世纪50年代后期短短几年时间里又进一步下降，到改革开放之初第二次森林资源清查时，由于“大跃进”的破坏和文化大革命期间生态建设的停滞，京津冀森林覆盖率分别下降至8.1%、2.6%、9.0%，达到新中国成立后有记载的历史最低点，其中北京地区森林减少尤为明显，森林覆盖率逐渐落后于河北，这一时期京津冀地区生态赤字不降反增。到20世纪80年代，京津冀地区的生态形势已经日益严峻，生态恢复乏力，而城市扩张及工业建设又持续快速推进，京津冀地区的干旱、缺水问题在那时就已经开始成为制约地区发展的难点(魏进平，2014)。

       改革开放开始后，为了尽快修复“大跃进”和文化大革命期间遭到严重破坏的森林资源，弥补日益扩大的生态赤字，1978年11月，国务院批准了原国家林业总局上报的“关于在西北、华北、东北风沙危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划”，旨在以工程造林模式恢复生态脆弱地区的森林植被。1979年“三北”一期工程启动，京津冀作为主要参与方逐步开始成系统、成规模地开展协同生态建设。第三次森林资源清查时期(1984-1988)，京津冀森林覆盖率分别恢复到12.1%，5.4%，10.8%。这之后保持稳定增长，到第四次森林资源清查时期(1989-1993)又进一步提高到15.0%、7.5%、13.4%，但均低于全国16.0%的水平。这一时期，围绕京津冀资源环境政策方面的研究也开始起步。1982年，以区域水资源短缺为契机召开的京津冀水资源研讨会开启了京津冀地区生态建设的政策讨论。“八五”期间(1991-1995)由北京市计委牵头的《首都及周边地区生产力合理布局研究》和河北省计委牵头进行的《京津冀经济地区经济发展研究》，都不约而同地提到了区域资源环境的联合治理。1992年，党的十四大提出环渤海区域开发战略，给京津冀的发展提供了重要的顶层设计。

       20世纪90年代中期，以天然林保护等林业六大工程实施为标志的林业新政启动。伴随京津风沙源治理工程的开展，京津冀地区的生态建设投资快速增加。京津风沙源工程与三北防护林单纯的工程造林不同，是综合的生态治理工程，包括退耕还林还草、荒山造林、小流域综合治理和生态移民等措施，也成为京津冀地区首次大型综合生态治理合作项目。从营林投资来看，京津冀投入森林生态建设的财政资金从1998年后开始快速增加，其中2000～2006年河北投入最大，2007年之后北京投入始终领先。快速增长的投入，也加速了森林覆盖率的增加，到第七次森林资源清查期(2004-2008)京津冀三地的森林覆盖率分别达到31.7%、8.2%、22.3%，北京和河北已经超过全国20.4%的水平。2011年发布的《全国主体功能区规划》进一步将京津冀所在的环渤海地区规划为优化开发区域，京津冀作为环渤海地区的中心，除了定位为北方的经济、文化辐射极外，还特别强调要统筹区域水源保护和风沙源治理。为了满足市民日益高涨的绿化美化需求，改善生态环境质量，2011年北京启动了6.67万hm2(100万亩)平原造林项目，到2014年连续3年累计造林6.27万hm2，平均每年投资超过100亿元，到2013年第八次森林资源清查时，北京森林覆盖率达到35.8%(表1)，增长速度远远领先于天津和河北。项目实施促进了农民的绿色就业，也带动了京津冀地区的相关产业，如苗圃产业等(表1)。

表1  八次全国森林资源清查京津冀地区森林覆盖率情况

       京津冀发展自古以来休戚与共，紧密相连，特别是生态建设一荣俱荣、一损俱损。生态赤字客观上会加剧经济危机和社会危机，生态改善和生态盈余对区域稳定和发展能起到积极作用。综上可知，京津冀地区的森林生态变化情况与经济社会发展有着较高的一致性，然而也应看到，京津冀三地的森林生态恢复情况始终处于不平衡、不同步的困境中(图1)。

图1  京津冀三地八次清查森林覆盖率变化趋势

       森林生态恢复速度的差异，与地方发展水平有着一定关联。从森林生态建设投资来看，京津冀三地的投入周期并不同步，以营林投资为例，河北省在2001～2006年领先于京津，2011年北京通过平原造林项目远远领先于津冀(表2)。缺乏同步性的投入，反映了顶层设计和协同机制的欠缺，也使京津冀地区的生态修复始终存在“首都中心”的不均衡现象，尽管北京已经拥有了35%的森林覆盖率，但依然饱受区域生态灾害和大气污染的影响，无法“独善其身”。以此次在京冀两地的调研来看，这一现象十分明显，比如河北白洋淀湿地是华北地区仅有的大面积湿地资源，是京津冀地区最大的湿地生态公共产品。而作为白洋淀所在行政辖区的保定市，“十二五”期间的林业建设总投资约为13.6亿元(国家林业局，2006～2013)。与之相比较，北京延庆县在6.67万hm2平原造林项目期间，仅2012年和2013年两年用于造林的投资就达到13.9亿元。投资上的不均衡，尽管存在着不同地区发展阶段的差异，但实际也反映出了生态建设区域不协同可能导致的生态资本积累效率的不均衡。

表2  改革开放后京津冀营林投资变化趋势(万元)

注：表中数据按1978年不变价格计算。数据来源：历年《中国林业统计年鉴》

       3  当前京津冀生态协同发展的实践经验

       区域性的生态建设，离不开有效的区域合作。自2013年习近平同志提出京津冀协同发展思想以来，从中央到京津冀三地相关部门高度重视，为《京津冀规划总规划》和相关子规划做出了细致的准备。清华大学国情研究院调研组在这期间对北京和河北两地进行了调研。通过对北京延庆县和河北保定市两地案例的分析，总结地方创新与地方经验，得出了一些有益的启示。

       首先，在顶层设计上明确生态功能区域，加强配套绩效考核和生态补偿机制，有利于生态资本的快速积累。尽管京津冀地区在《全国主体功能区规划》中属于优先开发区，但区域内部的主体功能仍有必要进一步划分，以便在资源承载力允许范围内和区域协调推进的前提下保障其优先发展的方向。北京自2010年开始在区域内划分功能区，明确延庆等郊区县的生态涵养主体功能，使得地方综合治理目标更为明确、清晰，是地方结合国家主体功能区划分进行的政策再创新，也是治理能力提升的展现，可以称之为主体功能区的区域创新版。

       北京延庆县，在新中国成立初期森林覆盖率仅有7%。随着1951年官厅水库的兴建，延庆的生态定位较早就明确下来，政府开始大规模有规划地进行森林生态重建，到改革开放前森林覆盖率已接近20%。而同时期，由于文革影响和经济粗放发展，京津冀地区总体森林资源水平在第二次森林清查时期(1977-1981)却出现了明显下滑，这形成了鲜明的对比。在改革开放的大背景下，各地纷纷出台政策大力促进经济建设，延庆由于自身生态定位的原因对发展工业十分谨慎，北京市因此也给予了配套的财政转移支付，促使延庆持续进行生态建设。到2010年进一步确定为生态涵养区后，延庆地区发展绩效评价转为以生态指标为核心，在北京2011年启动的平原造林工程推动下，转移支付力度进一步加大，生态建设速度明显加快，到2013年森林覆盖率达到57.8%，预计2020年森林覆盖率可以接近70%，在一个世纪内实现了从严重生态赤字到生态盈余的飞跃，用不到100年填补了近千年的生态欠账。

       可见，在国家主体功能区框架下，各区域可以进行主体功能区再创新，结合地方发展，进一步细化功能分区。优化开发区要重视生态承载力，重点开发区要兼顾生态安全，将禁止开发区变为生态涵养保护区，将限制开发区作为生态涵养发展区，将生态建设与经济建设、社会建设紧密结合，打造区域生态功能区域发展的升级版，实现生态公共产品的政策创新。只要京津冀在守住生态红线和支持生态功能区发展方面共同努力，就有希望创造更大范围内的生态奇迹。

       其次，通过生态发展创新经济、社会发展模式，有利于解决区域发展和长短期发展两个激励不相容的问题。京津冀生态共同体建设，需要解决两方面的激励相容问题。一方面，目前跨区域联动的生态建设面临着生态资源、财政、行政能力不均衡的挑战，使三地在进行生态建设时可能出现激励不相容，进而导致行动不同步、目标不一致；另一方面，在短期发展利益与长期利益兼顾方面，三地都面临正确处理好生态安全与经济发展的辩证关系问题，平衡好短期经济利益和长期生态效益的关系，是对三地管理者决策智慧的考验。

       某种程度上，生态投入并不是一种“消费”行为，而是一种“投资”行为。张培刚(2001)认为现代化是一系列基要生产函数连续发生变化的过程。相应的，绿色现代化的实现也将是一系列基要生产函数连续发生绿色变化的过程，即各生产要素逐渐实现可持续、环境友好的过程。联合国环境规划署的报告也认为，投资于绿色经济，长期可以取得比正常情况更高的经济增长率。实际上，平衡长期利益和短期利益需要以此为出发点，将利益统一起来，走出公地悲剧，走向生态红利共享，最终通过治理创新实现生态资源和经济发展的共同增长。

       在建立协同机制克服区域间激励不相容问题方面，部分地区已经通过对口合作提供了有效的经验。如延庆和赤城的合作突破了以北京为核心的“支援式”合作，建立了跨地区的优势互补机制，“北京出钱、河北出地”，“北京出经验、河北出技术”，同时综合利用两地的市场空间进行旅游、苗圃和花卉等生态产业的协同发展，从而实现了小区域内部的激励相容。

       在创新绿色发展克服生态建设与经济、社会建设长短期激励不相容问题方面，部分地区也进行了有益的尝试。如河北省保定市在白洋淀湿地保护方面，一方面守住生态红线，对周边居民“围淀造田”等短期经济行为进行有效监督；另一方面，通过发展周边生态旅游产业、生态服务产业，解决周边居民的生存就业问题，将产业发展与生态保护整合起来，实现涵养与发展同步。又如北京延庆县的林下经济、庭院经济、立体经济等生态产业，同样也是平衡长短期利益的尝试。延庆县尝试“农家乐”经营模式的规模化，实现了一年1800万人次的消费量，人均消费300元。可以说，保定和延庆两地在将自身的生态优势化为经济优势方面做出了有益尝试，实现了保护生态和发展经济的激励相容。

       4  打造京津冀协同发展的生态共同体

       京津冀协同发展，一要合作，二要升级。生态搭台，发展唱戏。通过经济、社会、生态布局分工，共享经济发展成果，共同购买区域生态产品；以点带面促进区域激励相容，实现区域生态建设红利的共享共赢；平衡长短期利益，以生态建设促进绿色发展和和谐社会建设。

       首先，解放思想打造京津冀生态共同体。京津冀地区从经济社会发展水平，公共治理实力和实践经验等方面都存在着优势互补的潜力。生态利益是切身的共同利益，一荣俱荣，一损俱损，因而相对发达地区需要将经济优越感转化为生态危机感。从北京的角度，不再依赖首都中心论，打破一亩三分地既有观念，以服务大局意识，更主动、更积极、更全面地参与到协同发展中，充分参与后发地区生态、社会、经济综合建设，心存同一个梦想，共享同一片蓝天，最终实现共同繁荣。

       其次，统一设计建立协同发展机制。围绕国家主体功能区规划，进行区域主体功能区规划的区域创新升级。在京津冀地区进行二次主体功能规划，区域内的生态涵养和保护地区，不再下达和考核地区生产总值等经济指标，主要考核与提供生态产品、生态服务相关的生态指标和公共服务指标，将年度考核改为3～5年考核；加大对生态保护发展区、生态涵养发展区财政转移支付比例。用公共财政购买区域性、全国性生态产品，用公共投资投入生态资本，实现“邻居种树、大家乘凉”，“前人栽树、后人乘凉”。在此基础上，确定共同行动方案和时间表，共同守住区域生态红线，共同购买区域内公共产品，共同创新生态补偿机制、绩效考核机制，实现跨行政区域的，以生态建设为核心的，财政转移支付和生态公共产品交易。

       最后，绿色发展平衡长短期利益。相对于短期的经济利益而言，生态效益则要从一个更长期的角度考量。某种程度上，经济的可持续增长要以自然资源和生态环境的承载力为基础。过分追求经济利益而忽视生态资本，或者单纯考虑生态安全而不顾发展需求的想法都是不切实际和不全面的。通过生态建设，发展生态旅游产业、生态服务产业，将产业发展与生态保护整合起来，实现生态涵养与经济发展同步，既能满足社会需求，提供优良的生态公共产品，又能改善民生福祉，解决周边居民的就业和收入问题，从而实现保护生态和发展经济的激励相容。

       总而言之，京津冀协同发展既是发展需求，也是生存需求，并且随着雾霾等生态灾害的持续发生，京津冀生态建设的协同发展正在日益变成最为紧迫的需求。因此伴随《京津冀协同发展规划纲要》的发布，京津冀三地应以生态建设为着力点，以生态共同体为发展目标，以先进的区域生态和绿色空间发展理念为全国生态文明建设做出良好的示范。

       参考文献：

       陈子龙等.明经世文编[M].北京：中华书局，1962国家林业局.中国林业统计年鉴[M].北京：中国林业出版社，2006～2013

       魏进平等.京津冀协同发展的历程回顾、现实困境与突破路径[J]河北工业大学学报(社会科学版)，2014，6(2)：1～6

       翟旺.太行山系森林与生态简史[M].太原：山西高校联合出版社，1994

       张岗.河北通史：明朝卷[M].石家庄：河北人民出版社，2000

       张培刚.新发展经济学.郑州：河南人民出版社，2001

       作者简介：胡鞍钢，清华大学公共管理学院教授，博士生导师，清华大学国情研究院院长。研究方向：国家治理，国情与国力。

作者： 清华大学国情研究院 胡鞍钢 沈若萌 国家林业局经济发展研究中心 刘珉 

来源： 《林业经济》2015年第8期