四、减排是投资巨大的长期工程
从中长期看，现有技术和前瞻性技术的部署与应用对我国节能减排、实现低碳发展将起到至关重要的作用。需要注意的是，关于中长期减排和相应的科技发展目标的研究几乎都是基于一个乐观的假设，也就是技术能顺利研发并最终实现商业化应用。但由于科学技术发展具有不确定性，先进技术的研发和应用存在延迟或失败的风险。
各项研究均表明，在全球范围内实现控制温室气体排放的目标将需要巨额的成本和投资。若要将升温幅度控制在2℃以内，到2030 年全球每年的节能减排成本在最乐观的情形下为2000 亿～ 3500 亿欧元。在前期投资方面，每年需要1 万亿美元的投资来保证关键技术的研发与商业化，这相当于全球40% 的基础设施投入或全球国民生产总值的1. 4%。根据麦肯锡估计，如果油价为60 美元/桶，到2020 年每年需要的增量投资约为530 亿欧元，到2030 年则达到每年8100 亿欧元。［2］
节能减排所需要的投资水平与所选技术的成本关系密切，随着节能减排的深入，所需投资将持续增加。巨额投入将为我国实现能源强度降低的目标带来严峻挑战。随着减排工作的持续和深入，国家需要充分考虑节能减排成本的变化来制定阶段性能源强度和减排目标。总体看，颠覆性技术进展、上游原材料成本的降低、产量和应用规模的扩大及技术的本土化进程等，都是促进技术减排、成本下降的动力。在政策上可采用适当的途径，如通过对技术自主研发和大规模应用的激励来促进技术成本的降低等。
综合考虑节能减排技术所需的前期投资和应用成本是必要的。各领域技术的节能减排成本与前期投资之间并无必然关联，二者对技术应用都会产生影响。虽然巨额的前期投资和成本是一个巨大挑战，但我国仍然面临很多机遇可实现减排目标: 我国潜在的规模巨大的市场使节能减排技术在规模化应用时的低成本成为可能； 对比在发达国家改造更新旧企业旧设备的成本，在中国建立新企业使用新设备的成本低； 在合理的政策引导下，计划投向高碳技术的资金有很大可能转而投向低碳技术。
五、节能减排的指标分配应与国家产业政策相协调
我国是一个煤多油少气少的国家，这种资源禀赋注定我国以煤炭为主要能源的能源结构，而且这种能源结构在未来相当长的一段时间不会发生根本性改变。节能减排的本质是要在经济社会的发展中实现资源能源使用效率的提高及其投入数量的减少，而不是被动采取一些应急措施来对付完成。前些年市场景气时，为完成节能减排的硬任务，我国一些地区曾出现过“拉闸限电”等强制性措施。这种“一刀切”的突击性节能减排，虽然一时数字达标，但却不能从根本上解决问题。而当经济处于不景气时期，许多企业关门歇业，员工也处于放假休息状态，地方政府节能减排的任务不用采取强制措施也能轻松完成。［3］
为优化全国的产业布局，2014 年国家出台《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出资源加工型产业优先向西部资源富集地区转移的战略。但目前的节能减排任务却与之相矛盾。一方面，没有参考相关区域发展水平和发展潜力等不同因素，节能减排分配给西部地区的总量指标不足，与东部发达地区相比，西部地区的节能减排基数相对较小，如果按相同比例下调指标数，留给西部地区发展经济的节能减排空间将更加狭窄。另一方面，没有充分考虑不同行业能耗和排放的差异性，指标分配与各地产业结构特点和产业定位不相匹配。我国能源资源生产主要集中在西部地区，能源资源消费却集中在东部地区，能源资源赋存与能源资源消费逆向分布和流动，客观上造成能源供需矛盾加剧、运输紧张、企业成本负担增加等。节能减排指标分配方法要充分考虑到西部资源型地区重型化的产业结构特征而给予适当的政策倾斜，否则就会阻碍西部地区资源加工型产业发展。
六、用政策促进节能减排的深入
相对于发达地区，西部资源型省区在经济上长期处于弱势地位，许多影响该区域节能减排发展的活动都将受到限制。因此，西部资源型省区为维护全国的生态环境安全在经济上做出很大牺牲。对此，国家应对其给予各方面的政策优惠与扶持作为补偿。［4］
建立和完善对西部资源型省区财政支付政策，增加对这些地区的一般性财政转移支付，同时制定用于推广低碳经济发展方式的专项转移支付政策。将这些地区的生态环境修复、基础设施建设、低碳产业开发结合起来，实施退耕还林、还草政策，调整农业结构、能源结构，实现这些地区低碳经济的迅速发展。积极推进低碳标记，通过对西部地区以低碳方式生产的产品加以标识，从而肯定其对可持续发展的贡献，一方面提高人们对低碳经济的认识，另一方面通过扩大这种商品的销量，鼓励西部地区低碳生产企业的发展，提高其市场竞争力，促进这些地区特色产业的发展。
加大对西部资源型省区的环保投入力度。中央政府在统筹全国环保建设时，应引导资金倾向西部资源型地区，运用多种手段，如通过财政转移支付、减免税收等方式，加大对这些地区的环境保护补偿力度。继续加大财政资金在高技术产业的投入力度，逐步提高节能环保产业引导资金占财政支出的比重。以财政补助、贴息、资本金注入等多种形式扶持公共服务体系和重大产业化项目建设，保证国家专项资金的配套。
建立西部资源型地区综合性生态补偿机制。尽管西部资源型地区当前的低碳环境承载力水平较强，但由于生态环境的脆弱性，这个优势随时会发生逆转。因此，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间的利益关系。进一步完善有利于西部资源型地区低碳资源保护的税费政策，逐步扩大资源税的征收范围，将矿产、森林、草原、沙漠、滩涂、湿地等纳入其中，调整税额，把资源开釆所造成的环境成本考虑进去。
七、建立能源统一市场解决转型升级中的共性问题
西部资源型省区经济社会转型升级面临一系列特殊问题。这些问题的形成既有历史原因、体制原因，又有区域自身的原因。因此，解决这些特殊问题，一方面主要靠区域自身的发展，依托资源优势，由资源大省转变为经济强省，将资源红利最大限度地转化为民生投资、人力资本积累、技术创新投资等。另一方面必须获得中央政府的政策支持和战略支持，实现中央与地方机制体制的协调创新。
以西部相关资源型省区为主，设立国家能源保障基地经济区。从根本上讲，资源型省区转型发展面临的特殊问题，就是在保障国家能源供应的前提下，更加注重这些省区自身的经济社会发展。如果没有这些资源型省区经济社会的健康快速发展，能源保障就会失去应有的意义。因此，建议国家以西部主要资源型省区为主，设立国家能源保障经济区。这种战略构想与国家能源战略、西部大开发战略和中部崛起战略并行不悖。这一思路，可以有效协调相关省区经济社会发展与能源有序开发的关系，解决当前煤炭资源开发过程中的一系列利益冲突、生态补偿和环境保护等问题意义重大。
2010 年12 月，国家批准在山西省设立国家级资源型经济综合改革试验区。这一政策是对西部资源型省区总体发展迈出的第一步支持。山西省是国家能源开发的传统基地，内蒙古自治区和陕西省是两个新兴的能源大省区，特别是内蒙古近几年煤炭产量已超过山西省。内蒙古和陕西两省区的资源型产业发展也必将经历山西省发展中存在的诸多困惑和问题。因此，从长远看，应以这些以煤炭为主的资源型省区为主，设立国家能源保障经济区，统筹兼顾西部能源大省的经济社会转型发展问题。
资源型省区经济社会的转型升级，需要与国家能源战略规划相协调。实施统一管理体制已成为当今国际发展趋势。我国历次能源管理体制的改革主要是为适应能源行业发展形势，解决能源行业之间的矛盾，这显然难以适应“大能源”战略。应从战略层面对我国能源资源实行统一的宏观管理，制定国家层面的能源发展战略和规划，制定统一的能源政策和法规，加大宏观调控力度，建立一个从中央到地方统一的以能源战略管理为核心的能源监管体系，推进国家能源统一市场的建设。
在国家能源一盘棋的规划下，构建新型的能源资源管理体制。科学划分中央政府与省级政府关于能源资源的管理权限； 在坚持政府引导下，提高能源资源产业集中度； 兼顾相关省区的经济社会利益，理顺中央政府和省级政府间的资源利益分配机制，也就是理顺国家经济与区域经济的关系，构建新型的能源资源管理体制。
参考文献:
［1］孟凡君. 节能减排指标分配体系需要改革完善［N］. 中国工业报，2015 － 03 － 12 .
［2］内蒙古自治区发改委. 二氧化碳排放考核材料汇编［Z］. 2015.
［3］陈晓东，金碚. 促进西部资源型省区节能减排与经济协调发展的若干政策建议［R］. 中国社会科学院《研究报告》，2016.
［4］课题组. 节能减排与经济发展关系研究［R］. 中国社会科学院工业经济研究所，2016.
作者简介: 陈晓东，中国社会科学院工业经济研究所副研究员； 金碚，中国社会科学院学部委员，工业经济研究所研究员。
注: 本文是中国社会科学院创新工程项目“公平与效率关系的理论与实践”( 编号: SKGJCX2014 － 2016) 和中国社会科学院创新工程项目“垄断产业深化改革研究”( 编号: SKGJCX2013 － 03) 的成果。
