节能减排是应对国际气候变化的必然要求，也是加快转变我国经济发展方式和科学发展的根本途径。为更好的实现减排目标，我国需要建立基于市场的减排长效机制，让减排成为技术创新、经济发展和发展方式转变的新动力。而减排市场机制的建立和完善，必须以良好的制度环境和规范的排放权市场交易秩序为基础和支撑。因此，我国迫切需要建立碳交易管理体制，以约束和监管市场主体减排行为，营造良好的制度环境和市场环境，从而促进减排市场机制更有效的发挥。
1.建立碳交易管理体制是推进碳交易的必要条件
1.1 解决外部性问题需要建立碳交易管理体制
环境资源的外部性特征使得市场机制不能有效发挥作用，为实现“帕累托最优”，必须将政府与市场相结合。解决环境资源的外部性问题有两种方案：一种是国家运用税收手段，对产生外部性的经济主体征收相当于私人与社会边际成本差额的税收或者给予同等数量的补贴，但是这种方案实施成本高；另一种比较可行的方案，则是由国家明确界定产权，建立碳交易市场，通过经济主体之间的交易行为将外部性问题内部化。实施这种方案要求建立完善的碳交易管理体制，由政府对碳排放权的总量、分配方式、交易程序等方面进行规范和监督，以明确责任，并协调各方面的权益关系。
1.2 规范碳交易秩序需要建立碳交易管理体制
目前，我国已成立了上海环境能源交易所、北京环境交易所等多家交易所，考虑筹建交易所的省市则更多。但各地的基本制度不完善，普遍存在相关法律法规约束缺乏、企业减排核证机构没有资质认定（导致核证标准不统一）、重要碳排放行业基础数据不完善和交易信息不透明等问题（王信、袁方，2010）。在这种情况下，一旦大规模展开碳交易，必将造成市场的混乱，使排放权交易难以发挥作用。因此，需要建立碳交易管理体制来规范交易秩序，确保碳交易市场健康运行。
1.3 推进碳交易试点需要建立碳交易管理体制
日前，国家发改委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆4大直辖市，外加湖北（武汉）、广东（广州）、深圳等7省市，开展碳排放权交易试点工作。各地方推行碳交易试点，需要结合各地区的具体实际开展碳排放权交易试点管理办法制定、本地区碳排放总量控制目标确定、碳排放指标分配方案设计、本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统建立等一系列工作，而这些都需要通过建立碳交易管理体制来规范和监督。
2.国外建立碳交易管理体制的经验启示
2.1 建立统一的碳交易管理体制架构
国外建立碳交易管理体制的经验表明，碳排放的监管主要由一个统一的排放权管理机构或者机构体系来负责。如欧盟的碳交易管理体制包括欧盟中央管理部门和各成员国政府环保部门两级架构，其中各成员国内部统一由一个部门制定国家分配方案，中央管理部门则对分配方案进行审核和批准，批准通过后各成员国再将排放权额度下达到工业企业（龚睿，2010）。澳大利亚则主要由独立价格监管仲裁庭负责对新南威尔士州电力零售商和其他负有减排义务的参与方履行预先确定的减排义务进行管理和监督（王毅刚，2010）。
2.2 完善各职能部门间的分工协调机制
国外建立碳交易管理体制的经验表明，分工明确、权责清晰、协调配合是保障碳交易管理体制高效运行的关键。如美国西部地区气候行动倡议（WCI）设立的七个委员会在发展温室气体排放报告系统、指导碳交易市场发展和运转等方面均有明确的职责划分（王毅刚，2010）。德国排放权额度的计算审核和通知下达则分别由联邦环保局排放权交易部门和排放权管理部门负责等等（周宏春，2009）。
2.3 强化法律法规的约束机制
国外建立碳交易管理体制的经验表明，完善的碳交易管理体制需要相关法律和立法来配套和保障，以界定交易标的和交易主体、确定初始分配方式、规范交易秩序、明确法律责任等，从而保障碳交易市场的有序运行。如欧盟形成的主要以三项欧盟指令、两项计划及三项欧盟委员会规章组成的法律体系，澳大利亚的电力供应法修正案等等（孙良，2009）。
2.4 分阶段建立碳交易管理体制
国外建立碳交易管理体制的经验表明，碳交易管理体制的建立是一项长期的系统工程，随着经济、社会、环境条件的变化不断进行调整和完善。因此，建立碳交易管理体制不可急于求成，应分阶段、分层次推进，与时俱进地进行调整和完善。如新西兰近年来通过修改法令等方式扩展机构职能，以适应新行业的加入（李晓芬，2010）；加拿大政府则专门成立能源效率处负责帮助各部门节约能源和提高能效等等（刘莉等，2007）。
3.我国应对气候变化和碳交易管理体制的现状和评价
3.1 我国应对气候变化和碳交易管理体制的现状
为做好气候变化工作，我国于2007年成立了国家应对气候变化领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决有关重大问题。领导小组的具体工作由国家发展改革委承担，并内设专门职能机构负责统筹协调和归口管理国家应对气候变化工作。国务院其他相关部门则根据职责各司其职，各省、自治区、直辖市政府也设立了相应的领导和工作机构。同时设立了国家气候变化专家委员会，作为国家应对气候变化的专家咨询机构（解振华，2009）。现有碳交易管理体制架构的主要职能部门包括：
——国家应对气候变化领导小组。该小组由温家宝总理担任组长，外交部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部等20个部门的部长为成员。2010年，我国在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室，加强部门间协调配合；调整并充实了国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变化决策的科学性。
——国家发展改革委应对气候变化司和资源节约与环境保护司。除资源节约和环境保护司外，国家发展改革委于2008年专门设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。目前国家发展改革委应对气候变化司是我国政府开展清洁发展机制项目（CDM）活动的主管机构，也是我国当前唯一的碳交易管理机构。
——财政部中国清洁发展机制基金管理中心。中国清洁发展机制基金于2006年8月由国务院批准建立，2007年财政部和发展改革委联合启动了基金及其管理中心的业务运行。中国清洁发展机制基金的管理机构由基金审核理事会和基金管理中心组成。基金审核理事会是关于基金事务的部际议事机构，由国家发展和改革委员会、财政部、外交部、科学技术部、环境保护部、农业部和中国气象局的代表组成。基金管理中心是基金的日常管理机构，具体负责基金的筹集、管理和使用，由财政部归口管理。
——环保部中国环境与发展国家合作委员会。中国环境与发展国家合作委员会（国合会）是一个由中外环发领域高层人士与专家组成的、非营利性的国际性高级咨询机构，自成立以来已历经三届，目前由国务院副总理李克强担任主席。
——中国气象局国家气候中心。主要开展气候变化及其影响评估与对策的研究，为我国参与政府间气候变化专门委员会（IPCC）和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）等履约活动提供科学技术支持。2008年5月，中国气象局气候变化中心批准设立，设在国家气候中心。
——其他相关职能部门。2008年9月，国家统计局新设了能源统计司，在全国开展能源统计指标体系、调查体系和监测体系的建设；工业和信息化部也设立了节能与综合利用司，负责工业和通信领域的节能减排与应对气候变化工作等。
3.2 对我国应对气候变化和碳交易管理体制的评价
我国目前初步建成国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责的管理体制架构。但由于建立时间短、种种主客观条件不具备，使得我国现有管理体制不可避免的存在一定缺陷：
一是现有管理体制是一定阶段的产物，与目标要求存在差距。由于我国暂时没有被《京都议定书》纳入强制减排国，不需要承担强制减排义务，使得我国现有管理机构的业务领域主要集中在清洁发展机制（CDM）方面，缺乏进行碳排放交易和管理的实践经验。目前国内碳排放交易也仅处于局部试点阶段，建立完善的碳交易管理体制任重道远。此外，作为温室气体排放大国，不排除我国在不久的将来被施加强制减排义务的可能，这必将对各部门的职能完善提出新的更高的要求。
二是各部门间存在职能交叉重叠的问题。我国现行管理体制中管理主体众多，各部门业务有一定的重叠和交叉，如中国清洁发展机制基金主要由国家发展改革委和财政部审核和监管，职责界定不清，容易导致管理缺位、错位和越位。此外，由于历史原因形成的部门利益格局，使得相互之间协调沟通也存在困难。
三是从事碳交易的中介机构较为缺乏，且监管不力。目前我国从事碳交易的专业金融机构、信息服务机构、行业协会、第三方认证机构等中介机构还相对较少，并且缺乏有效的监管，未形成良好的市场竞争秩序。以CDM项目为例，由于国家发展改革委仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责，对于其他各阶段没有有效监控，使得国内大小中介机构充斥着整个市场，却没有相应的规范准则和管理机构对其进行监管（吴限，2011）。
4.我国建立碳交易管理体制面临的主要问题
4.1 碳排放总量控制条件尚不成熟导致管理对象缺乏
实施碳排放交易的必要前提是总量控制，但我国是发展中国家，人口众多，经济发展水平相对较低，正处于工业化、城镇化加速发展的重要阶段，控制温室气体排放面临着巨大压力和特殊困难。考虑到人均排放、历史排放等因素，“共同但有区别责任”决定了我国只能通过提高经济增长质量、降低单位GDP二氧化碳排放强度来实现减排目标，而不可能承担绝对减排量。但由于缺乏总量控制，难以体现排放权的稀缺性，使得国内碳交易市场无法形成，从而导致碳交易管理体制缺乏管理对象。
4.2 京都议定书第一承诺期即将到期、未来发展具有不确定性导致管理责任模糊
我国于2002年签署了《京都议定书》。但是，《京都议定书》的实施期仅涵盖2008-2012年，各国对其有关规定仍存在广泛争议。德班大会虽然使《京都议定书》第二承诺期在名义上得以保留，但没有触及《京都议定书》第二承诺期及2020年全球统一减排协议的实质内容。目前的各项制度在2012年之后能否延续还存在很大的不确定性，是否继续对某些国家实行强制减排以及如何对各国制定减排限额等问题在全球还未达成共识，取决于各国在新一轮气候谈判中的博弈结果（于楠等，2011）。一旦2012年后不能继续形成统一、具有约束力的国际减排公约，目前我国与国外的碳交易合作将自动失效。碳排放的国际责任划分不明确使得我国碳交易管理体制的管理责任不清晰。
4.3 相关法律法规不健全导致管理效力有限
目前我国大气污染防治的现行法律法规基本都是针对环境和人体有害气体制定的，而对二氧化碳排放标准及约束大多从政策角度进行管理。我国缺少碳排放权交易方面的法律法规，甚至连一个碳排放交易指南都没有。2005年我国发展改革委虽然出台了《清洁发展机制项目管理办法》，但只对中方参与企业的义务进行了规定，没有就CDM项目运行本身的监管、认证和评估标准、项目实施中的中方权利、外方权利和义务进行详细规定，使得我国企业在参与项目交易时只有依赖国外的政策法规，利益遭到损害的几率增加。且随着基于配额的交易逐渐增多，该管理办法已无法满足市场的需要。相关法律法规的不健全，使得碳交易管理体制缺乏效力，无法对排放权交易规则、交易方式、纠纷解决机制、碳排放权交易试点的法律授权等关键问题进行限定和规范，也无法对各部门的职责进行有效约束和监管。
4.4 交易所发展不规范导致管理效率低下
2008年7月以来，我国在各地相继成立了多家环境、能源交易所，迈出了构建碳排放交易体制机制的第一步。但这些交易所算不上真正的碳排放交易平台。由于缺乏碳排放的总量控制，这些交易所大多实行的是自愿减排制度，企业参与减排的积极性不高。以北京市环境交易所为例，据报道，该交易所成立3年以来，真正的碳交易量约300万吨，在全国各环境交易所中排名第一，但这一交易量还不到欧洲气候交易所一天的交易量（周洪博，2011）。且这些碳交易市场主要基于项目交易，不是标准化的交易合约，加之信息不透明，使中国企业在谈判中处于弱势地位，缺乏碳交易定价权。交易所发展的不规范，对我国碳交易管理体制发挥作用形成了制约。
5.我国碳交易管理体制的总体框架设计
根据国外建立碳交易管理体制的经验，结合我国碳交易管理体制发展的现状，考虑到未来应对气候变化和碳交易管理的需要，我国应建立一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的碳交易管理体制架构,见图一。
5.1 国务院层面
确定国家应对气候变化领导小组为碳交易管理体制的最高权力机构，统筹安排与碳排放权交易相关的一切事务。
国家应对气候变化领导小组主要履行三方面的职能：
一是基于我国承诺的控制温室气体行动目标，确定短期、中期、长期的细化目标，提出支撑碳排放权交易市场发展的相关法律制度，制定适合我国国情的、统筹社会经济发展与应对气候变化的分阶段战略方案。
二是通过协调联络办公室对国务院各部委进行统一的工作安排和分工，加强各部门之间的分工协作和有效沟通。
三是积极开展与其他国家以及国际机构在碳交易市场构建方面的技术合作和交流。
5.2 国家部委层面
5.2.1 国家发展改革委
确定国家发展改革委作为碳排放权管理机构，通过制定政策和计划具体落实国务院应对气候变化小组各阶段的战略方案。
国家发展改革委的主要职能包括：
一是积极推进立法进程或通过具有法律效力的内部协议限定碳排放总量，客观上赋予排放权内在价值。
二是制定碳排放权总量的初始分配方案，按照公平、公正、公开的原则，依据地区和行业特点进行区别分配。
三是制定严格的违规法则，对污染源温室气体排放总量超过其排放配额的行为进行处罚。
5.2.2 环保部
确定环保部为碳排放交易的登记、核查和监测机构，辅助国家发展改革委开展碳排放权的管理和交易工作，与国家统计局和审计局合作提供权威数据信息和审计报告。
环保部的职能主要体现在两方面：
一是负责建立统一的登记和注册系统，为企业建立类似于银行账户的碳信用账户，随时检查和处置企业及其他投资者所拥有的排放权，及时实现排放权和资金在不同账户间的过户转移。
二是建立统一的核定与核查标准，对交易双方主体资格进行认定，对企业温室气体排放情况和排放权使用情况进行连续监测和实时跟踪，对减排效果进行确认和核查，保障碳交易的公平公正性。
5.2.3 其他部委
财政部、税务总局、外交部、科技部和气象局等要在国务院应对气候变化领导小组的统一指挥下，发挥各自的优势，积极配合发改委和环保部的工作。如财政部通过增加财政投入以支持排放权交易项目；税务总局通过制定税收优惠和减免政策提高企业参与碳排放权交易的积极性；外交部在应对国际气候谈判和温室气体减排、以及国际合作与交流方面发挥积极作用；科技部和气象局为碳排放权交易提供相关的技术指导和支持；等等。
5.3 地方政府层面
地方政府相应管理部门在中央各部委的对口管理下，主要履行三方面的职能：
一是因地制宜地制定应对气候变化和碳交易的相关政策措施。各地方政府要在中央的统一部署下，根据当地地理环境、气候条件、经济发展水平等方面的具体情况进行特色化的政策设计，确保经济发展与环境保护协调推进。
二是通过设立与中央相对应的地方碳排放权交易管理机构，开展碳交易的管理和监督工作。考虑到我国东、中、西部地区经济发展水平的差异，可以借鉴美国的经验，首先推动建立区域性的碳交易体系，待时机成熟后，再建立全国统一的碳交易市场。
三是鼓励各地区积极开展碳交易试点工作。列入国家碳交易试点的省市，要积极探索，先行先试，其他没有列入国家碳交易试点的省市，也支持其在省域范围内进行碳排放交易，探索经验。
5.4 交易所层面
以现有交易所体系为基础，研究和借鉴国际上成熟规范的碳交易系统，从减排认证标准、排放交易规则以及碳资产登记管理入手，通过系统化升级和改造，打造较为完善的市场交易平台，为我国的碳交易市场正常运转创造良好基础条件。
5.5 中介组织层面
5.5.1 独立的第三方认证机构
积极培育能够监测和统计温室气体排放量的专业认证机构，主要负责开展碳排放量的审定和核查，并向交易所提交相关报告，以保证碳交易市场信息客观、公正、有效。认证机构由环保部统一负责管理，认证机构要取得资质必须向环保部申请，审核批准后才能允许从事业务。不符合标准的认证机构一律取缔，规范中介市场。
5.5.2 金融机构
发挥金融机构在提高碳交易市场流动性、丰富产品组合、提供避险工具等方面的积极作用。首先，发挥中国人民银行、银监会等部门的宏观指导作用，制定与节能减排项目贷款相关联的信贷规模指导政策；其次，健全商业银行相应组织机构，为碳金融提供全方位的业务服务；再者，扩大直接融资规模支持碳金融的发展；最后，努力开展低碳金融衍生品的金融创新（钟劲松，2010）。
5.5.3 信息服务机构
由政府支持建立强大的信息服务平台，定期发布碳减排的供求信息。科学预测碳减排一、二级市场价格的变动趋势，为碳减排出口企业提供参考。改变过去交易不透明的现象，解决国内碳交易价格远低于国际市场的问题，提高我国在国际碳排放交易中的地位。
5.5.4 行业协会
通过行业协会凝聚企业，形成统一联盟，建立联合谈判机制，减少碳减排的出口贸易企业间的无序恶性竞争，利用我国在碳减排总量上的绝对优势，提高我国碳交易的定价能力。
5.6 专家组织层面
以现有的国家气候变化专家委员会为主体，以相关研究机构和科研院所为支撑，通过开展课题研究、组织论坛等方式集聚一批国内外著名的专家学者，进行碳排放交易管理体制建设方面的专题讨论和研究，为中国各级政府决策者提供前瞻性、战略性、预警性的政策建议。
6.建立中国碳交易管理体制的步骤和措施
我国建立碳交易管理体制是一项长期的系统工程，借鉴国外建立碳交易管理体制的经验，以及我国的具体国情，碳交易管理体制的建立和完善必须是分阶段地、有序地、逐步地推进。
6.1 第一阶段（2011-2015年）：起步阶段
主要进行碳交易管理体制的研究、规划、设计和准备，积极开展碳交易试点的探索和实践，尝试初步搭建碳交易管理体制架构。
——初步组建管理体制架构。建立由国务院、部委、地方政府、交易所、中介机构、专家组织组成的六位一体的管理体制。
——积极开展碳交易试点。通过在国家批准的7省市开展碳交易试点，探索建立区域性的碳交易市场，为将来推进全国碳交易市场积累经验。
6.2 第二阶段（2016-2020年）：拓展阶段
主要是在初步搭建的体制架构基础上，进一步明确各个部门和机构的职责和分工，并配套进行相关立法建设。
——协调优化管理体制架构。建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的协调沟通机制。
——推动温室气体总量控制的立法。在条件成熟时，借鉴《中华人民共和国环境保护法》中明确规定实行污染物排放总量控制制度的做法，制定《温室气体排放总量控制管理办法》，明确总量控制的一系列具体措施，并逐步完善总量控制追踪体系及监督管理机制。
——建立有关制度体系。制定主体资格审查制度；制定统一的注册、登记制度；制定相应的报告制度；制定统一的监测、核证制度；制定相关的交易跟踪制度。
6.3 第三阶段（2021-2030年）：提升和完善阶段
主要是通过制度建设和配套立法进一步提升碳交易管理体制的效力，并根据未来发展的需要丰富和完善碳交易管理体制的组织机构和相关职能。
——制定和完善相关立法。制定专门的《碳排放权交易法》，对温室气体的排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等做出规定，为碳交易市场的运行提供法律依据和保障。
——完善有关制度体系。完善主体资格审查制度；完善统一的注册、登记制度；完善相应的报告制度；完善统一的监测、核证制度；完善相关的交易跟踪制度。
——尝试建立强制减排机制。借鉴欧盟排放贸易体系经验，建立全国性碳交易平台，推出并实施有中国特色的强制碳减排标准，根据碳排放强度由高到低分行业逐步纳入强制减排范畴。
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