“十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段，这赋予了“十三五”规划特殊的重大意义。“十三五”规划纲要按照“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，用创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念编制，紧紧围绕全面建成小康社会，科学设置了“十三五”发展目标，确定了主要任务目标，并围绕任务目标又确定了经济发展、创新驱动、资源环境和民生福祉等四大类25项指标。可以说，这些指标就是我们提前探知“十三五”的一架望远镜。如何认识、看待、理解这些指标？如何透过这些指标预见“十三五”时期平衡、包容、可持续发展的状况？
“十三五”规划纲要有关生态环保的亮点可以概括为四个方面：首先是涉及内容全面，包括污染治理、生态建设、绿色产业发展、环境安全、气候变化等方方面面；其次是考虑到了生态文明建设的所有环节，不仅涉及环境监测、执法监察等基础支撑，也考虑到了相关制度建设；再次是明确了促进生态文明建设的各种手段，包括法治、行政、市场以及思想手段；最后是囊括了国土全域的生态环境问题，山水林田湖、海洋、湿地等，总揽其中。
“生态环境质量总体改善”作为目标之一首次提出，具体包括以下内容：生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少，主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。
纲要提出，到2020年，万元GDP用水量较2015年下降23%，单位GDP能源消耗较2015年降低15%，单位GDP二氧化碳排放较2015年降低18%，非化石能源占一次消费能源比重要达到15%。森林覆盖率达到23%，森林蓄积量达到165亿立方米。地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上，细颗粒物未达标地级及以上城市浓度较2015年下降18%。达到或好于Ⅲ类水体比例达70%，劣Ⅴ类水体比例小于5%。化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量较2015年分别减少10%、10%、15%、15%。
这些指标，是依据我国过去取得的成绩、存在的问题、对未来资源环境趋势的判断，以及我国承担的国际责任等方面综合制定的。
首先，“十一五”以来，我国对资源环境问题越来越重视，开始将资源环境类指标作为约束性指标纳入五年规划。经过多年的努力，我国在节约资源、治理环境、生态建设等方面取得了较大成绩，未来5年希望在此基础上做得更好。其次，我国目前在资源集约节约利用、资源能源结构优化、环境治理等方面还存在很多问题，与公众的期望相比还存在较大差距，要结合这些问题和差距来确定未来的目标。再次，要从资源能源和环保发展趋势来确立目标，同时也要根据国家“十三五”规划确定的经济社会发展的总目标，来综合考虑资源环境目标。最后，要根据我国对国际社会的承诺来确定目标，尤其是应对全球气候变化的二氧化碳减排承诺来确定目标。
另外，纲要还提出了“扩大生态产品供给”这一新概念，旨在解决好环境有价这个问题。生态产品主要指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。生态产品概念的提出，拓展了人们对于生态和产品的认识。一方面，部分生态产品为生产活动提供了必要的原材料和能源，保障了生产的正常进行；另一方面，丰富的生态产品可以提升区域的竞争力，有利于地区把资源环境优势转换为发展优势，促进相关产业的发展，培育新的绿色增长点。近期，中央反复强调，要加大结构性改革力度，推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，扩大有效供给，形成绿色的生产方式和生活方式。只有让生态成为产品，才好界定价值，才能形成交易市场，才能通过优化资源配置建设生态环境，才能调动各方提升环境质量的积极性。
当然，在今后的执行过程中还会遇到不少困难。一是生态环境是一种特殊的公共物品，是一种具有外部性的公共品，因此保护生态环境并非易事。需要正确处理好市场和政府的关系：一方面，要尽可能利用市场机制使外部性内部化；另一方面，要针对市场失灵问题，更好地发挥政府的作用。二是环保与经济之间有一定的矛盾。如加大环保投资可能会挤出一些其他经济效益更高的投资；提高环保标准会限制一些地区和产业的发展；环保罚款会减少一些企业的收益等。但环保与经济也是可以协调的，比如环境的改善尤其是促进绿色低碳产业发展本身会促进绿色低碳技术的进步，而技术的进步又可以倒逼经济的发展；还比如环境的改善也可以保护人民的身体健康，可以增加人力资本，人力资本也是有利于经济发展的。因此关键是看我们怎么做。三是中国仍处于工业化和城镇化快速推进的时期，这个阶段的资源能源消耗较多，环境污染压力较大。四是中国以煤为主的资源结构，也增加生态环境保护的难度。五是中国处于“世界工厂”的地位，主要发展比较低端的产业，发达国家的制造环节向中国转移带来了“污染国际转移”。
纲要对生态环境保护中政府与市场的角色作了合理的安排，强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。政府要重点做好以下几个方面的基础性工作：一是制定和完善生态环保方面的规划。二是制定和完善相关法律、法规和标准。三是完善生态文明建设的管理体制，减少内耗，形成合力。四是加快建立包括环境监测、统计、报告、核查、评价和奖惩等在内的监管体系。
作者： 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 李佐军
来源： 《时事报告》2016年第4期
