刘勇：进一步完善我国城乡区域经济新格局的顶层设计

来源： 科技中国

在宏观经济增长进入新常态、产业经济依然过剩仍然缺乏新支柱以及外向型经济遇到越来越大困难的形势下，我国城乡区域经济却成为为数不多的发展亮点之一，涌现出众多地区热点，表现出巨大的活力。我国城乡区域经济发展的突出表现，得益于进入21世纪以来我国成功实施的一系列城乡区域经济均衡协调和可持续发展战略和政策、超大规模国内需求潜力和巨大的空间市场回旋余地，也是未来继续保持我国国民经济整体中高速增长，确保“六稳”和“六保”目标顺利实现，以及构建经济高质量发展和“双循环”新发展格局的重要基础和有力抓手。

以习近平同志为核心的党中央和国家领导集体执政以来，高度重视城乡区域经济协调发展，并充分抓住了该领域新一轮良好发展的难得契机，先后出台了一系列城乡区域经协调发展的重大战略、工程和规划政策，有效地确保了新常态下不搞“大水漫灌”，通过实施新发展理念，取得国民经济明显快于世界大多数国家和新兴市场国家的中高速增长的奇迹。

“十四五''时期，我国将开启全面建设现代化新征程。现代化城乡区域经济体系，作为“十九大”提出的构建“6+1”个现代化经济体系的重要组成部分之一，必将继续发挥其巨大国内需求和市场回旋余地的独特作用。为使城乡区域经济体系更好地发挥稳增长、调结构、促发展和保民生的重要作用，更好地支撑经济高质量发展和构建双循环新发展格局的形成，有必要进一步完善我国城乡区域经济新体系的顶层设计。2020年7月中央政治局会议指出，我国已进入高质量发展阶段，同时发展不平衡不充分问题仍然突出，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。这为进一步构建和完善我国城乡区域经济现代化新体系的顶层设计指明了方向。

事实上，从纯粹区域空间的角度看，城乡区域经济活动的国土空间展开和利用只有“点线面”三种基本形态：“点”指城乡居民点体系，是主体，仅占国土空间面积的不到3%（中国和世界绝大多数国家和地区都基本如此）；“线”指连接各点之间的交通线路，是框架，也仅占国土资源的不到0.5%“面”指农田和生态，是基础，其余的国土资源都可归于此类（大约各占一半）。城乡区域经济就是由“点线面”三种基本形态缺一不可地有机组合而成的空间结构组合体系，并按照国土空间范围尺度大小分别构成村庄域、乡镇域、县域、地（市）域、省区和国域（以及大洲域和全球域）等多个层次。为描述和研究便利，也可为直接归纳为高层大尺度、中层中尺度和基层小尺度三个区域层次和体系（对大国而言）。理论和实践都表明，各层次城乡区域经济体系面临和需要解决的问题不同，需要分别加以深入分析和认识，并做出不同的战略规划和采取不同的政策措施。因此，进一步完善我国现代化城乡区域经济新体系，就需要从以上三个层次的顶层设计入手。

一、我国高层大尺度城乡区域经济体系的顶层设计——细化的区域协调和可持续发展的新型跨省区综合经济区体系的形成和构建（"448"方案）

高层或大尺度城乡区域经济体系，是指以省域为基础单元的城乡区域经济体系，涉及整个国域、地带和重大流域等，反映的是全国国土空间资源的利用保护的高质量发展的均衡协调和可持续发展新格局（重点是合理调控区域相对和绝对差距，以及经济与环境的可持续发展）。截至2020年上半年，作为一个大国，我国高层或大尺度城乡区域经济体系已经由“三大地带”逐步演变形成为“四大板块+若干重大区域战略”的总体格局：即由西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展组成的“四大板块”，加上由推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、共抓大保护长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设，以及促进老少边贫（衰）地区加快发展和发展海洋经济组成的若干重大区域战略组成。

高层大尺度城乡区域经济格局，为进入高质量发展新阶段进一步完善和优化我国现代化城乡区域经济新体系的顶层设计奠定了坚实基础。其未来进一步完善和优化的基本思路是，在现有“三大地带”和“四大板块”纵向宏观城乡区域经济区块格局基础上（反映了我国区域经济的东西发展总量水平上的差距），纳入新近提出的“长江流域经济带（范围可包括长江流域、浙江东南沿海独立小流域和青藏高原）”和“黄河流域生态和高质量发展带（范围可包括黄淮海河流域及新疆）”，正在酝酿的“黑松辽流域经济区（包括东北三省区）”和“珠江流域经济带（范围可包括珠江流域、福建及福建东南沿海独立小流域以及海南省）”等横向宏观经济地带区块结构（反映了我国区域经济的南北发展结构上的不同），通过上述纵向横向宏观经济地带区块的区划，可以初步细化形成11大新型跨省区综合经济区区块结构体系（相当于11个成熟的、半成熟的和未成熟的城市群绵延带体系）：即东北板块经济区，包括东北三省区；东部地区，包括华北京津冀鲁四省区、华东沪苏浙三省区、东南粤闽琼三省区；中部地区，包括黄河中游晋豫两省区、长江中游鄂湘皖赣川渝六省区、珠江中上游云贵桂三省区；远西部，包括西北蒙新地区、西南青藏地区等（见表1）。

在以上11个初步划分的新型跨省区综合经济区基础上，还要考虑跨省综合经济区自身的一些

表1按"四大板块”和"四大流域”划分的八大跨省区综合经济区方案（简称"448”方案）

共同的特点，如这些经济区未来发展方向的一致性、发展面临的共同问题、需要共同建设的基础设施以及省区数目的适当增减调整等等，对其作进一步调整和合并：一是在大黄淮海大流域地区，将中部划分出来的黄河中游晋豫两省区并于华北地区，形成大华北地区，以便于黄河中下游综合治理和统筹华北平原（即黄淮海平原）与周边山区的共同治理与发展；二是在黄河上游地区和西北地区，将近西部的黄河上游陕甘宁三省区并于远西部西北地区的蒙新地区，形成大西北地区，以便于统筹解决我国西北地区严重缺乏生态用水的问题；三是在长江上中游地区，将远西部西南青藏地区并于近西部的长江中游渝成两省区，形成长江上中游地区，以便统筹长江上中游地区生态环境保护和发展。由此，最终形成以下八大新型跨省区综合经济区新方案：即东北地区（辽吉黑三省区）、大华北地区（京津冀鲁豫晋六省区）、大西北地区（陕甘宁蒙新五省区）、华东长江下游地区（沪苏浙三省区）、华中地区（鄂湘皖赣四省区）、东南珠江下游区（粤闽琼三省区及港澳台）、大西南区（长江中游川渝和长江黄河源头的青藏等四省区）和西南珠江中上游地区（云贵桂三省区）。

按照“四大流域”排列，八大跨省区综合经济区新方案为（简称“448”方案）：

一是黑松辽流域地区：东北地区（辽吉黑三省区）；

二是黄淮海流域和新疆地区：大华北地区（京津冀鲁豫晋六省区）和大西北地区（陕甘宁蒙新五省区）；

三是长江流域、浙江沿海独立流域地区和青藏高原地区：华东长江下游地区（沪苏浙三省区）、华中地区（鄂湘皖赣四省区）和大西南区（长江中游川渝和长江黄河源头的青藏等四省区）；

四是珠江流域和福建沿海独立流域地区：东南珠江下游区（粤闽琼三省区及港澳台）和西南珠江中上游地区（云贵桂三省区）。

进一步细化的宏观区域体系新方案，将更好地体现东西向流域经济对我国区域经济的塑造和巨大影响，也能更好地反映和更有效地指导未来我国区域经济协调发展的大保护和高效利用的大方向。

二、我国中层中尺度城乡区域经济体系的顶层设计——互联互通的中心城市、都市圈和城市群空间市场一体化新格局的形成和构建中层或中尺度城乡区域经济体系，是指以地（市）域为基本地域单元，涉及地级及以上城市行政区划范围内的国土空间资源的利用和保护，具有一二三产业相对齐全的产业结构和完整的城乡区域类型结构，是城乡区域经济一体化的基础，体现的是互联互通的空间市场一体化新格局的进一步优化完善。目前，我国中层中尺度城乡区域经济体系，逐步演变形成了以地级及以上中心城市为核心、以中心城市和其直接管辖的县域行政区组成的都市圈，以及以3个及以上都市圈（或地级行政区）组成的城市群，构成的覆盖全国国土的、层次分明的城乡区域经济一体化体系和格局。其中，中心城市、都市圈和城市群又以其人口、面积和经济实力等指标划分为国际性、国家级、区域级等级别，以反映主次关系和发展政策支持重点。未来中层或中尺度城乡区域经济体系和格局进一步优化的基本思路是：一是努力增加中心城市和都市圈的数量，构建带动能力更强的和覆盖面更广的城乡一体化空间结构体系。目前，我国地级及以上中心城市只有297座，占我国县域行政区划单位数仅10%左右。而国土面积与我国相差无几、人口仅为我国人口四分之一的美国，拥有相当于中国地级市空间区域的所谓“大小都市统计区”的单位数多达592个，占其3034个县域行政区划单元的20%左右。因此，未来我国地级及以上中心城市及其组成的都市圈单位数量至少应该增加一倍，达到600个左右，占比与美国的20%基本一致，才能起到有效地组织和提升我国辽阔的国土空间全面开发和保护的功能和作用。二是通过不断构建新的城市群体系，实现城市生活方式有效覆盖整个国土空间范围的目标。为此要进一步增加城市群的数量并不断提升其辐射功能和能力。目前，我国已经规划的各类城市群达21个，国土覆盖面积还有限。美国相当于我国城市群的空间区域是所谓的“联合都市统计区”，大约有175个，覆盖美国人口和国土面积为80%左右。未来我国城市群单位数量应该进一步增加到达70多个左右（美国要求2个都市统计区就可以形成联合都市统计区，而我国需要3个及以上都市圈才能形成城市群，并可分为成熟型、半成熟型、未成熟型三类），争取做到城市群覆盖全部国土（美国是按照县域与中心城市年度人员交往率达15%的标准纳入都市统计区和联合都市统计区，我国是“市管县”，并不需要这样的标准，这有利于城市功能的辐射，可以做到城市群空间全国覆盖）。

三、我国基层或小尺度城乡区域经济体系的顶层设计——优势互补的都市县和农业县城乡区域经济分工协作新体系的形成和发展（“28"分工协作新体系）

基层或小尺度城乡区域经济体系，是指以县域为基本地域单元，涉及县域、乡镇域和村域的国土空间资源利用和保护，体现的是优势互补的城乡区域分工合作新格局的全面深化。县域经济是城乡区域经济分工合作的基本地域单元，按照区域分工合作原理，可分为现代化都市县和现代化农业县两类。其中，现代化都市县是指以现代化服务业和以非农产品原材料制造业为主的地级以上城市所在的县域，包括首都都市县（北京中心6城区）、直辖市都市县、省会都市县、地级市都市县等；现代化农业县，指以规模化家庭农场为主的集约高效农业县域，其县城和建制镇主要从事以农产品为原料的加工和制造业，以及涉农辅助性服务业为主。在新一轮国土资源空间规划中，我国各县域正在通过“双评价”（即“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价”）来确定未来发展的方向。

目前，我国基层小尺度城乡区域经济体系，已经演化为由297个地级及以上城市所在县域组成的（主要由符合实体城市性质要求的市辖区组成）、以制造业和服务业为主的都市县，和2500多个以农业为主的农业县域（包括以农业为主的市辖区）组成的县域经济格局。与美国成熟市场经济条件下已经成为美国县域经济格局的最终形态一即20%的县域为以非农产品为原料的制造业和服务业的“大小都市县”，其余80%均为发达的现代化农业县一相比，还有较大的距离。因此，进一步优化我国小尺度城乡区域经济体系的基本思路是：未来我国也将在工业化城镇化进一步推进的条件下，逐步使地级市单位数量增加一倍，使其占到县域单位数量的20%，其余80%的县域均以发展成为现代化大农业县为目的（简称县域经济发展的“28”分工协作新体系），以实现一个大国的县域经济空间格局顶层设计的最终目标。