来源：《中国经济时报》
近年来，许多地方根据自身发展的特点设计制定了当地科学发展评价指标体系。虽然这些指标体系名称各有不同，但都反映了科学发展观的基本要求，都在打破GDP作为单评价指标的局面上做出了一些探索。多数地区是在GDP指标基础上增加了一些其它经济和非经济类指标，建立了新的综合性指标体系。有些地区设计了全新的指标体系，如可持续发展评价体系、低碳发展评价指标体系、绿色发展指数等。还有一些地区则采取了一些主观性指标来评价发展的成果，如幸福指数、和谐指数等。从不同地区看，较为发达的东部地区更多突出社会、文化以及政府效率方面的指标，而中西部则比较突出经济、生态方面的指标。大区域多选择一体化、协调性指标，而小区域则多选择突出地方特色的指标，如主导产业比重、区位优势指数等。
这些探索都在一定程度上反映了评价理念的转变：如从单一指标评价向多指标综合评价转变、从重视经济指标向经济和社会等其它指标并重转变、从单纯关注客观指标向同时关注主观和客观指标转变等。我们先说第一部分总体思路的比较。这里又分指导思想的比较、评价原则的比较、评价目的的比较三个部分。
首先是指导思想的比较
——坚持了以人为本的理念。如江苏省出台的《关于建立科学发展评价考核体系的意见》明确指出，科学发展观的核心是以人为本，必须做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，显著提高人民群众生活质量，改善生活环境，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。为此，该评价考核体系将就业、收入和生活质量等直接反映人民生活的指标放在了突出的位置。广东省发改委出台的“幸福广东指标体系”（2011年），以直接反映人们主观感受的“幸福感”指标和其它客观指标相结合形成的评价指数来评价省内各地区科学发展成效，也体现了以人为本的基本理念。还有，中组部出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法（2008年）》提出，干部业绩考核首先要关注与人民生活直接相关的指数，如城乡居民收入及增长、人均财政收入及增长、人均生产总值及增长等指标，而且这些指数必须经由上级统计部门综合提供。
——体现了全面、协调和可持续的发展思路，但又各有侧重。各地区强调了要按照人的多方面需求、人与人之间的和谐关系以及人与自然的关系来创新地区发展目标和途径，通过统筹兼顾的政策手段，实现地区全面、协调和可持续发展的目的；各地区在坚持经济发展的基础上，加强了对社会、民生以及生态环境发展的重视，即使是在经济发展方面也更加突出地强调了发展的质量、效益和水平。就不同地区侧重点而言，相对发达的东部地区更加重视对社会、民生和政府效能等方面的评价。如江苏强调评价要体现协调发展，突出社会进步；广东强调评价要体现居民的幸福感；浙江更是直接提出了和谐社会评价体系，将民主法治、公平、正义、充分活力、安定有序、人与自然和谐相处等六个方面作为评价内容。而相对欠发达的中西部地区更多地强调了经济发展和生态环境保护，如安徽提出的科学发展评价体系强调紧紧围绕经济社会又好又快地发展这一主题，全面系统地反映科学发展观所提出的目标和内容，强调评价要为安徽跨越式发展，实现奋力崛起提供重要的支撑；新疆提出的科学发展评价体系突出地强调了为新疆经济快速发展和更好地保护脆弱的生态环境服务。
——是体现了促进社会公平正义的要求。各地区都强调了发展过程的平等性和发展成果的共享性。如江苏提出，要突出社会进步，统筹经济社会发展，加大财政对社会发展的支持力度；加快发展教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业，逐步实现区域之间、城乡之间基本公共服务均等化，加强社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐。江西南昌提出，要体现新的社会观，把和谐社会理念贯彻执政始终；要把理顺和解决收入分配问题作为政府工作重点；要扩大公民有序的政治参与等。
其次是评价原则的比较
——全面发展原则。全面发展五大领域范围界定：经济发展，包括资源与资本、产业体系、税收财政、科技和管理、对外经贸、经济政策和政府干预等；社会发展，包括就业与人口、收入与民生、教育与卫生、社保与治安等；文化发展，包括意识形态与精神文明、文化事业与文化产业等；政治发展，指经济政策和市场干预以外的政府活动，包括法治、行政、军事、外交等；生态环境发展，包括节能减排、生态、环境、自然灾害等。
——是协调发展原则。经济、社会、文化与政治领域内部均衡和适应关系。在经济领域，各地区都比较重视产业结构的均衡发展或结构演进，城乡经济一体化、地区经济协调发展，产业技术水平提高等；在社会领域比较重视就业机会的创造和收入差距的控制；在文化领域突出了对文化产业发展的社会道德价值的重视；在政治领域比较重视行政部门与立法部门的有效分工与合作。
——是可持续发展原则。资源、生态与环境是人类发展的自然基础。各地区都高度重视生态文明建设，都比较重视正确处理人与自然的关系、发展与环境的关系以及合理开发与有效保护，实现人口、资源与环境可持续发展，为子孙后代留下更好的发展条件和空间；在资源开发上都强调了不可再生资源利用时续的尽量延长、可再生资源利用限制在其自然恢复速率之内、生态环境条件对资源开发限度的要求以及各种资源的综合绿色循环利用等；在生态环境保护上都强调了生态系统的整体性和广泛的联系性，
突出了生态保护、环境治理和防范自然灾害等的有机联系；在经济与自然生态环境关系处理上强调了对自然的尊重和保护，强调了在有效保护前提下的充分利用。各地方不同之处在于，东部地区更关注环境污染治理指标，而中西部则更多强调生态的保护指标。
再者是评价目的的比较
——对发展方向的引导。评价的目的在于引导地区践行科学发展观，这类引导目标和措施往往有一定的约束性。
在这些方面，尤其是在经济发展方面，各地区显示出较大的差异。经济相对发达的地区多强调经济结构调整、产业技术进步等方向的引导。如广东强调“加快转型升级、建设幸福广东”，提出“双转移”，将传统劳动密集型产业转移出“珠三角”地区，以腾出宝贵土地空间发展资本密集和技术密集型产业，提升产业结构和技术水平。山东提出大力发展海洋经济，开辟新的经济发展领域，引导经济全面发展，创造和提升整体经济实力。经济相对欠发达地区强调进一步加快工业化、城镇化进程，经济做大做强，更加注重摆脱贫困问题。如中西部很多省份都不约而同把赶超全国平均水平作为经济发展的首要目标，不少省份将彻底摆脱农村成片贫困问题作为“十二五”其间发展必须完成的任务等。
当然，在改善民生和可持续发展上，各地区都比较重视向这些方向的引导。就改善民生而言，江苏、广东、江西和重庆等代表性省区都强调用充分就业、提高收入和缩小差距、统筹社保、实现公共服务均等化等来引导发展方向；就生态环境的可持续发展来看，在全国各地区都重视的基础上，东部地区与中西部地区还稍有不同。东部地区面临的主要是环境污染问题，因此多注重污染的治理；而中西部地区面临的主要是生态破坏和原始生态环境脆弱问题，因此多关注生态环境的修复、保护和改善。
——对先进理念的倡导。节能环保、资源综合利用、绿色、低碳、循环经济、和谐社会、成果共享以及战略性新技术产业、全球化管理等先进理念，需要政府的提倡、推广和宣传，这也是地区发展评价的重要功能之一。
如广东提倡低碳指数，通过建立低碳经济量化指标评价体系，量化评价广东低碳经济的发展水平，确定广东低碳经济指标的发展目标，建立广东低碳经济发展水平的发布平台和发布机制，低碳经济指标还可以纳入地方发展规划指标体系和政府官员考核指标体系。浙江提倡社会和谐指数。该指数的编制是定量分析和谐社会建设进程的重要手段，既可体现和谐社会建设成果，又能帮助发现和谐社会建设中的薄弱环节，为政府制定政策、部署工作提供依据，促进和谐社会建设更加有序、协调地推进。
——对发展绩效的对比。发展绩效的对比性体现在两个方面：一是评价体系的区域通用性和横向可比较性，二是评价结果的合理性。
第一方面的目的在于建立普遍实用的、大家公认的发展绩效评价体系。这一点目前看来还难以做到，各地区提出的评价体系都有各自的局限性。第二方面是评价结果的合理性是指是否按照指标的内在含义将评价对象的优劣顺序排列，排列的顺序合理不合理，评价结果是否具有考核性、约束性，是否能够作为对评价对象给予荣誉性和采取奖惩措施的依据等。应该说，目前各地区提出的科学发展评价指标大多都还在探索中，能够真正起到具有约束性和实际意义的指标还不多，还有待进一步探索和实践。
评价内容的比较
——在经济结构战略性调整上
有关评价体系都强调了需求结构、产业供给结构、要素利用结构以及国内外市场结构上的全方位调整，但在具体侧重面上有所不同。如广东提出了以促进经济结构升级为重点的新“广东模式”，强调要破解发展方式粗放、结构性矛盾突出和自主创新能力薄弱的问题，以经济结构战略性调整为核心，着力建设“财富广东”和“创新型广东”。为破解金融危机的严重冲击和结构性矛盾相互叠加的难题，广东以“三促进一保持”（促进提高自主创新能力、促进传统产业转型升级、促进建立现代产业体系，保持经济社会平稳较快发展）的战略部署重构经济结构，以“扩内需、保增长、调结构、促转变”为重要抓手，加快建设“双轮驱动”的现代体系，突出实施“双转移”（转移产业和劳动力）与“双提升”（提升产业竞争力和自我创新能力）战略，推动经济发展由外向带动为主向内外需协调拉动转变、由要素驱动向创新驱动转变、由单极拉动向区域协调拉动转变、由依靠中小企业低端聚集向依靠总部经济高端带动转变，实现先进制造业和现代服务业“双轮驱动”，建设“财富广东”和“创新型广东”，经济结构调整取得新突破。北京则强调高新技术的发展，重视发展各类高端产业，以进一步增强北京产业结构的先进性。上海更强调其经济辐射能力和带动能力，强调其作为中国经济龙头所必须的金融中心、航运中心、一些主导产业的产业中心和对外开放中心的地位。中西部地区大多强调抓住扩大内需的机会、外资和东部地区产业转移的机会和国家区域均衡发展的政策机会，努力发挥比较优势实现经济的跨越式发展。
——在科技进步和创新上
有关评价体系都强调各类创新、技术引进、人才培养、成果转化和科技投入等，同时各地区也根据自身的具体情况，提出了不同的发展和评价重点。如东部沿海地区的大城市多强调自主创新、原始创新、高端学术人才的引进和企业的科技投入等；而中西部地区则比较重视实用技术的消化和吸收，成果的推广利用和政府的科技投入。
——在保障和改善民生上
有关评价体系强调了就业、收入、居民生活、社会保障、公共服务等方面的重要性，但各地区也有不同的重点。如东部沿海地区发展机会多，就业基本不成问题，评价的重点主要放在收入和社会保障上。中西部地区往往就业不足，公共服务相对较差，因此成为评价的重点。社会保障则各地区都比较重视，都希望不断提高社保的区域统筹层次，以便在更大的范围内实现互济共享，减轻社保对财政的整体压力。
——在建设资源节约型、环境友好型社会上
有关评价体系都强调了发展低碳、绿色、循环经济，加大生态文明建设和环境污染控制的力度等，但各地区面临的资源环境形势不同，突出的重点当然也就有所不同。如东部地区多重视环境污染、治理和控制方面的指标；而中西部地区则多重视生态保护、治理和改善方面的指标。在节能减排上则各地区都比较重视，国家对各地区节能减排也都有具体指标安排。
——在改革开放上
有关评价体系都强调了改革的顶层设计、市场化改革方向和政府宏观调控的有效结合以及以大开放促大改革等重点，但各地区改革开放水平和程度不同，未来改革开放之路也不完全相同。如东部地区经济走在全国前列，改革开放成效显著，未来面临率先实现现代化的任务，体制改革的顶层设计、对外开放深度和广度，都需要东部地区去开辟去探索。中西部地区则侧重于改革开放经验的推广和应用，当然也不排除某些方面的创新。
评价方法的比较
——评价指标体系的确定
目前，各地区提出的地区科学发展绩效评价体系基本上都是由三个评价指标层次构成：评价总体层次和总指标，反映评价的总体意图，形成综合总体评价指数；评价中间层次和指标，反映了评价的内容和细化领域，形成中间指标和分指数；评价基层层次和指标，则是评价具体对象和项目，形成基层指标。综合总指数、中间指数和基层指数共同构成评价指标体系。例如：
江苏的科学发展评价考核指标体系：分总评价指数一个；中间指数六大类，包括经济发展、科技创新、社会进步、生态文明、民生改善、公众参与；基层指标28项，包括经济发展类6项，科技创新类3项，社会进步类6项，生态文明类6项，民生改善类7项，以及l项人民群众对科学发展成果满意度的辅助指标。
2011年广东省发改委出台的“幸福广东指标体系”初步提出：幸福总指数一个；中间指数包括就业和收入、教育和文化、医疗卫生和健康、社会保障、消费和住房、公用设施、社会安全、社会服务、权益保障和人居环境10项；基层指标几十项。
江西南昌提出的科学发展的理念及指标体系：科学发展总体指数一个；中间指数包括经济发展、社会进步、科技创新、生态文明和民生改善五大子评价体系；基层指数包括40个具体指标。
各地区在中层和基层指标选择上存在一定的差异，这一方面决定于各地区所确定的总体评价的角度和目的，另一方面也取决于各地区经济社会等发展面临的需要优先解决的具体问题。
——指标客观值和评价值的确定
指标客观值是指评价具体对象的实际表现值，指标评价值则是按照某种测度方法对指标客观值某方面特性测算出来的定量评价数值。一般而言，评价综合总指数、中间指数都是由基层指数综合而来。只有基层指数是通过上述测度方法“测量”出来的。一般来说，基层评价指数的客观值需要通过选择来确定，而基层指标的评价值则需要确定一套相应的测度方法来测算。
关于基层指数客观值的选择和确定。各地区选择的基层指数客观值情况如下：一是按基层指标客观值表观性质可分为实物量指标与价值量指标。二是按基层指标客观值测度性质分为总量与结构类、速度与变化类、效益与水平类、协调和均衡类等指标。目前，各地区都是将同一类指数的不同测度值视为不同指标，如GDP、人均水平以及速度等都视为不同指数，并同时出现在评价指标体系中；人口、资源、土地等指标也都是如此。
在具体基层指标的选择上，各地区都比较好地体现了指标体系的全面性、针对性和实用性。全面性是指指标体系的选择要从整体上全面考虑，要有利于可比性；针对性是指指标体系要体现评价对象的具体特点和优势；实用性是指指标体系要满足政策性的要求、可操作性的要求和可比性的要求。当然，一些地方强调选择能突出地方特点的指标，而有的地区则更强调适用性较强的通用指标，反映了各地区发展阶段的不同。
关于基层指标评价值的测度方法。各地区实践中采用方法主要有，标准量比较法（包括正反比较法）、平均值比较法、主观分段赋值法（即对评价客观值设定若干值段，每个值段对应一个确定的归一化初值）以及公众问卷调查统计分析法等。通过这些测度方法得出的归一化初值再经过百分比化或其它评价量化，就可得出基层指标的所谓评价值。目前，各地区指标评价值测度方法比较一致，大多选择平均值比较法和百分制，对一些难以使用平均值比较法的指标则采取特别处理方法，如主观分段赋值法等。总之，各地区评价测度方法都体现了定性与定量、主观与客观、正向与负面、统一性与开放性的有机结合。
——指标权重值的确定
中间指数和总体指数等都需要通过赋权加和才能产生。指标权重值反映了该指标在综合指数中的地位和作用，具有十分重要的意义。各地区指标体系都十分重视指标权重的确定方法和过程。到目前，还没有一个大家比较公认的权重决定方法。通行的方法有专家咨询法、公众问卷调查法、主观分析法等。权重的形式一般也都为归一化的百分比值。从目前的情况看，不论是权重确定，还是权重表达的形式都难以有新的创新，各地区实际权重确定方法都大同小异。
——综合总体评价指标的合成和评价结果的评判
各地区综合总指数合成技术路线基本相同，都采取的是下一级分指数加权求和而成。各分指标平均法、各分指标乘积法等方法应用很少，因为这些方法不太适合地区科学发展绩效的评价。
评价结果的评判包括绝对评判和相对评判。所谓绝对评判是指对综合总体评价值给予优劣好坏的评价，如在百分制中，60分为及格，61—80分为中等，80分以上为优秀，60分以下为不及格。所谓相对评判则是指对评价参与者综合评价值排序，前若干位为优秀，中间排序为中等，后面排序则为较差的地区。
对新建更加全面实用的综合评价指标体系的若干启示
——突出指标体系的全面性和通用性，并按综合总体评价的目的区分核心指标与一般指标
指标的通用性主要体现在指标数据的广泛使用性和便捷可获得性上。除了指标体系的全面性和通用性外，在实践中还要区别指标体系中不同指标对综合总指标评价值的重要程度。由此可将各指标按重要程度分为核心指标和一般指标。核心指标是指各地区和各类综合评价体系都要用到的指标，而一般指标则指反映某些地区特点的指标，可通过权重大小来确定核心指标和一般指标。
——突出指标测度分类的作用和意义，简化指标体系
目前，各地区评价指标体系都还没有考虑将同一指标的不同测度值综合起来以简化指标体系的组成。这里可以设想在基层指标层次里，增加一个层次，即基层指标的综合层次，凡涉及到GDP、人口、资源、就业、出口、资金等基本指标各方面的测度值，如其变化速度、内部结构、使用效率等，都先综合到基本指标中去，形成基本指标的全面评价值，这样将大大减少指标数量，从而简化和优化整个指标体系，同时也能使指标体系更加直观和有效。
对新建更加全面实用的综合评价指标体系的若干启示
——突出指标体系的全面性和通用性，并按综合总体评价的目的区分核心指标与一般指标。
指标的通用性主要体现在指标数据的广泛使用性和便捷可获得性上。除了指标体系的全面性和通用性外，在实践中还要区别指标体系中不同指标对综合总体指标评价的重要程度。由此可将各指标按重要程度分为核心指标和一般指标。核心指标是指各地区和各类综合评价体系都要用到的指标，而一般指标则指反映某些地区特点的指标，可通过权重大小来确定核心指标和一般指标。
——突出指标测度分类的作用和意义，简化指标体系。
目前，各地区评价指标体系都还没有考虑将同一指标的不同测度值综合起来以简化指标体系的组成。这里可以设想在基层指标层次里，增加一个层次，即基层指标的综合层次，凡涉及到GDP、人口、资源、就业、出口、资金等基本指标各方面的测度值，如其变化速度、内部结构、使用效率等，都先综合到基本指标中去，形成基本指标的全面评价值，这样将大大减少指标数量，从而简化和优化整个指标体系，同时也能使指标体系更加直观和有效。
——突出权重在评价体系中的作用，以建立复合而非单一的综合总体指标体系。
目前各地区提出的评价指标体系都只能得出一个综合总体指标评价值，这当然是评价的目的所在，并没有什么不妥。但这样的评价体系很难在其它地区使用，也难以应用到同一地区其它方面的评价上去。这里提出一个构建复合综合总体指标体系的方法，其关键就在于各级权重的有效使用，或者说高度重视权重在评价体系中的重要作用。具体做法是，各种综合总体指标体系，如科学发展观指数、全面小康指数、社会和谐指数、循环经济指数、低碳经济指数、幸福指数等，都可以在统一的指标体系下通过赋权组合的不同来体现这些综合总体评价目标的要求。一般说来，每一种综合总体指数都由核心指标、重要指数、一般指数组成，各类指数赋权范围大体上为：核心指标权重超60%，重要指数30%，一般指数10%.根据各指标赋权组合情况，特别是根据核心指标的情况就可以明确综合总体指标评价值的主要含义，实现综合评价的目的与意义。由此， 由统一、通用的评价指标体系与按综合评价目的要求确定的不同权重体系，就构成了所谓复合型综合总体指标体系，这个复合型评价体系可以实现不同综合指标体系之间的某种程度的相互比较。
——按照主体功能区的要求，具体落实多种综合总指标体系。
国家“十二五”规划纲要中已明确提出要按照4类不同主体功能区来建立有区别的区域科学发展评价体系，并对不同主体功能区评价的主要指标提出了具体要求。应当根据实行各有侧重的绩效评价的思路，在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。具体建议是按照统一指标体系原则，确定各主体功能区的权重体系，构建可以实际操作的不同评价体系，以落实科学发展观对不同主体功能区的不同评价内容。
对优先开发的城市化地区。要强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。按此设定权重体系是：核心指标为经济类指标；重要指标为社会类指标；一般指标为文化与生态环境类指标。
对重点开发的城市化地区。要综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。按此设定权重体系是：核心指标为经济类和生态环境类指标；重要指标为社会类指标；一般指标为文化类指标。
对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。按此设定权重体系是，核心指标为农业经济类和生态环境类指标，重要指标为社会类指标，一般指数为文化类指标。
对禁止开发的重点生态功能区。要全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。按此设定权重体系是，核心指标为文化类和生态环境类指标，重要指标为社会类指标，一般指标为经济类指标。
