摘要：我国环境问题愈来愈严重，要从源头上控制污染，开展区域性规划环评显得十分必要。文章首先梳理了区域性规划环评的概念、特点、背景与意义以及与项目环评的关系；其次，提出了区域性规划环评的目标和主要内容；最后，指出地理学者进行区域性规划环评应该具有的知识准备。
关键词：环评（环境影响评价）；区域规划；区域规划环评；知识结构
中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：1000 - 8462（2013）08 - 0001 – 04
为了加强对规划的环境影响评价（EIA）工作，从源头上预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，在《环境影响评价法》基础上，2009年10月1日国家又出台了《规划环境影响评价条例》，要求对各级政府或部门编制的“土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划（即综合性规划），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，进行环境影响评价”。实际上，各地的环评大多为项目环评或专项规划环评，综合性规划环评或区域性规划环评开展的不多。
近年来，根据国家有关部门的部署，区域性规划环评逐步在一些重点建设区域展开。一部分经济地理学者已经和正在参与进行这些区域性规划环评工作。
“区域性规划环评”是评估各类区域性（发展和建设）规划是不是符合其资源禀赋条件，与其环境容量和生态承载力是不是相适应，人口和产业的密集程度能不能承载规划项目建成后所带来的环境影响。而这些工作就是对区域的发展定位和发展方向进行环境评估。也就是说，各地区（各种类型、各种尺度的区域）的经济和社会发展规划，需要根据资源和环境承载能力，确定合理的发展目标（方向、规模等）和行业发展，保障规划区域的生态与环境安全，并避免给相邻和相关区域带来严重的环境安全影响。
在国家“关于落实科学发展观加强环境保护的决定”中指出：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量及国家发展规划和产业政策，明确不同区域功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境规划目标有机结合起来。”在这里，实际上已经将区域环评的目标和内容作了基本的规定。
区域性规划环评，是相对于具体项目和具体企业的建设所带来环境影响的评价而言的。由于是针对区域内政府的综合性社会经济发展规划或多个部门和行业发展规划的环评，也可以称之为区域性综合环评。
区域性规划环评的“区域”，可以包括各级行政区域，也可以是特定的自然区域（例如流域、三角洲区域、盆地、绿洲等），以及特定的自然资源开发区域、生态系统保护区域，等。
区域性规划环评，是针对区域性中长期规划的环评。具有宏观和前瞻性的特点，也可以简称为“战略环评”。在时间尺度上也与项目（企业）环评不同。区域性规划环评，也是“环境风险管理”的第一个环节，但不是实体意义上的风险管理。
1、背景与意义
近年来，我国的环境问题愈来愈严重，使国民的生存环境日益恶化，社会经济可持续发展受到威胁。环境污染引起的潜在危机正在由局部向更大地域范围发展。在一些局部范围内，环境问题正在演变成社会事件和社会危机。
过去10多年中，我国对环境问题的重视程度和环境治理投入不断加大，对遏制环境污染产生了积极作用。但是，由于庞大的人口规模、超高速经济增长和低端产品“世界工厂”的发展模式，10多年来我国环境恶化趋势并未因治理投入增加而得到扭转。环境污染的空间范围持续扩大，从东部地区向中西部地区扩张，由城市向农村地区扩张；由部分河段到整个流域，由局部近海海域到几乎全部近海海域。环境污染已经遍及全国主要的三角洲、平原、河谷和绿洲地区。几乎所有的大中城市周围的地表和地下水体都受到严重或较严重的污染。
我国的环境污染状况愈来愈严重的原因和解决我国环境问题的途径都是多方面的。人们特别强调要从源头上遏制污染的产生。开展“区域性规划环评”可以说是“源头上”的“第一环节”！
①我国各地区自然结构、已经形成的经济及社会基础、自然地理和经济地理区位等，差异巨大。这种巨大差异的自然基础和社会经济基础及区位，在很大程度上影响了甚至决定了各地区对社会经济发展的承载力。各地区（各种类型和空间尺度的区域）必须从环境安全的角度认真审视自己的经济规划和社会发展规划（重点是城镇化发展的规划）。
②单个项目和企业的环评，往往是在企业和项目已经布点的情况下做的环评工作，工作目标实际上在于对具体对象（企业、车间等）的环境风险管理。在区域规划已经完成并得到审批的情况下，生产过程所造成的污染已经“既成事实”。也就是说，如果没有区域性规划环评，很可能产生“只见树木，不见森林”的偏差。
③近10多年来，我国环境状况恶化的重要原因之一就是许多地区不适宜地发展低端产品生产的“世界工厂”和布点大污染的企业，严重地超过了其环境承载能力，与其经济特点和区位敏感性完全不符合。
由于以上的背景，必须认真进行区域性规划环评。
2 、与项目（企业）环评的关系
如何准确地把握和进行区域性规划环评，首先需要明确和企业（项目）环评的关系。认识和处理好这种关系，就可能体现出区域性规划环评的目标和特点。区域性规划环评和企业（项目）环评的方向、目标的定位是不同的。区域性规划环评，也不应该是区域内一个一个企业（项目）环评的总和。
区域性规划环评，需要回答的主要问题是：区域规划中关于产业的结构和方向的定位是否合理，一些重大项目是不是可以建设。这些重大项目可能由于产品方向及生产过程中使用的原料和半成品会对区域环境带来严重的污染，使区域的生态、经济和居民受到严重的影响和损失。在区域性环评中，为了回答区域性规划的内容是否可行，对于区域性规划中的主要的工艺路线涉及到污染物排放性质等也应该评价。
企业（项目）环评要求针对具体的企业在主要产品生产及其排放的废弃物进行环境影响评价，提出如何进行环境安全的风险管理。在涉及具体的厂区布局、污水处理厂的布置时，也还是立足于对其进行风险管理的。
现在政府有关部门委托进行并已经完成的区域性规划环评工作存在的缺点，主要是没有准确体现区域性规划环评的目标和要求。应该说，一些区域范围较小的规划环评基本上还是企业（项目）环评的思路和框架，大量的工作放在各个生产企业和车间的危险性识别方面了，而对于区域经济发展的产业结构和产业布局、城镇化规模及其规划目标等，缺乏深入的分析，特别是这些区域性规划的主要内容将给区域环境安全带来什么样的影响缺乏全面而明确的评价结论。
区域性规划环评工作中，要特别注意区域的自然结构和已经形成的经济布局、人口分布态势，因为在同样的污染物排放情况下，不同人口密度和经济密度的区域受到的影响不同。也需要注意区域所处的区位和区域之间的上下游（上下风）的关系。
区域性规划环评，时间尺度较企业（项目）环评为长；在空间尺度上较企业（项目）环评大。在工作程序上，应该在企业（项目）环评工作之前，衔接而不重复。
3 、区域性规划环评的主要目标
在综合分析规划区域的自然基础、经济增长与结构以及人口分布的特点和评价区域的资源及环境承载力的基础上，按照区域环境安全的要求，评估区域规划中的发展目标、经济增长、产业方向和布局对于区域环境安全的影响，并根据环境影响的严重程度对区域规划的发展目标（方向、规模等）、行业发展和空间布局提出调整的建议。
通过区域性规划环评，排除规划中那些将给本区域或给相邻区域带来严重的环境安全问题的行业、企业或者产品生产，控制某些产业、某些城镇、工业区（开发区等）、资源开发的矿区等的规模，使区域性经济和社会发展规划与环境承载力和环境规划等相互协调。
4 、区域性规划环评的主要内容
第一，区域的自然结构（包括自然地理区位和经济地理区位）和承载力。一般情况下，可以从以下方面入手：区域性的自然结构包括地质基础、地形结构、水资源及其时空分布、热量状况、气象条件等特点的评述，特别要针对区域的水文特点评价水体的稀释能力和自净能力，针对气象条件阐述其对大气污染的敏感性。规划环评区域的自然地理区位和经济地理区位的特性如何？是否邻海和位于大河的下游？是不是在人口密集和经济密集流域的上游？等等。
第二，区域规划中经济发展方向、规模、总投资等的基本评价和阐述。在承载力基本一定的情况下，规划期规划的项目规模、工艺特征、污染物排放和治理目标不同，带来的环境危害是不同的。
第三，各种不同部门和行业的工业基地，主要产品的生产规模，需要从外部运入的配套原材料、化工原料的规模（数量）及其污染特性，等。未来不同阶段主要能源、资源（矿产、水土资源的等）的消耗量，等。
第四，工业基地的产品方向。例如钢铁厂的生产结构是不是完整的，如果带有焦化厂，则污染性就很大。因为，在炼焦、熄焦过程中大量含有有毒有机物排出，炼焦的副产品焦油，含有很多种有机化工原料，回收利用过程中有毒有机物的污染。对于炼油和石油化工基地，要针对其类型做出评估：炼油厂的类型可以分燃料型、化工型、燃料化工型。不同类型的炼油厂，对区域环境安全的威胁差别很大。
第五，区域内的经济和人口集聚态势和区域之间的关系。也就是说，规划区域是否处在流域的上游（包括地下水的上游，如处在冲积扇及其附近的产业区，等），下游的人口和经济密集情况，等。
关于风险管理的分析和要求：对于企业或项目环评而言，需要对企业及其各个产品（车间）的危险性进行识别，对各个生产车间、装置等的环境风险进行监控、辨识等。而对于区域性规划的环评，上述各方面内容已经就是规划的“风险管理”了，不需要强调（在厂区）设立监测点等要求。
5、 关于区域性规划环评的结论的表述
在区域性规划环评中，需要根据具体的情况，针对区域规划的内容进行准确的科学表述。
第一，不同范畴的区域和不同特征的区域会要求不同的环评目标：如果省一级区域，主要评价产业发展规模、方向，经济发展给全省水资源、能源供需平衡带来的影响，水资源的总体平衡，水环境、大气环境和土壤质量变化的趋势，一般性的承载力分析，得出的结论也只是预警性。那就是：可能会出现什么样的环境问题，严重程度如何；或者在采取什么样措施情况下，可能避免什么样的环境影响，等等。如果是小区域，例如：一个城市工业区、面积在几千平方公里以上的资源开发区（或者“矿区”）、林区、农业及其产业化区，等，可能带来严重的环境灾害，那就要对规划的主体内容或者部分内容（某种开发方案，或者某某项目，或者某某产品方案，某某工艺流程等）提出类似“不宜”、“不能”、“禁止”等等更明确的结论。
第二，针对不同时间尺度的区域性综合规划，在环评时，在运用“是”或者“不”时，也很有不同。如果是针对区域性的长期发展规划，环评的要求主要是预警性的。对于中短期的规划，在环评时，由于建设项目、区域性支撑系统和已有承载规模都比较确定、清楚，对“是”或者“不”的表述应该很明确。
第三，充分考虑到目前和今后不同阶段一些产业的技术经济可能性，根据这种可能性来评估区域性规划内容的实施带来的环境影响。这里主要涉及到循环经济发展对环境影响是否可以减轻等。循环经济的主体是综合利用。而循环经济发展的关键是特定生产在技术上可行，同时在经济上合理（经济上过得了“关”）。这种技术上的可能性主要体现在新的生产工艺（流程）、新的原材料（作为原料的中间产品）不会引起严重的环境污染，等。
第四，如何根据国家污染物排放总量控制指标对区域性规划提出预警性结论或者“是”或者“不”，也要根据区域的空间尺度、区域自然环境特性等来进行。在实践中，由于区域规划中涉及到的污染企业很多，各种污染物的排放量很难准确计算和加总，而在企业（项目）环评中是可以做到的。
6 、关于进行区域性规划环评所需要的知识准备
根据区域性规划环评的工作性质和要求，环评学者需要具备相应的知识结构，即工业经济和工业生产的技术经济、（中国）自然地理和经济地理、环境经济等基本知识，了解全国特别是环评区域及相邻区域的水土资源、气候特征以及较大范围内生产力布局的状况，等。
第一，在区域性规划环评中接触到大量的技术经济问题，需要进行技术经济论证。技术经济和环境效果的综合是极为重要的工作要求。不能脱离经济谈技术，有时候，技术可行，但经济上不可行。有时候，经过技术经济论证可行了，但是环境效果不可行。这种情况下，区域性规划应该不能通过环评。
在评价区域的能源产业发展规模与方向对于区域生态环境的影响时，就需要分析、预测能源生产和能源结构：大型火电厂的厂用电率和输电距离等技术经济指标，以及风电、核电、水电等投资和成本的技术经济比较，等。对于滨海区域的开发规划的环评，往往涉及到大规模工业发展和城市发展利用海水问题（为了不使过量开采地下水而产生的生态和环境问题）。海水利用的可行性问题在环评中需要交代，因为这涉及到我国沿海地区的气候和实际的技术经济问题，需要经过论证，方可提出是否可行的建议。这里主要涉及到海水淡化的设备、原材料、工厂成本、输送到城市用户的成本等。一个综合性的钢铁基地，每生产1t钢，产生的厂外运量6—8t，需要引起新建或者大规模扩建干线铁路、枢纽等，对区域的影响当然特别大。类似这些知识，是进行区域性规划环评所需要的。
第二，要求了解相邻区域的产业和自然结构的特点，这样才有可能准确地评估环评区域产业排放的污染物对邻区（包括流域的下游）影响的严重程度。
第三，了解各种企业和各种产品在生产、运输、储存以及加工转化过程中对环境和人体的卫生危害程度。从大的分类，过去已经明确：三大部门（化工、有色冶金、造纸）和六大企业是“大污染”企业。由于技术的发展和新的原料及中间体的应用，现在需要按照污染程度对行业、产品（车间）等进行污染程度的分级。以主要产品衡量，部分有机化工原料（苯、甲苯及其加工的化工原料和中间体，酚及其加工的中间体和化工原料，等等）的生产，部分化纤品种的生产，氯气生产，中小型造纸生产，电镀，炼焦生产，皮革生产等，是污染严重的污染源。又如：附近建设大型气体、液体储罐区的企业可能对周围居民区的危害。
第四，关于理论上的装备。区域性规划环评，是非常实际的工作，不同于一篇理论文章和理论著作。无论评价对象还是环境影响严重性等，不能使用非常抽象的概念。使用的任何概念、任何指标、任何预测趋势的表达，都应该让人能够理解其中的内涵，能“看出”是什么东西，能够操作。什么“能量”、“能量平衡”等等虚的概念、非常理论化的概念，或者表述概念内涵的指标非常不确定，等，虽然在学者的论文中可以应用来作理论上的探讨，但在区域性规划环评中，应该尽可能少用或不用。
第五，现在进行的区域性规划环评，科技人员在污染物质的识别及其影响程度等方面有很高深的素养，将污染物质作为污染因子，评价它们对环境的影响程度，是这部分学者的特长。但是，他们较少从规划区域整体的角度评价产业规划的规模、生产方向、主要生产企业、装置、产品等如何影响规划区域的环境。什么样的规模、方向对该区域有什么危害？应不应该同意这样的区域规划和建设？很少有针对性的分析。表现在结论上，几乎没有“是”或者“不”。区域环评主要是针对规划的环评，目标是要评估规划的环境影响而得出区域性规划的科学性和可行性，对不科学不可行的方向、规模、产品的规划（或者区域性规划中的部分），规划环评当然不应该通过，即需要提出修改区域规划的评价意见。
收稿时间：2013 - 07 - 17；修回时间：2013 - 08 - 02
作者简介：陆大道（1940—），男，安徽枞阳人，研究员，中国科学院院士。主要从事国土开发、区域发展与产业布局研究。E-mail：Ludd@ig⁃snrr.ac.cn。
作者：中国科学院地理科学与资源研究所 陆大道
来源：经济地理
