孙久文：新时代兴边富民的实现路径与政策建议

边疆问题是任何一个现代国家生存和发展所必须正确处理的问题。我国著名社会学家费孝通曾深刻指出：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定[1]。”兴边富民对于巩固祖国边防，维护国家统一，加强边疆各族人民团结，促进边疆地区经济社会快速发展具有特殊重要的意义。

一、兴边富民行动的理论基础与研究现状

（一）兴边富民行动的提出

"安民可与为义，而危民易与为非。”道出了兴边富民对于国家长治久安的现实意义。边疆地区由于历史、地理和国际政治等原因，边疆地区经济发展一直滞后于内陆和沿海地区。改革开放以来，伴随着国家经济的快速增长，沿边地区的发展被置于重要位置。早在1998年国家民委开始倡导新的一轮兴边富民战略。1999年初，国家民委联合国家计委、财政部共同发起实施一项边境建设工程：兴边富民行动;2000年1月24日国家民委在北京人民大会堂召开新闻发布会，宣布"兴边富民行动”正式启动。2011年，国务院发布《兴边富民行动规划（2011-2015年）（使"兴边富民行动”更具有系统性和前瞻性。经过20年的持续建设，边疆地区的贫困面貌有所改善，边疆地区发展环境显著改善，积累了丰富的兴边富民经验。但是由于边疆地区和内陆地区发展差距过大、多变的地缘政治环境和复杂的民族问题，短期内使得边疆地区经济发展水平赶上内陆发达地区是不现实的，兴边富民行动仍旧任重道远。中国特色社会主义进入新时代，兴边富民战略又有了新的

内涵：兴边富民与扶贫开发战略实现了有效衔接。2019年4月习近平总书记给云南省怒江傈僳族自治州独龙族的回信中指出：“独龙族和其他一些少数民族的沧桑巨变，证明了中国特色社会主义制度的优越性。前面的任务还很艰巨，我们要继续发挥我国制度的优越性，继续把工作做好、事情办好。”云南省怒江傈僳族自治州位于祖国西南边陲，是典型的集边疆、民族和贫困问题于一身的地区，习近平总书记的回信鼓舞边疆地区人民在扶贫开发的国家战略支持下，发挥我国的社会主义制度的独特优势，艰苦奋斗，早日实现兴边富民的目标。

兴边富民行动的战略特征与性质是：

第一，兴边富民与扶贫开发相结合的领导体制。每个边疆省区都是兴边富民行动中的主要责任主体，省级政府在实施兴边富民过程中具有较强的自主性“统一领导、国家扶持、省负总责、县抓落实”，既是兴边富民的顶层设计，也是扶贫开发的顶层设计。2020年1月19日至21日习近平总书记在云南考察时强调：“坚决打好扶贫开发攻坚战，要加快少数民族和民族地区发展。”所有边疆省份的兴边富民行动，是与边疆管理、民族团结和扶贫开发三个问题交织在一起的，相互作用，互相影响。通过扶贫开发这一工作主线，改善边疆地区贫困群众的生活条件，以扶贫开发促进民族团结和边疆治理。

第二“兴边富民行动”是由国家启动，从中央到地方层层推进的加速边境地区经济社会发展的国家战略，同时也是区域性的开发战略。进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展的矛盾，具体到边疆地区而言，边疆地区经济与内陆地区还存在着较大的发展差距，可以说边疆地区与内陆地区是不平衡的发展。边疆地区经济社会的发展是不充分的，边疆地区丰富的资源和区位优势还尚未完全转变为经济优势，边疆地区各族人民群众的平均生活水平仍低于内陆地区。因此，新时代的兴边富民行动是对我国当前社会主要矛盾的一个有效回应。

第三，兴边富民是要实现边疆地区经济社会的全面发展，使得边疆各族人民共享国家发展成果。兴边富民行动要坚持“边民为本，改善民生；活边富民，共建共享；促进团结，固边睦邻”的原则，目前边疆地区还存在着与内陆地区发展差距过大、自身发展能力不足的问题。只有边疆经济社会水平的全面发展，才能提高边疆人民生活水平，增进边疆各族人民的安定团结。在新时代实施兴边富民行动有助于边疆地区实现高质量的发展，实现全国各民族共同进步、共同发展。

（二）兴边富民行动的理论基础

兴边富民行动的实质就是进行边疆地区的区域开发。区域开发是人类开发利用各种资源、谋求区域经济增长和区域经济发展的过程。区域开发是对未被利用的或未被充分有效利用的资源进行开发利用，或者进行更为充分有效的开发利用；而发展可以是在原有基础上进行量的扩张和质的提高。区域开发具有时效性，任何区域经济开发活动都在特定的时间和特定的空间进行，各个时期和不同地区的区域开发共同组成区域经济发展中最为重要的内容，区域开发的最终目的是为了促进区域经济发展。

兴边富民行动的目标是促进边疆地区的经济增长。区域经济增长的模型，总量增长等于各区域增长之和。

式中，Q表示国民生产总值，qi表示i区域的国民生产总值。

如果我们用Gv代表总产出的增长率，总量增长与各区域增长的关系是：

式中，Gvi为i区域的国民生产总值增长率，ai为i区域的国民生产总值占全国的份额，即:ai=qi/Q。

按照这个公式的含义，为了区域经济增长，要求我们的区域政策要选择两类地区进行重点扶持，一类是qi值较大的区域，另一类是Gvi值较大的区域，当然qi和Gvi的值均较大的区域，更要重点扶持，因为这类区域对总量增长贡献最大。

边疆地区大多是少数民族聚居地区，发展水平低，经济总量小。兴边富民行动的效果，通过国家的投入，一是提升边疆地区的发展速度，二是扩大边疆地区的经济规模。因此，兴边富民行动在发展边疆经济的同时，也会对国家的国民经济做出重要的贡献。

（三）兴边富民行动研究综述

第一，兴边富民行动提出以来，学术界针对相

关政策进行了大量的研究。一是认为复杂的国际地缘政治问题和民族问题交织在一起，使得兴边富民行动与民族政策必须做到兼容，有学者曾认为兴边富民政策是在原有的保家卫国的边防维护政策上，增量地扩展了经济发展和民生改善的内容[2]。二是认为对兴边富民进行深入研究同时具有丰富的理论和实践价值，不仅能丰富我国经济发展理论的研究，而且还为未来兴边富民行动的实施提供理论借鉴。兴边富民是改革开放时期国家治理边疆问题的一项重大举措，需要国家制度保障边疆地区经济发展[3]；三是认为边疆地区经济增长具有政府投资主导和严重的资源依赖性特征，应该从供给侧解决边疆地区的经济发展动能不足的问题[4]；在边疆地区基础设施建设研究方面，加强民族地区交通基础设施建设将促进边疆少数民族地区加强与内陆的联系，扩大边疆地区产业的市场范围[5]；四是认为针对边疆民族地区的经济发展，应该注重提升民族地区的自身发展能力，自身发展能力不足是边疆少数民族地区经济社会发展所面临的最主要的内源性制约因素[6]。

第二，结合“一带一路”倡议，进行新时代的兴边富民行动路径研究。随着“一带一路”倡议的提出，兴边富民作为新时代最重要的边疆治理政策，需要结合时代潮流和特征重新审视面临的新形势、新特点和新任务，进而探索实现新的路径[9]；新时代推动区域协调发展、增进民族团结和构筑新的开放格局要求发展边疆地区，应以改革创新精神更好地推动兴边富民政策实施，消除边疆地区绝对贫困[10];兴边富民行动应积极衔接“一带一路”倡议，通过创新开放机制和加快体制创新等促进边疆地区经济发展[11];也有学者评估了兴边富民行动的政策效果，认为兴边富民行动对经济增长和结构调整具有显著的正向促进作用，但也存在地方政府偏重基础设施建设而忽视民生服务投入等情况[12]；兴边富民行动不仅促进了边疆地区经济发展，提升了边疆地区人民群众的生活水平，而且还巩固和加强了边疆各民族的团结，实现团结与发展的良性互动，通过物质基础改善与思想政治基础提升的相互作用，促进边疆地区发展和民族团结[13]。

第三，结合边境管理、民族团结和脱贫致富进行兴边富民行动的政策研究。兴边富民涉及边境

管理、民族团结和扶贫问题，是一项多目标的区域开发战略，2020年在实现全面脱贫以后，巩固脱贫成果，防止返贫是未来扶贫工作的重点，贫困问题由绝对贫困转化为相对贫困，未来贫困问题仍需要在区域转型、多维和精准识别等方面提升[14]；边疆地区作为区域转型的重要地区之一，兴边富民行动需要更加注重提升边疆地区的自身发展能力，巩固精准扶贫的成果，建立起防止已脱贫的群众返贫的长效机制，通过发展数字经济，改善交通出行条件，减少地区行政壁垒等措施加快边疆地区与内陆地区一体化发展的进程。

二、兴边富民行动与沿边经济发展

兴边富民行动促进边疆经济发展，是衡量兴边富民行动成果的主要指标。我国沿边地区分布着140个县级行政区，区域面积200万平方公里，人口共计2450万人，分别占国土面积的20.8%和总人口的1.8%[15]，沿边地区的经济发展是兴边富民的重中之重。

（一）兴边富民行动以来的边疆经济发展

从沿边9省区的经济规模来看，沿边地区经济发展与全国经济发展基本同步。如图1所示，进入20世纪90年代以来，沿边9省区迎来了经济快速发展的阶段。1990年沿边9省区的经济总量不足四千亿元（仅3955.15亿元），到1995年便已突破万亿元，达到10927亿元，2012年突破10万亿元，达到103558亿元，2018年已达到134197亿元。

从沿边省区的纵向（时间）对比来看，沿边地区经济发展取得了显著成效，特别是1992年以后沿边开发开放逐步成为国家发展战略的重要组成部分以来沿边地区在口岸建设、通关便利化、基础设施互联互通、国际人员往来等成效显著，初步形成了我国向西开放的重要前沿窗口，沿边开放城市的区域性支点作用逐渐凸显。具体而言，我国沿边地区已经形成了以大湄公河为核心的面向东南亚和南亚的国际次区域合作、以中亚为核心的面向中亚的国际次区域经济合作和以图们江为核心的面向东北亚的国际次区域经济合作三大格局;初步形成了以沿边口岸为基础，以边境城市、边境经济合作区、跨境经济合作区和国际次区域合作为平台的多层次沿边开放体系[16]。

（二）沿边经济发展存在的问题

虽然改革开放以来沿边地区经济开放与开发取得了显著的成效，经济规模不断发展壮大，初步形成了沿边开放新格局；然而从全国的视角来看，由于边疆地区地理位置偏远、基础设施条件差、与内陆腹地经济联系欠佳、易受地缘政治关系影响等多方面因素所形成的叠加效应制约着沿边地区的发展，如图2所示，自1990年以来，沿边9省份人口占全国的比重只是略有下滑，由1990年的21.13%下降到2018年的20.49%；与此同时沿边省份GDP占全国的比重由19.48%下降至2018年的12.72%；

这说明沿边地区经济发展总体上是滞后于全国的发展水平的，边疆地区的人民生活水平还需要进一步改善和提升，沿边地区仍然面临着很大的发展压力。分析原因，边疆地区独特的地理位置和特殊条件下的边防使命，导致沿边地区开放时间较晚，交通基础设施建设不足，国际贸易规模也相对较小，其经济社会发展与开发开放程度较东部沿海地区相比仍有较大差距。

伴随着改革开放的进程，我国在沿边地区推行了一系列旨在促进沿边地区开放、推动经济发展的政策举措，如确定14个沿边开放城市、推动沿边口岸建设、设立开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区等，沿边地区开放和开发显著地推动了沿边地区经济发展，对于实现兴边富民的战略目标起着重要推动作用。

（三）兴边富民与脱贫攻坚

兴边富民行动以''富民、兴边、强国、睦邻”为最终目标，首要目标就是“富民”，边疆大部分地

① 沿边省区经济规模2016年较2015年下降主要是辽宁省2016年GDP为22246.9亿元较2015年的28669亿元下降了6422.1亿元。数据来源:1990年至2018年《中国宏观经济统计年鉴》。

② 数据来源：作者根据历年《中国宏观经济统计年鉴》计算得来。

区是深度贫困地区“富民”的前提是民众脱贫。党的十八大以来，党中央、国务院把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围内深入推进脱贫攻坚。新时期的脱贫攻坚，是以连片区开发新举措与精准扶贫新方略融合推进的扶贫脱贫攻坚阶段[17]，兴边富民行动和脱贫攻坚战略以边疆地区开发形成了战略融合点，在边疆地区实施脱贫攻坚行动涉及“老、少、边、穷”四个维度中的“少、边、穷”三个维度，脱贫攻坚难度大，面临的问题也比较多。贫困文化理论①认为，穷人因为贫困而在居住等方面具有独特性，并形成独特的生活方式和脱离社会主流文化的贫困亚文化。边疆地区的困难群众正是居住在不利于生产生活的环境中，并形成了适应当地环境的独特生产方式。边疆地区与内陆地区的联系较少，跟不上国家发展的时代潮流，如果没有国家的政策帮扶难以跟上国家发展的步伐。

边疆地区长期面临不利的经济发展环境使得边疆地区大部分是集中连片贫困地区，在国务院界定的深度贫困地区“三区三州”：西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州&其中，除四川凉山州和部分藏区不属于边疆地区的范畴外“三区三州”大部分地区都是位于边疆地区，深度贫困带有明显的边疆区域特征，边疆地区与深度贫困地区大部分地区重叠在一起，边疆管理问题和扶贫开发问题相互交织。边疆地区的发展需要除依托自身力量和边疆政策外，还需借助国家的扶贫、民族等相关的政策，寻求更多的发展机会。国家结合国家战略和边疆地区的发展实际需要实行多重政策扶持[18]，根据丁伯根法则，政策的个数应该至少等于或大于目标个数，沿边地区要实现兴边富民的目标，结合脱贫攻坚战略是必不可少的。边疆地区可依托脱贫攻坚、乡村振兴、“一带一路”倡议等战略举措，强化各种类型政策的协同配合，形成兴边富民的政策合力。例如云南省将兴边富民工程与脱贫攻坚有效结合，强调守土固边、居边脱贫致富，加大脱贫攻坚政策措施向沿边贫困地区的倾斜力度，确保沿边贫困村、贫困人口如期脱贫出列。在最新实施的兴边富民工程中提出的建设目标是“到2020年，沿边建档立卡贫困户精准脱贫，农村常住居民人均可支配收入增幅达到全县平均水平。”

边境地区的贫困县占全国贫困县总数的1/3左右，从脱贫攻坚的角度看，解决了边疆地区的贫困问题，脱贫攻坚任务也就完成了最主要的部分之一。边疆地区的发展受到诸多政治、外交、历史问题和现实因素等限制，尤其是受国际政治环境变化的影响较大，边疆地区民族分裂主义、极端民族主义和恐怖主义成为威胁边疆地区稳定主要因素，严重影响了边疆地区的经济发展和社会稳定。边疆地区除了要与全国同步进行扶贫开发外，还肩负着领土完整、域内安全稳定的国防职能，相对其他贫困地区而言，边疆地区的扶贫开发工作面临更多的现实困难，需要国家倾注更多的精力推进扶贫开发工作。有学者提出我国兴边富民战略要有目的性地对边境地区进行社会与经济建设，拉近边境地区与内陆、沿海地区的发展差距，将开发式扶贫模式用于兴边富民战略行动之中，兴边富民行动本身包含了以解决温饱为中心的扶贫攻坚，以水、电、路、通信等为主的基础设施建设，以培育新增长点和形成特色经济为目的的产业结构调整等现实目标[19]。

三、“十四五”时期兴边富民

行动的主要路径

面对即将到来的“十四五”时期，兴边富民行动也面临战略转型。在总结大规模发展边疆地区经济历史经验的基础上，新时期结合区域协调发展战略和新一轮西部大开发战略，兴边富民行动将成为推动边境地区经济社会可持续发展的加速器。兴边富民行动的主要任务有

（一）以扶贫开发为主线促进边疆地区发展

习近平总书记指出：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”—《在中央民族工作会议上的讲话》（2014年9月28日）。边疆地区贫困面和贫困深度都较大，基于边疆地区的经济发展现状，兴边富民行动的重点聚焦在扶贫开发，特别是精准扶贫战略实施以来，边疆地区的发展形成了以扶贫开发为主线的思路，通过经济发展促进民族团结和边疆稳定，兴边富民的根本目标是实现边疆地区的繁荣稳定，使边疆各族人民共享中

①贫困文化理论是由美国人类学家奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）于1959年在其著作《五个家庭：墨西哥贫穷文化案例研究》首次提出。

国特色社会主义发展成果。边疆地区民族问题和贫困问题交织在一起，解决这些问题的关键在于经济发展，使边疆地区人民生活水平有实质性的提高。通过经济发展让边疆地区各族人民融入到我国发展的时代大环境中来，增强边疆地区各族人民的国家认同感，提高边疆各族人民的国家**意识。在兴边富民行动的实施过程中，政治、生态、社会、文化建设都需要配合跟进，在经济发展的过程中保护好当地的生态环境和独特民族文化。

以我们调研的兰坪白族傈僳族自治县为例，兰坪县长期保持繁荣稳定的社会发展局面，2019年被评为云南省民族团结进步示范县，十三期间累计脱贫6.43万人，全县贫困发生率下降至4.8%，比2015年底降低29.04个百分点。兰坪县长期坚持以经济发展促进民族团结进步的执政思路，兰坪县经济长期保持高速增长，在2011年至2019年期间，兰坪县地区生产总值、农村常住居民可支配收入和城镇居民可支配收入平均增速分别达到14.1%，14.3%和11.6%，远高于同期全国平均水平;在精准扶贫和兴边富民战略的叠加下，上级财政转移支付加大，县级财政支出的平均增速也明显快于地区生产总值的平均增速。

（二）以提升边疆居民的收入水平为目标促进边疆发展

兴边富民不仅涉及经济效率问题，也是国家长治久安的国家现代化治理问题。在区域协调发展过程中，政府和市场协调配置资源，推动区域经济发展[21]，相对于边疆地区而言，边疆地区经济发展水平相对滞后，在市场主体、市场类型和市场规模都发育不足的情况下，发挥政府在促进市场发育中的关键作用对于边疆地区市场的形成则至关重要。以云南省为例，在2005年至2010年期间，云南先后实施了两轮（两个三年）兴边富民工程，累计投入资金425亿元，2011年和2015年又分别启动实施了《云南省兴边富民工程''十二五”规划》和《云南省深入实施兴边富民工程三年行动计划》，2018年再次出台《云南省深入实施兴边富民工程改善沿边群众生产生活条件三年行动计划（2018-2020年）》；云南省的兴边富民工程前期注重边疆基础设施建设和公共服务水平提升，以中央和省级财政支持改善边疆地区的发展环境，后期开始注重边疆和少数民族地区特色优势产业培育，以产业发展促进边疆地区自身发展能力的提升。

在云南执行边疆政策的8个县中，2018年城镇和农村居民的可支配收入低于云南省平均水平，更低于全国平均水平。如表1所示，执行边疆政策的县的一般公共财政收入远低于一般公共财政支出，通过上级财政转移支付和各类边疆专项财政投入，解决边境地区发展的瓶颈问题。

表1云南省执行边疆政策的县2018年经济发展情况①

①迪庆藏族自治州仅管理1个县（德钦县）、1个自治县（维西傈僳族自治县），1个县级市（香格里拉市），这三个县级行政单元均是云南省执行边疆政策的县，由于上述三个县级单元各自数据缺失，只能获得三个县级单元加总的数据，因此表1中报告的三个县加总的经济数据。数据来源：根据2019年云南执行边疆政策的县政府工作报告整理得来。

（三）以发挥边疆地区比较优势为基础加快边疆产业的发展

边疆地区需要承担更多的国防责任，加之特殊的地缘国际政治和地理条件的限制，边疆地区经济发展有特殊的环境，兴边富民行动需要实现边疆地区经济与内陆地区经济的融合，边疆地区的经济发展需要借助内陆地区经济的带动作用，结合边疆地区的自然资源禀赋特征，发展特色产业，形成特色经济。云南省在兴边富民工程实施过程中，一方面加强沿边地区基础设施建设，另一方面注重特色产业培育。通过调研云南省怒江州兰坪白族傈僳族自治县发现，兰坪县处于横断山脉南段，整个县域范围内都是海拔超过一千米的山地，基于这样地理特征和资源禀赋条件，兰坪县积极发展高原山地经济，通过异地搬迁扶贫项目实施特殊的山地城镇化。高山地区不适宜大规模的机械化种植，不能发挥粮食生产的规模经济优势，兰坪县开展粮食生产功能区划定，发展具有山地比较优势的木本油料、高山杂粮、山地畜牧等优势产业，仅2019年兰坪县新增中药材、花椒、蔬菜等特色产业基地3.2万亩，减少种植玉米、高粱等粮食种植面积3.1万亩。兰坪县的农业结构调整说明充分发挥当地的地形地貌和环境优势，种植不适宜在内陆地区大规模种植的经济作物，形成具有高原山地特色的种植产业，使得当地种植业具有了市场竞争优势，这些高原特色山地经济作物，虽然不是生活必需品，需求量相对较小，但是它丰富了全国产品市场的种类，全国庞大的市场规模中也能找到足够支撑边疆地区特色农产品发展壮大的市场需求，政府的作用就是打通本地特色产品的销路，加强边疆地区与内陆地区的贸易往来，保证当地人民群众获得收入。另外一方面兰坪县减少不具备比较优势的粮食种植，意味当地主要粮食不能自给，由于前期兴边富民的基础设施建设投入，使得兰坪县的交通基础设施极大改善，兰坪当地粮食生产不足的问题可以通过从内陆地区购买得到解决，这又增加了边疆地区和内陆地区的市场交换规模和频率。这种粮食生产区划定的方法使得边疆地区的经济与内陆地区经济形成互补性，充分发挥了各自的比较优势。云南省兰坪县的发展案例说明，要实现兴边富民，必须要有边疆地区的产业支撑，基于边疆地区的比较优势，发展特色产业，形成边疆地区与内陆地区经济的互补性的区域分工模式显得尤为必要。

总之，边疆地区经济发展需要产业支撑才能提高自身的发展能力，充分开发当地特色资源，把边疆地区资源优势转化为经济发展优势应该是未来兴边富民的主要任务之一。

（四）以民族团结为基础促进边疆社会全面发展

我国边疆地区面积广大，人口密度低，以少数民族为主体。同时，边疆地区有些处在自然环境恶劣，灾害频发的区域；有些处于山高沟深、环境闭塞、与经济发达地区距离较远区域;还有些是沙漠、戈壁等人类生存困难的区域。这些因素综合叠加在一起，使开展大规模的工业化建设、完善基本经济发展环境的成本较高。这种基础设施的缺乏反过来又严重制约着边疆地区的经济发展。面对缺乏规模效应，收益远比内陆地区低的实际情况，交通设施和基本公共服务条件的完善就十分重要。所以，在边疆地区大力实施兴边富民和脱贫攻坚战略，能够有效地改善边疆地区经济社会发展环境，为进一步的边疆地区产业发展和对外开放提供坚实的基础条件。例如，云南省在党中央、国务院提出精准扶贫战略以来，沿边少数民族地区经济生产总值占比有了提升，而沿边地区人口占比则呈现小幅下降的趋势，这说明云南省沿边少数民族地区的人均生产总值的增速快于全省平均水平，兴边富民工程和脱贫攻坚战略的政策叠加效应凸显。

边疆地区在脱贫攻坚战略的扶持下，经济社会面貌发生了巨大变化，边境地区人民群众生活有较大提高。然而，边疆地区由于长期依赖优惠政策扶持，未来如何在边疆地区有效实施新的兴边富民政策，以提升边疆地区自身发展能力，还需进一步的探索和实践。

四、新时代实施兴边富民的政策建议

新时代面临复杂的国内外经济形势，我国正在加快形成''国内大循环为主体、国内国际双循环”相互促进的新发展格局。在畅通国民经济大循环的新背景下，新时代的兴边富民战略应积极挖掘边疆地区的发展潜力，加大与内陆地区经济一体化的进程。

图3 云南沿边少数民族地区人口和生产总值占全省比重①

（一）注重边疆地区经济发展，避免兴边富民行动成为仅是一项社会福利保障政策

以往的兴边富民政策举措，政府主导投资和建设边疆地区项目。由于边疆地区民族关系和国际关系复杂，为了增进民族团结，各项政策注重在于保障边疆地区的社会福利，对边疆地区的产业扶持力度不足。边疆地区自身经济发展动能不足，严重依赖上级政府的财政转移支付，多数边疆地区的县级政府财政自给率不足百分之十。早在1999年《国家民委关于进一步推动“兴边富民”的意见》就指出：“兴边富民行动是一个实实在在的促进生产力、真正使边疆各民族群众得到实惠的富民强国的行动”。但在实施过程中，注重政策的福利保障性，对边疆地区的生产力提高作用迟缓。外源式、救济式扶贫导致边疆各民族作为扶贫开发的主体其主动性和积极性未被充分激发[23]，边疆地区缺乏足够提升自身发展的能力，因此，在继续加大对边疆地区基础设施建设和民生保障的同时，因地制宜区别对待，充分发挥边境地区的比较优势，帮助边疆地区培育和壮大具有边疆特色的产业；引入市场机制提高财政资金扶持产业发展的效率。

经过多年的兴边富民行动的实施，改善边疆公共服务水平和交通条件等容易实现的目标已经基本实现，提升边疆地区自身经济发展能力，构建具有市场竞争优势的边疆特色产业等目标任务则任重道远；目前边疆地区经济发展的一大短板是特色产业发展不足。兴边富民必须摆脱输血式为主的外源式发展模式，转向以提高自身发展能力的内生型发展模式；未来的兴边富民行动将统筹边疆地区和内陆地区的经济发展，通过强化边疆地区与内陆地区的产业分工与合作，增强边疆地区与内陆地区的经济互补性和联动性，建设全国统一规范的市场，更好地发挥市场机制在区域协调发展中的作用，由内陆地区较发达的经济带动边疆地区经济发展。

①数据来源:2012年至2018年《云南省统计年鉴》。

（二）政府和市场的作用并重，积极有为改善边疆地区发展环境

兴边富民行动强调政府主导是政策成功之处，但社会主体参与较少是要在新时代兴边富民中集中克服的问题。在政府主导的区域经济开发模式中，边疆地区的发展更需要融入全国统一的大市场，做到政府和市场的作用并重。区域经济的发展是由政府、产业和资源相互影响，相互作用的结果，发挥好地方政府作用是实现经济发展的重要基础[23]。但是以往兴边富民实施过程中过度倚重政府的财政投入，对市场机制的重视不足，往往不能高效地发挥内陆地区对边疆地区经济的带动作用。

兴边富民是一个战略性和长期性的系统工程，需要由政府主导的开发模式向政府和市场力量并重的发展模式转变，减少阻碍内陆地区和边疆地区经济联系的因素，释放市场在促进经济发展中的潜力。政府的作用在于持续的经营管理边疆，因地制宜，根据当地的自然条件、民族构成、邻国特征和经济发展水平综合设计和实施兴边富民具体政策。在巩固已有的兴边富民成果的基础上，进一步提升基础设施互联互通的水平，通过发展数字经济，加强新基建，使得边疆地区融入全国经济发展的大局。

以边疆地区农业为例，政府在引导农业结构调整的过程中，应该帮助农民减少农业结构调整带来的风险，例如，云南省怒江州在以往种植粮食作物转为种植高原特色山地经济作物的过程中，由于高原特色山地经济作物市场需求面相对狭窄，需求富于弹性等特点，受到其他产品市场波动、销售渠道变化等因素的影响大，加之边疆地区农民收入水平低，抗风险能力差，因此，政府可考虑统一帮助调整农业种植结构的农民购买农产品保险，以财政支出对冲农业结构经济调整带来的风险，降低农民种植特色经济作物的风险。政府在边疆地区经济发展过程中充当引导经济结构转型升级和降低经济发展所带来风险的作用，实现政府力量和市场力量在边疆地区的有效整合。

（三）发挥沿边节点城市的增长极作用，提高边疆地区生产要素配置效率

城市是产业发展的载体，资源向城市集聚能够提高生产要素的配置效率[24]，目前沿边节点城市的产业竞争力相对于内陆地区而言还比较薄弱，充分发挥临近国门的区位优势，采取外贸优惠政策，发展边境旅游、现代贸易和物流业，通过加快沿边地区自贸区建设促进沿边节点口岸城市的发展，边疆地区城市产业基础薄弱，应当基于当地比较优势发展特色产业，提升产生产业竞争力，适时设立出口加工基地、跨境能源资源调配中心、国际商贸物流园区，加强沿边城市的营商环境，吸引各类优质生产要素向沿边节点城市集聚，使沿边节点城市完成由“通道”向“枢纽”的功能转换[25]。出于国家经济安全考虑，边疆不适合建立大型城市，结合边疆地区的地理特征，可探索发展山地城镇化和山地经济，平衡好边疆经济活动在空间上的分布关系，做到适当集聚以提升资源配置效率，通过沿边节点城市辐射带动周边地区经济发展；同时也要做到经济活动适度分散，保障边疆地区经济安全。例如云南省在兴边富民工程的重点任务之一就是要加强沿边集镇建设“发展一批具备一定人口规模和集市功能、交通便利，且周边10公里范围内无城镇的特色小集镇。”

（四）促进兴边富民与国家战略的协调配合

兴边富民行动起初被认为是由国家民族委员会发起的西部大开发战略的辅助工程[26]，随着新一轮西部大开发战略的实施，兴边富民将是新的西部大开发战略的重要组成。基于边疆经济欠发达、贫困面广和特殊的区位优势等特征，兴边富民战略与精准扶贫；“一带一路”倡议等国家战略作用区域有重叠的地方。新时代兴边富民的实施效果要获得提升，需要协调配合国家的西部大开发战略和“一带一路”倡议等形成政策合力，实现边疆地区的全面发展，扶贫开发工作原本是“兴边富民行动”的一项重要工作。通过产业发展实现开发式扶贫，保证边疆地区经济的可持续发展。兴边富民需要与“一带一路”倡议有效衔接，国家早在2017年发布的《兴边富民行动“十三五”规划》中明确提出边疆地区要积极融入“一带一路”战略，提升沿边地区开放水平，边疆地区的区位优势就是处于国家对外开放的前沿，积极融入“一带一路”倡议，提升边疆地区对外开放水平，通过对外开放促进边疆地区发展。

解决当前沿边地区发展存在的问题，更需要与国家战略紧密结合。沿边地区的经济发展滞后于全国的平均水平，沿边地区经济社会发展存在着一些瓶颈问题，首先是产业结构单一，严重依赖边境贸易服务业，工业化进程进展缓慢，导致第二产业发展滞后；其次是沿边地区开发的口岸城市仅针对地理上相邻的国家，受到邻国的政治波动和国际贸易政策影响，在推进沿边开放过程中邻国积极性不高，出现沿边经济开放“单边热”的现象。再次，沿边地区创新能力不足，易于形成依靠国家特惠政策发展的路径依赖;如果没有国家的政策扶持，沿边地区在开发和开放两个方面都难以展开。因此，兴边富民行动需要与西部大开发战略紧密协作，有效使用西部大开发战略的政策，解决这些发展中的问题。在沿边地区经济发展方面继续推进和深化，以沿边地区经济发展促进边疆地区的稳定团结。

（五）注重调节边疆地区的贫富差距

兴边富民行动的主要任务之一，是发展边疆地区的经济，逐步消除和缩小发展差距，最终实现共同发展和共同繁荣。随着国家西部大开发战略的深入实施，特别是''精准扶贫”战略的显著成效，虽然边疆地区整体经济发展水平仍落后于内陆地区，但是边疆地区居民的收入水平已经有很大提高，实现了在先行标准下的脱贫。新时代的兴边富民行动应该注重发挥政府调节收入分配的作用，实行普惠式的边疆经济开发政策，尤其要注重边疆地区收入分配差距问题。鉴于调节边疆地区收入分配问题涉及复杂的民族问题，应以党的民族工作政策为指导，坚持民族平等和民族团结原则，贯彻平等、公正和法治原则，妥善处理边疆各民族之间的发展关系。

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