一、引言
2009－2010年间世界银行、OECD、欧盟和拉丁美洲开发银行等多个影响力巨大的国际组织分别发布了多份区域发展报告，同时中国国务院也制定了《全国主体功能区规划》这一顶层区域发展战略。
这些报告中，2009年的世界发展报告《重塑经济地理》［1］影响力最大。其理论上主要以新经济地理学(NewEconomicGeography，简称NEG)中的集聚经济优势为基础，指出了区域发展本身的非均衡性，任何使经济活动均匀分布的努力不仅不会减少贫困反而会危害经济的总体增长。鉴于此，报告提出了一个“3－D发展框架”的思路作为其政策工具。“3－D发展框架”基于三个发展维度(密度、距离和分割)和三种对策———3－I(制度、基础设施和干预)———来解决每个维度的问题。不考虑空间的制度应该主要关注集聚或密度的不平等问题，交通和通信基础设施克服距离问题，而区域经济一体化和空间格局干预针对空间问题和市场分割。特别值得注意的是，根据报告，空间格局干预应该审慎地，而且只有当“土地和基本服务的制度比较有效而且交通基础设施完善”的条件下使用———例如用来解决诸如城市地区的贫民窟问题。报告发展了一个基于“忽视空间”思路的发展框架，即将“设计时不直接考虑空间的政策”作为提高效率、保证机会公平以及改善地区居民生活水平的最有效方法。
我国2010年公布的《全国主体功能区规划》①是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将中国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。推进形成主体功能区，其基本思想就是强调“人的繁荣”，并设想通过人口的迁移，实现各地区人均收入水平的逐步缩小［2］。即鼓励落后地区(往往是限制开发和禁止开发地区)的居民往发达地区(优化开发和重点开发地区)集中，从而达到保护前者的生态环境作为发展屏障，发展条件优越的后者以满足经济发展需要的总量目标。
以上的2009年世界发展报告和中国《全国主体功能区规划》的共同点是，都提倡非空间的干预政策，而其余四份报告采取了本质上不同的观点:空间至关重要而且不仅仅是决定了地区的发展潜力，还通过外部性塑造了居于其中的个体发展潜力。因此，发展政策不应该是“空间中性”的，而是应该针对需要发展地区的同时与当地背景相契合。
《融合政策的改革议程表》［3］将区域发展政策定位为处理覆盖整个欧洲地区的“潜力发掘持续乏力和社会融合不断降低”问题的最优途径。以一个制度性框架为基础，报告将地区欠发达的原因归为当地领导者能力或意愿的缺失或者其他地区集聚引发的离心效应。外生政策被看作引发内生改变的导火索。因此需要在外生和内生力量间取得平衡，当地决策者制定目标和政策，而上级的开发管理机构需要制定前者必须遵循的一般条件并且促进政策实施到特定地区。
OECD的报告《地区如何发展》［4］尽管从截然不同的立场出发，但是也得出了以上报告十分相似的结论。OECD报告不是建立在理论论据基础上，而是使用了大量经验分析，包括捕捉溢出的空间计量等，结论表明由于所有地区都具有增长潜力，因此发展政策的目标是促进所有地区的增长。其结论是一系列针对落后地区的干预，包括基础设施建设、教育、商业开发和创新推动的协调，同时通过地理溢出效应实现总体经济的更好发展。OECD进一步强调了地区的个体特征及其地域特殊性，并且提出要超越一刀切的发展方法，制定能够协同利用不同区域资源禀赋的政策。
最后一份主张空间政策方法的报告是拉丁美洲开发银行发布的《地区发展:城市和地区的新型主导作用》②。报告研究了拉丁美洲的发展问题，强调了地方政府以及制度在发展过程中的作用以及本地治理和“柔性”制度的潜力在促进可持续发展中的关键角色。
这些密集出台的报告或规划表面上都处理相似的政策问题，但是由于其出发点、指导理论不同，因此得到了两种截然不同的政策主张。第一种主张的政策建议基于新经济地理模型，旨在通过运用空间和地域上无差异的政策工具以获得集聚经济的益处，我们称之为““空间中性””(spatially neutral或place-neutral)思路;第二种是基于不同的原则，认为每个地区都具有增长潜力，由此而制定的“基于地区”的发展政策作用是帮助落后地区使潜力变为现实，进而改善居民福利，例如在非企业集聚地区的经济开发区和产业集群的建立、落后地区基础设施投资的“基于地区”(place-based)思路。
当今世界各地区的发展为何会形成这两种看似对立的政策主张?其背后的理论逻辑如何?面对这种政策“岔路”，中国的区域发展政策应该何去何从?本文以下的安排将试图解决这些问题。
二、两种发展思潮的背景:经济地理和发展理论的演变
不管我们的视角集中于国内还是放眼国际，当今所有关于发展政策的讨论必须首先考虑当代全球化趋势在塑造经济地理方面的重要影响。全球化的发轫可以追溯到20世纪70年代，从经济史上看，一些最深刻的制度和技术变革发生在1978到1994年之间［5-6］。这些变革依次包括了1978年中国市场自由化和国际化的改革开放、1988年新巴西宪法的颁布、1989年柏林墙的倒塌、1990年前苏联解体和欧洲转型经济的出现以及Nelson Mandela释放后新南非的诞生、1991年印度和印度尼西亚的第二次产业革命、1992年欧盟单一市场的产生以及1994年北美自由贸易协议的签署等。这些在国家和宏观区域尺度的制度自由化变革也伴随着自上世纪90年代以来国家间大量增长的双边投资协议和国家双重税收协议的签署［7］。另外，互联网的发明促进了借助新技术和新媒体平台进行的一体化进程。
以上政治经济背景下，有学者［8］总结了全球经济地理具有几个重要特征。首先，多数经济体正在经历缓慢的国际趋同，贫穷国家正在追赶富裕国家，这都归功于其内部结构转型和富裕国家的跨国企业对低收入国家的贸易和投资;然而与此同时，非洲的多数地区却并未处于趋同行列中。其次，由于亚洲经济尤其是中国和印度的崛起，全球贸易中心已经东移。第三，三个超级一体化地区即欧盟、北美自由贸易区和东盟地区在全球经济活动中的份额在不断提高，表明全球经济活动(或者说至少曾经)正在加速向这三个地区集中，跨国公司在为经济增长贡献越来越大的力量。第四，特定的城市地区，即所谓“世界城市”似乎在全球参与的新型模式扮演了关键角色，解释了不成比例份额的贸易相关活动。第五，经济增长不仅仅与都市区有关，不同国家中增长可能分布在不同的城市体系中以不同的方式体现。
所以说，过去数十年的全球化进程大大改变了世界经济地理的分布，同时验证发展理论的证据已经不能够继续解释如今经验上的增长模式。这导致了对经济发展和与经济地理关系的彻底重新思考。首先，内生增长理论的人力资本和创新、NEG的集聚和距离以及新制度经济学的制度的重要性已经逐渐进入决策者的视野。其次，全球化也将人们的关注点吸引到了常常被忽略的空间的角色，在资本、商品和劳动力以及知识流动性更高的意义上说，空间正变得更加“光滑”［9-10］，但是从另一个角度看，空间同时也更具有“黏性”，因为要素尽管处于不断的流动过程中，但是其倾向于停滞在要素聚集地，因此，全球化让空间和地理更加重要，而非“扁平化”。最后，一个地区的先天资源禀赋和创造以及加强比较优势的能力成为经济繁荣的中心因素，Storper将经济活动本地化的能力，即将外来技术和经济活动融入到当地的社会、制度和经济结构中的能力看作经济发展的核心，换句话说，特定的制度安排和空间构造正越来越主导经济活动在地理上的分布［11］。
但是经济理论的革新没有立刻改善传统区域发展政策(例如针对基础设施的财政转移支付或者吸引新企业到落后地区的补贴以及税收优惠)的效果，过去的实践未能有效地降低区域发展不平衡［12］。尤其在我国，依赖中央政府推动的工业化、城镇化和招商引资的政策性优惠，已经成为了和基础设施投资同等重要的政策手段。这些发展政策的优势在于简单、直观而且易于接受。但是对这种自上而下的“万金油”政策的过度强调最终会导致只是扶持正规部门，挤出民营经济的不平衡政策，最终发展也不能持续［13-15］。越来越多的研究表明，即使简单的基础设施建设政策对总体增长的影响有时是正面的，但是其往往会导致经济的进一步集聚、区域极化以及已经进行了大量基础设施投资的边缘地区更加边缘化，在欧洲［16-17］和中国［18］都是如此。类似的，政府扶持和鼓励工业化的政策也在夕阳产业和大型工程上浪费资源。总之，这些政策试图应对由于全球化导致的更加复杂的经济现实，往往沦为了“浪费性政策”。
Varga总结了降低区域不平衡政策的有限性可能与以下原因有关:一是过度强调的交通基础设施投资引发的空间副效应这导致了已有集聚的加强;二是扶持落后地区衰退产业的资源浪费;三是“自上而下”的思想导致不顾地区异质性的“一刀切”政策;最后可能的原因是不同中央部门实施的不同政策间缺乏协调合作［19］，或所谓区域政策的“叠罗汉”现象［20］。这种由于政策无效性导致了对传统区域发展手段的批评，而且在考虑到再分配体系的负面副作用(例如对外部财政转移支付的“依赖病”和寻租行为等)之后所受批评变本加厉。
如前所述，正是在这种经济地理演变和发展理论进步不相匹配导致区域发展政策低效的背景下，“空间中性”和“基于地区”的两种思路在世界各地的经济发展政策制定中开始发挥潜移默化的巨大作用，但是国内外鲜有学者对这两种政策制定的范式进行系统的研究，尤其是对中国的情况鲜有考察。有限的研究包括Barcaetal.梳理了2009年以来国际组织在制定区域政策时对这两种政策思潮的应用，他认为“基于地区”的方法考虑了更全面的因素，因此更有优势。Partridge et al.通过梳理经验研究的文献，考察了空间均衡在现实中的存在性，提出了不同政策有效的条件［21］。Varga认为纳入空间维度的宏观增长模型可以结合二者的优势并指出了这样做的挑战。Wijerathna则在其博士论文中用区域可计算一般均衡模型分别分析了“基于地区”和地区中性政策对斯里兰卡的影响，结论是地区中性的政策有利于国民经济增长，而“基于地区”的政策更有益于降低区域差距，但这些结论取决于政策的性质和所选行业［22］。
因此，以下我们对这两种思路进行追根溯源，并指出其理论逻辑，并进一步将其运用于中国的案例研究。
三、区域政策空间属性的内涵和实质
空间是区域发展政策区别于宏观和微观政策的最重要维度，但是如何将空间有效纳入区域政策中，或者说应该强调不同地区的异质性施以差异性政策，重点开发落后地区，还是一视同仁地对待各个地区，鼓励要素流动到最发达的区域，并非一个可以简单回答的问题。
(一)两种思路的追根溯源
这个主题的讨论可以追溯到对“地区繁荣还是人民幸福?”的争论，即区域经济政策目标应该优先考虑鼓励居民迁出落后地区，从而改善个体居民的福利，还是通过改善落后地区的条件来提高当地居民的福利③。Winnick从经济活动的地理分布影响经济效率的角度进行分析，认为针对地区的政策是一种资源在地区间再分配的过程，但是这种再分配是无效率的，原因在于政策经常不能准确地定位到需要帮助的人，在这种情况下政府实行“基于地区”的政策的原因在于美国的政治体制，并非经济考量［23］。Edel更是把决策者在制定区域在分配政策时将区域的平均特征看作区域内个体特征的这种替代称为“生态谬误”［24］。田纳西河流域管理局(TVA)和其他类似的落后地区开发政策当时受到了大量批评，例如Jacobs的著作书名即为“为什么TVA会失败”。随后的美国总统委员会报告《八十年代的城市美国》(President'scommissionforanationalagendafortheeighties，1980)承袭了以上观点，对大量针对落后地区的政策进行了批判性的评论，报告指出“地区指向下公式化的分配机制几乎注定了对落后人民和地区不利的发展基金的稀释”，认为应该将国家作为一个整体而非由不同地区像马赛克一样组合的结构。当代学者倡导“空间中性”政策的理由主要基于空间均衡理论，认为劳动力会自然迁移到发达地区［25-26］，针对落后地区的开发政策只能降低经济效率，因此区域政策原则应该从“基于地区”向以人为本的地区中性转变。
持相反观点的学者对以上观点进行了批评。Clark将“社区完整性”(community integrity)看作社会发展的重要目标，指出强迫移民并不可取［27］。Bolton同样认为，包含了社区完整性意义的“地区意识”(sense of place)所代表的区域外部性在这种权衡中起关键作用。他依照福利经济学的范式，将地区意识当作一种很有价值的社会资本，采取地区指向还是以人为本的政策的关键在于这种资本的外部性能否扩展到本地区以外［28］。Partridge et al.从空间均衡的假设是否成立对相关文献进行了综述，他们考察了空间均衡的理论假设在现实中的存在性，认为即使在市场最为完全的美国，现实中要素也不能完全流动，因此“基于地区”的政策意义深远。
与此同时，我们应该认识到，这两种政策取向的定量分析在现实中难以进行。第一，政策评估的科学方法很难利用于区域和城市经济学中;Partridge et al.指出，评估发展政策最科学的策略是比较目标地区政策实施后和假设政策未实施的相应经济社会指标，但是区域发展的属性使得我们很难利用在主流经济学中广泛获得认可的随机实验方法进行政策评估［29］。第二，即使我们进行简单的事前事后成本收益比较，区域发展的目标往往涉及到如何选择时间期限，评估各种经济社会指标，同时要求衡量区域溢出的效应;而区域政策在短期和长期的效应往往差异巨大，同时经济学家并不能很好地处理不可量化的包括文化、习俗和制度等社会效益变量。第三，即使在经济层面，地区政策的有效性评价也仍未完善［30］，对某一发展政策有效的评价策略无法推广到其他地区;例如Kline＆Moretti最近利用结构化方法发现“基于地区”的田纳西流域管理局(TVA)政策的收益大于成本，但作者承认该结论取决于和劳动力市场功能有关的几个无法验证的假定，而且其方法无法进行推广。
可见“地区繁荣还是人民幸福”这个古老的问题从经验层面并没有得到完美的回答。既然如此，该如何取舍，我们认为，最优策略是从理论逻辑层面对其进行剖析。
(二)两种思路的理论逻辑
1.“空间中性”
“空间中性”政策最重要的理论假设是空间均衡的存在性，即完全竞争的劳动力和土地市场，以及生产要素的完全流动性。由于集聚经济可以通过地方化和城市化两种主要的正外部性机制带来生产成本、交易成本和行政成本的节约和相应效率的提高，因此人口和企业会往城市或高效率的地区集中，从而提高发展效率。尤其是伴随着以Baldwinetal.的主要著作《经济地理和公共政策》为标志的NEG的“政策转向”［31］更进一步确立了“空间中性”政策的集聚经济基础，2009年的世界银行发展报告进一步强调了以NEG为基础的“空间中性”政策制定思路。
提倡“空间中性”方法的学者认为促进集聚同时鼓励人口流动不仅可以让个体在更宜居的地区生活，还可以提高个体收入、生产率、知识水平以及总体增长。即不管人口的居住地在哪儿，都可以改善居民生活并且保证机会公平。原因在于其假设通过鼓励要素流动，“空间中性”政策的最终结果是人均财富的地理分布更加均匀以及落后地区的发展趋同。因此，发展干预应该是“空间中性”的而且鼓励要素往其能发挥最高生产率的地区(主要是城市)流动，这才是改善居民生活促进总体经济增长的最佳方式。
为了达到在全部地区通用的目的，针对制度发展的政策工具必须是设计上“空间中性”的。通过增加向核心地区的移民、提高核心和边缘企业的市场接近程度、消除制度性差异以及提高跨区域可达性会加强集聚和增长。同时，当居民决定留在落后地区享受均等化的基本公共服务，即当不同地区的制度性发展状况(例如教育、医疗和社会保障制度以及土地和劳动的规制等)不存在明显差异，而且落后地区通过交通联系与集聚的核心地区有效互联时，可以认为经济实现了一体化，即达到了发展目标。
因此“空间中性”的干预应该使政策尽量覆盖最大的范围，达到促进经济核心区域的集聚效应的目标。Neumark＆Simpson指出，集聚经济理论并不支持“基于地区”的政策，因为落后地区的集聚收益往往小于发达地区，因此社会的总体福利受损。那些针对落后地区的促进区域创新的政策被认为是分散了资源，使其脱离了更有效的巩固集聚的用途。
2.“基于地区”
相对而言，“基于地区”的政策往往直接针对落后地区开发。其认为因为现实中空间均衡理论的假设往往不能成立，或者达到空间均衡需要的时间很长，因此现实中存在空间错配(假设市场失败的主要原因是低收入的弱势群体往往位于落后地区，而工作机会却在发达地区，同时制度约束、个体特征以及高生活成本等因素限制了弱势群体迁往发达地区的理论)，导致“空间中性”政策不仅不能解决落后地区的发展问题，而且经济整体的福利也会受到损害。
与新经济地理学相对，正统经济地理学(Proper Economic Geography，简称PEG)强调的“地区意识”(包括地方的历史、制度、文化和路径依赖等地区异质性要素)是“基于地区”政策的理论基础④。该理论认为大都市区、包含多种规模包括中等城市和小城市的地区甚至是农村地区都可以通过在最适宜当地发展的经济活动中达到高水平的生产率，从而获得巨大的增长潜力。从这个角度看，城市和区域系统的全部地区都能实现增长，而非只有城市体系等级顶端的城市，因此经济总体能够通过发展不同规模和密度的地区而达到其总产出前沿。而地方背景(包括地方特有的文化、制度等因素)和地理之间的互动对发展至关重要，因此发展政策的制定需要以这种互动为基础，直接考虑地区的特殊性。
“基于地区”的观点认为建立在流动性、集聚和针对部门的“空间中性”政策虽然不考虑区域背景，但是对经济的空间格局有重要的影响，看似“空间中性”的政策往往有明显的空间效应，减弱了政策本身的作用。因此，“基于地区”方法假设地方异质性至关重要，因地区而异的区域环境不仅仅只是作为政策事后考察的结果，更应该成为政策在设计过程的一开始就会考虑的关键因素。
另外，“基于地区”发展的支持者认为抑制地区发展潜力的原因是当地领导人的不作为或乱作为，这只能通过改变发展思路来解决。而发展政策的目的就是通过那些当地群体和外部人才的交流互动积累新知识，从而得出本地化的创新政策是促进增长的有效手段的结论［32］。他们认为创新政策应该主要是“基于地区”的，原因在于特定的区域特征(通常称作创新的区域体系)在新技术的发展和产业化应用过程中至关重要。例如基于过去的丰富经验，欧盟的新融合政策提出了“智能专业化”⑤(smart specialization)作为“基于地区”的促进增长手段［33］。
3.制度完善与二者的权衡
通过以上的对比，我们可以得出如下观点:忽视空间的方法目的在于使用“空间中性”的工具巩固集聚效应以促进区域一体化，间接促进落后地区的繁荣;而“基于地区”的方法强调了要素流动的黏性，需要针对特定区域的创新政策以直接刺激落后地区的发展。实际上，如果追究这两种政策思考的理论根源，我们会发现两种政策思路的争论与各自的主要理论基础PEG和NEG［34］，有着异曲同工之处。
但我们认为，正统经济地理学和新经济地理学并不是非此即彼的关系，正如NEG的领军人物Paul Krugman所言，“经济学家思考的方法可能存在盲点，但是也有作用和深度:应该存在说服经济学家向地理学学习而不是牺牲其优点的方法”，以及PEG的倡导者Ron Martin的观点，“地理学者的思考有更高的现实性，但是也有盲点:应该存在说服地理学家向经济学家学习而不是牺牲其优点的方法。结合起来，这两个学习的过程可能导致更优秀的政策分析和建议。”
类似的，这两种发展思潮也可以看作是两种极端的思路，“基于地区”的思路强调地区的独特性，要求不同地区实施差异化的政策，而“空间中性”的思路则承认地区之间的共性，希望用普适的政策促进发展。我们认为，这两种现代发展思路之间的争议并非不同政策的互相替代，而是在政策工具箱中不同属性工具的权重大小之争。正如世界银行报告承认了现代经济中“基于地区”的创新政策的重要性，而后来成为欧盟“基于地区”融合政策概念基础的报告(Barca，2009)也举例说明了在某些情形中，集聚力量的发展也能够引发更高水平的增长。
总结以上的讨论，一方面，正如“空间中性”所主张的，经济发展本身在空间上并不是均匀分布的，过于强调推动经济增长均匀分布的政策会抑制增长，但是也可以在某种程度上具有包容性，即边缘地区的居民可以从经济活动的不断集中过程中受益。不平衡增长和包容性发展同时实现的途径是经济一体化。“空间中性”政策有效的前提是完善的要素市场，包括完全竞争的劳动力、资本和产品等市场，保证劳动力和生产要素能够相较于收益，成本较低地自由流动。
然而另一方面，经济一体化的前提是各地区具有无差异的制度性条件，如果行政力量、地理、历史、文化以及其他具有地区异质性的制度性因素阻碍了以上经济一体化的可能性，或者说落后地区居民丧失了享受集聚收益的机会，那么“空间中性”的政策反而会加剧地区差距，针对落后地区的专门激励才能解决发展问题。“基于地区”的政策发挥作用则要求政策本身能够激发地区的创新和发展潜力，这就要求当地完善的基本公共服务制度，例如产权保护、教育资源、医疗资源和社会保障等较为完善，同时让倾向于落后地区的政策红利留在当地，避免人才流失。
作为发展中的大国，中国各地区之间存在巨大的区域差异，同时制度体制上也有某些中国特色，因此政策取舍需要更复杂的讨论。
四、中国事实及政策启示
中国建国以来的区域发展政策有明晰的阶段化特征，21世纪之前，中国区域政策的演变历程分为向西推进的平衡发展阶段(1949－1978年)、向东倾斜的不平衡发展阶段(1979－1990年)、关注中西部的区域协调发展战略启动阶段(1991－1998年)(魏后凯，2008)。进入新世纪以来，协调发展成为区域发展的主要指导思想，发展政策的科学性和理论性大大加强，但是随着经济社会的特点发生重大变化，决策者无法避开政策制定应该遵循“基于地区”方法还是“空间中性”思路的权衡问题。因此我们首先从空间属性的视角简要梳理中国区域发展政策的演进。
(一)“泛化”的区域发展政策
相对于政策目标的碎片化和随意化，我国以往区域发展政策的“泛化”问题更加严重［36］，即过于向“空间中性”的思路倾斜。
从建国初期毛泽东着重论述了沿海和内地的关系，到邓小平改革开放后提出“两个大局”思想，再到三大地带的区域划分以及21世纪初期，我国形成四大板块划分的区域发展总体战略。我国早期的发展政策实施要么以大的地带来划分，如进入新世纪五年之内分别实施的西部大开发、东北振兴、中部崛起战略;要么就是以行政区划作为标准，但我国落后地区的分布广泛且产生问题区域的原因各不相同，这些区域划分方式都很难综合反映我国地区差距发展的特点。
尽管2010年的《全国主体功能区规划》依照区域特点对全国各地区进行了进一步划分，但是由于其缺乏具体落地政策，我们将其看作发展政策的战略性规划，仍然是“空间中性”思路重要的应用。事实上尽管规划理念较为先进，但由于大片落后地区被要求限制开发甚至禁止开发，在地方政绩考核体制未配套改革的前提下，地方政府的抵触并未消除，后续也没有相应具体的配套措施跟进，之后的一些发展政策和区域规划甚至与之相矛盾。
泛化的区域政策最直接的后果就是区域差距的不断拉大［37］，尽管西部大开发、东北振兴和中部崛起等大的区域战略实施和具体配套政策落地之后，内陆地区的经济增速有所提高，与沿海地区的绝对差距仍未见缩小，更为严重的是各地区一刀切的投资驱动的增长并不可持续，在2008年金融危机以来外部经济形势恶化和新一届中央政府决心内部改革的影响下，过去的两年内陆的增速反而落后于沿海地区，区域差距更加恶化。
实际上，从图1中投资和GDP占比的角度看，沿海地区占全国GDP的比重在2013年达到自1998年以来最低的51.15%，而在2014年占比达到51.16%，扭转了经济总量占比持续降低的趋势，而固定资产投资总额在近十年的变化趋势与GDP相仿。
另一方面，如图2所示，在人均GDP方面，沿海和内陆差距的绝对值一直在提高，2013年沿海地区人均GDP已经超过60000元，而内陆地区仅为不到40000元，二者之差已经从1997年的4703元提高到25420元。且可以预见短期内这种绝对差距不断扩大的趋势仍然会持续。
如图3所示，在人均GDP的增速上，内陆地区的增速在2004年之后，也就是西部大开发、中部崛起和东北振兴计划实施之后超过了沿海地区，并且一直持续至今。但是应该看到的是，沿海地区增速落后的幅度在2010年达到最大值，之后正逐渐追赶上来，尤其是2013年二者的差距已经非常微弱，可以预见未来几年东部地区的人均GDP增速又会重新赶超内陆地区，沿海内陆的区域差距有继续加大的趋势。
以上的宏观经济数据表明，过去集中开发落后地区的泛化区域发展政策不管从相对还是绝对的角度看都没有有效缩小地区差距。实际上，在当今中国的很多地区，尤其是中西部相对落后的省份，尽管在过去的十几年中，其通讯、水电网络和道路交通等物质基础设施已经得到了很大的改善，但是软性的基本公共服务制度并不完善，产权、劳动力流动、社会保障等基本公共服务制度体系仍未有效建立，与东部发达地区差距悬殊，这导致劳动力大量流失，整体经济发展水平更加滞后。
“空间中性”政策的本意是所谓“以人为本”，通过劳动力迁移提高其生产率和生活水平，但以上的分析表明但这种好处在中国并未充分发挥。中国区域发展的最为特殊之处在于人口无法彻底自由流动，尽管近些年大量农民工外出务工并没有受到过多显性的阻碍，但由于其享受基本公共服务的权利多数与自身户籍挂钩，亦即只有回到来源地，农民工才能享受到医保和社保等必需的基本公共服务，因此大量农民工只是所谓“候鸟式”迁徙，年老时往往会回归故里;同时，中国城乡和区域间收入差距巨大，由于生活成本的考量，儿童和老年人并没有能力随同青壮年劳动力外迁，这就导致劳动力流出地的“空心化”。农民工外出务工获得的收入和经验能否弥补这期间其流出地“空心化”造成的当地经济发展滞后的损失，这个问题值得进一步探讨。
综上，在中国特殊的制度体制下，以上两方面的原因使得鼓励劳动力迁移的“空间中性”政策加剧了区域发展差距，同时对落后地区迁移人口的生活水平提高也未能充分发挥其应有的作用，因此中央逐渐开始出台更加精准的“基于地区”政策。
(二)“基于地区”发展政策的崛起
2005 年以来，我国的区域发展政策开始向“基于地区”的思路转变，政策精确性有所提高。包括划定新区、设立改革试验区以及出台顺流域、跨省、省内甚至市内的发展规划密集出台。
可见，中国区域政策在因地制宜的精确性方面已经开始起步，相应政策的多样性也比以前更加丰富。
更具体地分析一下(见图4)，我们发现当前中国区域政策另一个重要的特点是政策精确性在沿海和内陆的差异。总体上看，沿海地区的相关政策稍多于内陆。但是进一步观察我们发现，内陆地区的区域政策超半数为传统的、泛化的区域规划，政策的精确性不够。而相应沿海地区的区域政策则多数为各种新区、试验区等新型区域干预手段。这说明在政策的精确性方面，沿海地区比内陆地区表现更好。
但是这种政策精确性的趋势与中国的区域发展现状并不协调，或者说逻辑上并不能真正解决区域差距扩大、落后地区发展滞后的问题。一方面，在要素流动性方面，尽管户籍对劳动力流动的约束已经大大减弱，交通基础设施的建设也在大步迈进，但相较于东部沿海，内陆地区的交通便利性更低，市场分割仍然存在;同时，城乡收入差距较大，异地的高生活成本和安土重迁的文化传统让老人和儿童难以彻底进行城乡和区域间的迁移，由此导致劳动要素流动成本高企。另一方面，内陆的基本公共服务水平和均等化成都也落后于沿海地区。因此理论上西部对精确性区域政策的需求更加强烈。可见，尽管提高区域政策精确性已经受到了我国相关部门的重视，但是在精确性较高的区域政策的制定实施方面，尤其是对内陆地区来说，仍然任务艰巨。
(三)新时期区域发展战略的空间属性
与此同时，2014年底的中央经济工作会议提出了“优化空间经济发展空间格局”的三大战略:“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带。三大战略在地理范围上基本涵盖了全国各省市，标志着中国区域经济发展进入了一个新的阶段，可以说三大战略将是未来一段时期内中国区域发展的总体指导性战略。以下我们主要从经济层面对三大战略的空间属性进行考察。
如表3所示，三大战略中，“一带一路”的战略目标重点提到国际之间要“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合”，国内各地区要提高开放程度。通过实现消除国际贸易壁垒，扩大国内开放的目标，“一带一路”能够促进国内企业走出去，经济要素往效率更高、需求更迫切的国家和地区布局，同时也能引进国外资源能源
为中国企业生产和市场消费，实现国际范围内的集聚经济，因此从经济层面上看，“一带一路”本质上遵循了“空间中性”的思路。
京津冀协同发展战略强调“以疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”为基本出发点”，交通一体化和产业对接协作等手段旨在促进北京资源疏解，同时提升落后地区发展水平，减少北京的人口过度集中，而生态环境保护直接针对的是京津冀尤其是首都地区的环境问题。从空间属性的角度分析，一方面，战略降低经济的单核心集聚水平的目标与“空间中性”的发展主张显然相悖，但另一方面，“基于地区”的思路也不否认集聚经济的收益，同时京津冀协同发展的基本出发点仍然是北京的可持续发展，虽然在客观上会促进落后地区的开发，但并不是直接效果，因此其也不符合“基于地区”的思路。
那么应该如何从空间属性的角度理解京津冀协同发展战略?这要求我们首先要理解京津冀地区的发展逻辑。本地区中，为了保障首都功能，北京作为国家首都建国以来享受了无可比拟的政策优惠，资源过度集中，导致集聚力超乎寻常地大于扩散力，吸引了过量人口和产业。如图5和图6，改革开放以来，尤其是2008年之后，北京和天津的GDP和人口都呈现更加密集的态势，而河北的GDP占三省市比重不断下降，人口也持续流失。而北京的城市管理水平却未能随着人口迅速集聚而同步提升，因此造成了严重的大城市病。与此同时，北京承担的各项城市功能，尤其是首要的政治中心功能又要求其不能集中过多人口，因此即使北京继续集中资源和人口在经济上是有效率的，其社会影响也已经超过了中央的容忍度。
根据“空间中性”主张赖以为基的新经济地理学，核心地区在产生大城市病之后经济要素会自动向边缘地区扩散，但根据以上分析，由于行政力量的干预，这个假设在京津冀地区是失效的。传统的“空间中性”的区域政策对这种情况无能为力，只能错上加错。
