通过上述分析可以发现，基于激活经济体系中的闲置资金—资金再次投入生产—产业资本—产出增长—经济发展的传导路径，地方政府性债务与地方经济的发展之间存在有效的联动机制。根据回归结果及对结果的分析可以看出，地方政府投融资对地方经济建设有着不容忽视的长远作用，因此，将重点提出一些构建地方政府投融资机制的可行性措施，以便更好地促进地方经济的健康可持续发展。
三、地方政府债务影响经济增长的风险来源及管控
我国政府加大基础设施建设，对促进经济增长也发挥了重要的保底和引领作用。但是在具体实践中，除去财税体制和地方经济基础等客观因素以外，制约地方经济发展的主要困难是地方政府在融资来源及投资方向上所面临的与中央政府相比天然处于弱势的诸多问题。地方政府投融资的可持续发展，既要能够保证地方政府职能的发挥，为经济发展提供良好的支持，也要确保债务总量在可控范围内。
( 一) 地方政府债务的增长原因及存在问题
地方债务规模激增的直接原因是我国近些年为刺激经济发展而出台的宽松的财政政策和货币政策，根本原因是财政分权改革带来的中央政府和地方政府的财权和事权的不匹配，尤其是在我国大力推进城镇化的过程中，地方政府承担较多的基础设施建设、公共服务提供等任务，但相应的城建资金不足，这就造成地方政府通过不同的渠道筹集所需资金；再加之中央政府为地方政府提供的隐性担保，以及金融机构为追求盈利而设计诸多融资产品等都在推动这一趋势。
从地方债务的举借主体来看，融资平台公司是地方政府债务中债务额度最高的举债主体( 见图3) 。在政府负有偿还责任的债务中，融资平台公司的债务余额为40755.54 亿元，占地方政府负有偿还责任债务总额的38.5%。它的建立是地方政府为规避原《预算法》的约束而授权企业代为发行公司债券进行融资。截至2015 年6 月底，全国地方融资平台的数量已超过11787 个，融资平台数量位居前五名的分别是浙江省、四川省、江苏省、广东省和福建省，其中浙江省的融资平台数量为1519个，占比达到12.89%( 见表3) 。这些融资平台在一定程度上解决了地方政府的资金缺口，并通过基础设施建设带动了地方经济的发展，但是由于一些融资平台治理结构不健全，担保行为不规范，项目投资效率不高，并且多数融资平台与商业银行关系密切，一旦融资平台发生违约事件，很容易引起系统性风险爆发，这将极不利于中国宏观经济稳增长目标的实现。
随着2014 年新《预算法》的颁布，社会大众对地方政府融资平台未来存在价值的质疑声不断出现，认为融资平台将很快退出历史舞台。实际上，即使新《预算法》允许地方政府自行举债，但根据以往各地方试点发债的实践经验来看，其总额度也极其微小，与当前通过融资平台举债的规模远不可比。
从融资方式看，银行贷款目前依然是地方融资平台的主要融资方式，间接融资所占比重较高。而在我国金融改革的大背景下，国家将重点建设资本市场。新的融资平台应积极通过直接融资的方式获取所需资金，如发行企业债券。自国务院于2014 年10 月2 日印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》〔国发( 2014) 43 号〕，企业债券的发行量急剧萎缩，2015 年上半年的发行数量和规模均同比下降超过50%。随着国内经济发展压力的不断增大，国家发展和改革委员会于2015 年陆续出台多项政策，意图放松企业债券的监管条件。2015 年4 月9 日，发布4 类专项债券指引，鼓励企业发债用于城市停车场、地下综合管廊、养老产业、战略新兴产业的建设。2015 年5 月25 日，国家发展和改革委员会发布了《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》( 发改办财金( 2015) 1327号) ，鼓励发债用于七大类重大投资工程包和六大类重要消费领域，并打开了县域企业发债的通道。2015 年6 月19 日，国家发展改革委员会发布了《对发改办财金( 2015) 1327 号文件的补充说明》，放宽发债数量指标的限制，并对AA + 及以上的债券允许40%用于补充营运资金。2015 年8 月25 日，央行宣布再次降息降准，释放了近万亿的流动性，有利于利率下行，利率的下行促进债券的发行。
( 二) 融资平台转型的主要方向
基于目前地方融资平台的发展现状，本文提出以下四种融资平台转型的主要方向。
第一，地方政府成立新型城市建设投资公司。地方政府债的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要对自己所控制的投融资平台进行投融资，以发展当地社会经济。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。在新形势下，地方政府要尽可能在城**司注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或项目，为其提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。
第二，融资平台转型成为城市运营管理平台。原融资平台可转型为功能性城市运营管理企业，其主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域，主要提供相关公共服务，以满足民众需求和社会福祉，或者提供有偿服务或由政府购买服务，但是不以盈利为目的。同时，可争取获得地方政府注入更多市场化的经营性资产和项目，如停车场、收费的文化体育旅游资产、房屋等商业设施，采取特许经营权、政府购买、拨付改租赁等市场化方式获得稳定的经营性现金流和收入。
第三，融资平台转型成为PPP 模式运作平台。城**司可作为社会资本方，采取PPP 模式与其他社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业( 代建单位) 及其他社会企业，合作成立PPP 项目公司。项目公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按协议约定条款依法承担合理定价、特许经营权、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。PPP 模式将吸收海量社会闲置资本，原则上只要开发项目具有一定经济效益，就能够及时借助社会资本对其进行投资，不再受地方政府财力规模的约束，规模由“有限”变为“无限”。由此，城**司转型发展为PPP 模式的运作平台，继续为支持地方的基础设施建设和社会公共服务提供服务。
第四，融资平台转型成为市场化企业。对于拥有的土地和房产类资产，地方投融资平台可以直接进行开发，向房地产开发企业转型，围绕土地开发相关产业价值链，进行土地一级和二级联动开发，进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设，或建立产业园区，成立园区管理公司，通过为园区内企业的服务和地方税收返回来获得收益。对于拥有的地方国有企业股权，地方融资平台可以转型为国有资本管理公司或控股型的集团公司。作为国有独资企业，代行地方国资委的出资人职能，同时利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金，发展其他产业，或参股实体企业或金融机构( 如小额贷款、金融租赁、担保公司等多种金融业态) ，进行多元业务发展，成长为产业或金融类的控股公司。
四、结论及政策建议
本文通过面板数据模型实证检验了地方政府债务对经济增长的影响，并探讨了地方政府债务的来源和风险管控机制。笔者发现，中国地方政府债务的增加具有显著的经济增长效应，通过政府负债的形式筹措建设资金，提高基础设施建设的水平是符合地方经济发展规律的理性选择。随着新型城镇化的不断推进，短期看来，地方政府通过自主债券融资额度仍远远不能满足公共基础设施建设投资的需求，这也意味着地方政府投融资平台有其继续存在的必要性和合理性。
同时，地方政府债务的过度积累也带来金融风险的增加，地方政府融资平台的畸形特质也引发了一系列的严重问题，必须对其严重的体制机制缺陷进行纠正，加快进行转型发展。为了防范风险、应对越来越大的资金需求，必须加快改革步伐。从宏观经济层面，加快财税体制改革，合理划分中央和地方的财权和事权，为区域经济发展提供有力的财政支撑。从地方经济层面，地方政府探索成立新型城市建设投资公司，加快地方政府融资平台向城市运营管理平台、PPP 模式运作平台和市场化企业机制的转型进程。通过各个领域改革的深度推进有效缓解地方政府债务负担和风险，保障新常态下中国经济稳增长、调结构的有序进行。
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基金项目: 本文为国家社科基金重大招标项目“调整区域经济结构促进国土开发空间结构优化研究”( 批准号:10ZD＆023) 的成果。
作者简介: 胡恒松( 1979—) ，男，江苏扬州人，博士，中国人民大学2014 级区域经济学专业博士后，主要研究方向为区域投融资、区域经济理论、地方政府债务；孙久文( 1956—) ，男，北京人，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向为区域经济理论、区域规划、城市可持续发展、资源经济学。
【来源】甘肃社会科学
