农业转移人口市民化是推进以人为核心的城镇化，全面提高城镇化质量的关键。一般地讲，市民化主要包括两个方面，一是进城外来农民工的市民化，另一是本地农民的市民化。在北京、上海、天津、广州、郑州等特大城市，随着城镇化进程中郊区化的快速推进，本地农民的市民化问题日趋重要，目前已经成为制约城镇化质量提升和影响社会和谐的重要因素。本文以北京为例，在对农民一次性整建制改居成本进行测算的基础上，探讨了推进特大城市农民整建制改居的具体策略。
一、农转居是特大城市面临的突出问题
2012年，中国城区人口（包括暂住人口）超过100万的特大城市共有76个。其中，城区人口在500万人以上的特大城市共有11个，包括上海、北京、重庆、深圳、广州、天津、武汉、东莞、郑州、沈阳、南京，除东莞外，全部为直辖市、副省级市和省会城市。这些城市人口和用地规模大，外来人口多，城镇化水平较高。目前，北京、天津、上海、广州、深圳、东莞等地城镇人口占常住人口的比重即城镇化率均超过了80%，进入城镇化缓慢推进的后期阶段。尤其是北京，在经历“曲折前进”的前期阶段（1949-1977年）、“快速发展”的中期阶段（1978-1990年）和“缓慢发展”的后期阶段（1991-2011年）后，2012年城镇化率为86.19%，不升反降了0.04个百分点，城镇化率持续上升的趋势已开始打破，标志着北京市已进入到相对稳定的后城镇化阶段，提升城镇化质量成为首要任务。这也说明，北京市城镇化率已经逐步接近饱和度或天花板，城乡人口结构趋于基本稳定。
但是，在这些特大城市，推进城镇化的任务远还没有完成。从本质上讲，城镇化就是变农民为市民即市民化的过程。目前，在这些特大城市统计的城镇常住人口中，包含有大量的外来农民工和本地农民。由于基础设施和公共服务完善，就业岗位和发展机会较多，工资收入水平较高，特大城市通常是外出农民千的主要集聚地。受户籍制度和城乡分割的二元体制的限制，目前这些外来农民下的市民化程度还较低，其子女上学、社会保障、医疗卫生、保障性住房等方面还难以享受城镇居民同等待遇。据测算，全国外出农民工的市民化程度平均只有40%左右（魏后凯、苏红键，2013）。除此以外，这些特大城市城镇常住人口中还包含大量的本地农民。按照现行的统计口径，设区的市如果市辖区人口密度在1500人/平方公里及以上，城镇人口是按市辖区总人口来计算的。2010年，北京市城镇总人口中农业户口人口所占比重高达31.4%，天津为38.3%，上海为33.6%。因此，对这些特大城市而言，不仅需要市民化的外来农民工数量庞大，而且本地农民的市民化任务繁重。
特别是，随着城市规模的快速扩张，特大城市的郊区化进程明显加快。譬如，伴随着郊区化的推进，目前北京四环到六环的城乡结合部地区和新城地区已经成为北京中心城区产业和功能的首要承接地。近年来，新城范围涉及的400个村庄中已搬迁安置约200个，占50%；搬迁安置人口约13万人，占40%；拆除宅基地及村镇企业面积约24平方公里，占33%。重点功能区规划实施已经过半，四环与六环之间已实施56平方公里产业用地，占区域规划产业用地面积的61%。小城镇建设快速推进，2003-2010年其城镇建设用地从120平方公里增长至204平方公里，增长率约为40%。目前，该地带已经形成7个新城及2个地区（海淀山后、丰台河西），20余个小城镇，30个功能区，涉及1000多个行政村，构成了立体的城乡人口聚集空间体系，一方面承接了中心城区产业、功能和人口向郊区的扩散，另一方面有效缓解、截留和吸收了城市边缘地带大量居住人口和就业向中心城区的集聚。
在这种新形势下，加快农民转居民即农转居步伐，提升城镇化质量，着力解决传统经济发展方式下农民未能有效分享工业化、城镇化成果的问题，从根本上破除城乡二元结构体制，成为当前特大城市探索特色新型城镇化的首要任务。为适应新形势的需要，近年来一些特大城市已经进行了大量的农转居实践与探索。各地政府往往采取一种折中的方式，如上海实行了界于农民保障与城镇保障中间水平的镇保，北京采取了按比例转居的方式。自2004年颁布148号令以来，北京市采取按征地比例方式“推进农转居，造成农民只能部分转居，制约了转居速度，并带来了一系列社会问题。如部分农民留在村里安置将增加集体经济组织负担；部分农民转居，谁去谁留难以确定，因扯皮僵持而无法实施；特别是只有部分农民转居，同村居民身份、待遇不同，可能会长期存在种种矛盾，影响稳定。为此，近年来北京市政府出台了一系列关于整建制转居的政策，如2004年在通州区永顺镇试行的《北京市整，建制农转居人员参加社会保险试行办法》、《关于城乡结合部地区50个重点村整建制农转居有关工作的意见》（京政发[2011]55号）等，在石景山区、通州梨园镇、50个重点村、大兴区赢海镇等地，加快了农民整建制转居步伐。
在推进农转居的过程中，转居成本已经成为制约农民整建制转居的重要因素。城乡二元户籍制度背后是城镇户籍所包含的各类福利因素，这些构成了农民市民化的成本，因此，户籍管理体制改革是制度问题，更是成本问题。把郊区农民进行一次性整建制农转居，资金平衡是一个至关重要的问题，既包括农民上楼、基础设施建设等项目的资金平衡问题，也包括农民与市民的社保并轨、基本公共服务均等化等项目的资金平衡问题。上海与北京的农转居实践表明，市民化成本变动对转居速度有着重要的影响。从1990年到2011年，上海市农业户籍人口从418.9万人下降到151.6万人，其占总户籍人口的比重年均下降5个百分点；同期，北京市农业户籍人口从392.1万人下降到258.2万人，所占比重年均下降1.9个百分点。上海市农转居平均速度是北京市的2.6倍。在2003年之前，北京与上海农业户籍人口比重下降的趋势比较接近，几乎成一平行线，但是到了2003年之后，上海市农业户籍人口比重陡然下降，农转居进程明显快于北京。从图1中可以看出，到2003年之后，上海农业户籍人口减少的环比速度快速提升。2003年，上海农业户籍人口减少环比速度是北京的6倍。其原因主要是该年配合“三集中”政策，上海市出台了成本界于城保和农保之间的镇保政策，使农转居社保成本下降了50%，大幅降低了市民化成本。以闵行区为例，2011年农保、镇保与城保月领取养老金数量分别为420元、779元（征地人员镇保为1130元）、1535元，大致呈现1：2：4的比例关系。这也从实证角度表明市民化成本是影响农转居速度的重要因素。
因此，对北京等特大城市而言，改变根据征地量确定农转居比例的传统方式，推进整建制农转居，以便让农民享受市民待遇，实现农民市民化，完成农村社会结构转型，这是全面提高城镇化质量，加快社会结构转型的重要途径。从北京的经验看，在满足成本约束条件下，采取分批次方式加快推进农民整建制转居步伐，将是推进本地农民市民化的突破口。
二、对北京市农民整建制转居的成本测算
从推进方式看，农转居分为一次性整建制和分批次方式。加快农民转居，首先应该考虑能否一次性实现农民整建制转居。否则，只能采取分批次方式推进农转居进程。这样就需要弄清楚制约和影响农转居尤其是一次性整建制转居的主要因素。区位差异是影响农转居成本的重要因素。根据这种差异，大体可以分两类代表性地区分别测算整建制转居人均成本，然后按照不同地区人口比重进行加权，得出全市农民一次性整建制转居的总成本。
（一）集中城镇化地区农转居成本测算
集中城镇化地区一般指城市周边进入规划建成区范围内或城镇边缘组团的地区。以2010年北京市城乡结合部50个重点村改造建设为例测算人均成本。这部分地区不仅要解决人的转居问题，还要完成村庄的改造，由此构成了该地区农民市民化的两个主要成本。目前，50个重点村已经基本完成拆迁，同步启动了回迁安置、转制转居、绿化建设、社会管理对接等各项工作。从重点村建设的成本费用角度分析，50个重点村建设共需资金约2016亿元（见图2）。
这些费用总体上包括两大部分：一是“拆”+“建”的费用。据统计，重点村住宅拆迁人均安置住房面积与本村原来执行的标准保持一致，总体平均人均面积在50平方米左右，如图3所示，不含人均50平米回迁房价款，人均拆迁建设费用实际为27.1万元。
二是人员安置的费用。50个重点村建设范围涉及农业人口100313人，根据北京市148号令按照征地面积占村域总面积比重计算转居人数，应转居 31999人，转居费用约96亿元。50个重点村实行整建制转居，转居费用增加到约262亿元，增加费用166亿元。由于此前历史遗留已经转居但未加入城保28313人，此次一并解决加入城保，需要费用45.3亿元。因此，此次重点村建设纳入城保人数共计128626人，总费用307.3亿元，共增加成本211.3亿元（人均23.9万），如图4所示。
建设费用与社保费用两项人均费用支出合并为51.2万元（27.1＋23.9＝51）。即为实现重点村地区农业户籍人口融入城市，实现社会保障、住房和社会管理上享受市民待遇，人均需支出约50万元的市民化成本。
（二）非集中城镇化地区农转居成本测算
非集中城镇化地区主要是在城市远郊的平原或山区地区，属于城镇规划建成区外范围。这类地区的整建制农转居大多依靠项目开发带动小城镇建设或新农村社区改造而就地实现市民化，住房可以依靠宅基地产权置换，仅需支付建安成本，社会保障城乡接轨往往成为农民市民化的主要障碍。平谷区马坊镇没有按照148号令“征多少地转多少人”的方式，而是采用整建制农转居的方式加快了农民市民化进程。
平谷区马坊镇属于平原地区的小城镇，是北京市42个重点小城镇，也是国家级小城镇。为加快城镇化进程，探索新型小城镇建设的思路，尽快盘活多年来由于部分转居方式人员难以确定导致的沉淀的安置补助费，减少社会矛盾，区人力社保局与马坊镇政府在对蒋里庄等7个村多次调研的基础上，确定对蒋里庄、塔寺、打铁庄、小屯、梨羊、二条街、西大街7个村实施整建制转居，目前7个村整建制转居工作已经全部完成。马坊镇蒋里庄等7个村共有安置补助费29571万元，占地转非指标1729个，而安置补助费覆盖集体经济组织成员达4600余人。为打破占地转非指标限制，依托“低标准均等化”普惠制原则，利用安置补助费为村民缴纳社保，实施整建制转居工作。这与上海市实施镇保制度推进农转居工作具有异曲同工之处。
转居村补缴社保标准统一按2009年12月份的缴费基数2236元进行补缴、趸缴，即趸缴15年社会保险费需11.26万元，而按2011转居时标准趸缴15年社会保险费需12.7万元＼每人可节省14400元的社保费用。共解冻安置补助资金29571万元，4600余人通过转居后享受城镇社保待遇（见表1）。目前，3380人通过补缴、趸缴等途径已纳入城镇社会保险体系，其中，112人正在按月享受退休金待遇。同时，积极推进灵活就业申办补贴工作和公益性就业组织托底安置办法。为解决马坊镇失地农民的就业问题，马坊镇依托公益性就业组织，把打铁庄、梨羊、小屯三个拆迁村就业困难人员陆续安置到回迁楼的社区公共设施岗位。
通过上面分析大概是人均社保支出6.27万元。另在住房建设方面，按人均50平米上楼，建筑成本2000元坪米，拆迁成本500元/平米，共计12.5万元。合计非集中城镇化地区市民化成本为6.27＋12.5＝18.77万元。考虑到公共服务支出等未计入项，平均成本大约在20万元/人。
这与处于全国中等发展水平的山东省莱芜市市委研究室计算的农民市民化成本口径比较接近，基本反映了远郊地区农民整建制转居要发生的实际成本。但与莱芜无地农民（建成区内）的17万元从与有地农民（建成区外）6万元/人的计算结果相比仍高出较大幅度。主要原因：一是选择地区的差别，北京即使在远郊地区的城镇化进程仍明显快于山东莱芜地区，造成地价差异较大，土地拆迁建设费用要更高；二是莱芜计算项目中未包含一次性补缴养老金支出，而只是按年度计算。如果按北京平谷区的社保缴纳水平，山东莱芜市的农民市民化成本大致在12万-22万元（6＋6万元-16＋6万元）的区间。山东莱芜市城镇化水平在全国处于平均水平，其市民化成本具有一定的全国代表性。而过去多数对于农民市民化成本的测算存在明显低估的问题（见表2）。如国务院发展研究中心课题组（2011）测算农民工市民化成为为8万元/人，比莱芜市低4万-14万元，比北京市20万-50万元的测算标准，低12万-42万元。考虑到北京与山东莱芜测算方法中，均未把农民工随迁子女教育成本、城市管理费用纳入进来，如把这些费用纳入，相关研究对市民化成本的低估程度会更加严重。
（三）北京市农民一次性整建制转居成本
根据北京市统计局2011年数据，在城市功能拓展区的农业户籍人口为34.9万人，这部分地区属于集中城镇化地区，按50万元/人标准（不含农民回迁房价款）计算，共计需要1745亿元；在城市发展新区和生态涵养发展区的农业户籍人口分别为146.4万人和82.9万人，共计229.3万人，这部分地区属于非集中城镇化地区，按20万元/人口径计算，共计需要4586亿元。即全市转居264.2万农业户籍人员，合计共需支付市民化成本6331亿元。考虑到在农民整建制转居过程中，还需要公共服务设施投入、部分农民的补偿回迁房价款、转型机会成本（拆迁造成的收入来源暂时终止）等各类额外支出及各类不确定性支出，假设需另外支出15万元/人，还需要支出市民化成本264.2×15＝3963亿元。两项合计，全市农民整建制一次性转居总成本为6331＋3963＝10294亿元。如果只计算社会保障部分成本，即按照集中城镇化地区23.9万元/人和非集中城市地区6.27万元/人标准计算，两类地区成本总共为2271.8（34.9×23.9＋229.3×6.27）亿元。
（四）农民整建制转居需要采取分批次方式
2012年北京地方公共财政预算收入3314.9亿元。如果政府财政只负担社会保障部分，这意味着各级财政至少需要筹措2271.8亿元资金，才能启动全市农民的一次性整建制转居。这些社保成本占了2012年财政预算收入的68.5%，现有财力无法直接支撑当前农民的一次性整建制转居。而要支付10294亿元的农业户籍人口的市民化总成本则更加杯水车薪。因此，需要探索多元化的成本分担机制，分批次推进农民整建制转居工作。即推进整建制农转居工作要根据具体的现实条件，确定整建制转居的区域范围，可以考虑发挥乡镇统筹职能，分时期分批次有计划地推进以一个村到多个村再到一个镇为单位的整建制农转居。
三、推进农民整建制转居的主要策略
农民整建制转居是一项系统工程，涉及内容繁杂，经济问题和社会问题交织，土地制度、资产制度、户籍制度相互制约，相互影响。如何处理不好，很容易激发社会矛盾，影响社会稳定。因此，设计合理的推进策略，就显得尤为重要。从北京的实践看，重点应集中在集体经济组织功能转型、城乡二元结构体制破解、土地制度创新和农转居政策完善等4个方面。
（一）集体经济组织功能转型
在传统的农村集体所有制下，进城农民与村集体的产权关系无法理清，无法有效处置在农村的集体资产，形成了农民与集体，在村农民与不在村农民之间的矛盾。这样就需要探索集体经济新的有效实现形式，按照现代市场经济要求，深化产权制度改革，实现政经分开，把集体经济组织建设成为健全的市场主体。但是，改革开放以来，在“政经不分”问题上一直未能有效破题，大多数地区以村务决策程序替代集体经济组织决策程序，集体经济组织不能按照市场经济规律进行有效的经营管理。同时，集体经济组织政经不分的体制也造成了集体资产经营效益低、集体经济管理成本高、集体经济凝聚力弱等问题，从根本上制约了集体经济实力的发展和壮大。只有剥离社会性负担，集体经济组织才可能由一个社会与经济功能混合的组织转变为一个单纯的经济组织，成为一个具有完整市场主体地位的社会性企业。推进整建制转居，实现城乡基本公共服务均等化，剥离了社会性负担，从而取消了政经不分的存在依据，为集体经济组织重新进行自身功能定位，向健全的市场经济主体转型提供了重要契机。为此，推进整建制转居要充分考虑集体经济组织下一步发展方向＼解决好未来集体经济组织的功能定位转换问题。
落实集体经济功能定位的转型，需要加快集体经济组织法制化进程，剥离集体经济组织社会性负担，更好地发挥农民市民化组织载体作用，推进整建制农转居。对于那些具有地方立法权的特大城市，应制定实施农村集体经济组织的相关法律，明确集体经济作为市场经济主体的功能定位，确立集体经济组织法人地位，实现集体经济组织、党支部、村委会各司其职。明确集体经济组织的合作经济属性，改变过去一些地方将其定位于股份制企业、按《公司法》注册登记和交税的做法。同时，要积极推进农村产权制度改革，建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度，发展壮大集体经济，使集体经济组织成为农民融入城市的重要组织载体。一是要解决内部利益群体之间矛盾。一些先转居的人员会提出对升值后的土地资源及集体资产进行二次量化要求，如何平衡利益关系需要进一步的探索。再如集体股比重应随着社保制度完善而逐步降低并最后取消。其次，让农民带资进城。为维护转居人员的切身利益，应坚持撤村不能撤社，将农工商公司改造成股份合作制企业，明晰农民和集体、农民和农民之间的产权关系，让农民带着资产进城。第三，建立健全法人治理结构，推进科学决策、科学管理，壮大集体经济，保障农民和集体的收益分配权。
（二）彻底破除城乡二元结构体制
户籍制度是城乡二元结构体制的重要标志，但户籍制度改革难点不在户籍制度本身，而是其背后隐含的大量的福利因素；其实质是农民市民化的成本门槛。推进农民市民化首先是一个探求如何实现福利待遇公平分享后的资金平衡问题。实际上，一些地区已经转居的人员由于难以迈过成本门槛，在社保和公共服务领域仍难以一步实现与市民的融合。由于转居人员的生产生活方式并没有发生实质性的改变，仍然在原有的集体经济组织和原有的土地上生活工作，经济收入的高低主要依托和取决于集体经济的发展。加之农民的文化素质普遍偏低而且职业技能单一，就业面不宽，缺乏市场竞争力。为此，推进整建制转居，不能仅实现“户口翻片”，需要从根本上破除城乡二元结构体制，加快实现城乡社会保障与公共服务的均等化。借鉴北京等地的经验，转居后续工作应把重点放在社保、公共服务、基础设施、农民培训及社会资金引入等方面：一是加大财政投入力度，做好城乡社会保障衔接的后续工作，实现转居人员应保尽保。二是城乡基本公共服务均等化。在教育、医疗、卫生等领域加大市级统筹力度，解决转居地区公共服务短板问题。三是加大基础设施建设力度，实现城乡基础设施一体化。在主干道、饮水、排水以及环卫保洁等基础设施建设方面，加大市级财政统筹力度。四是加大职业培训力度。为适应市民化后生产方式转变的需要，加大专业技能培训力度，促进转居后农民非农就业转移，保障转居后的新市民能够实现长期的安居乐业。五是通过财政贴补等形式，引导社会资金进入农村，积极探索多元化的农民市民化成本分担机制。
（三）加大土地制度创新力度
国家法律规定，城市市区土地所有权归国家所有。农民一次性整建制农转居后，农民全部成为市民，农村社区成为市区，集体土地理应变为国有。但是，这意味着农民土地权益的永久丧失，需要给予农民相应的补偿。实际上，在资金成本无法消化的情况下，集体土地性质难以发生变化，土地使用权仍归集体所有。创新土地制度，关键是要打破“城市土地国有”的神话，固化农民土地集体产权，并让土地有效流转起来，集中优化配置土地资源，实现集体土地的集约高效利用。一是要加快确权颁证工作。对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件；对集体建设用地所有权、集体林地所有权、小型水利工程所有权确权到村集体经济组织（村委会），其使用权、经营权确权到用地单位或承包户。对于整建制转居后剩余土地仍然由农村集体经济组织依据规划确定的土地性质使用。二是培育土地产权市场。依靠市场手段让远郊平原和山区的农民通过非农建设用地指标等资源要素凭证的市场交易获取级差地租收益。要把交易平台建设的重点放到乡镇和县一级的公共交易平台建设上，使农民更便捷地进行资产的交易和管理。各地可选择有条件的地方进行试点，以农村土地承包经营权流转服务中心或者集体资产服务中心为依托，构建农村集体产权交易平台。将宅基地产权交易和社会保障、住房置换等统一纳入到综合的交易网络系统，降低交易成本，提高交易效率。三是创新资产经营形式，跨越城乡二元结构体制的鸿沟。建立和拓宽农村集体资产抵押融资渠道，培育新型农村金融业态。通过资产信托方式，让农民通过受益凭证成为融资主体、投资主体和受益主体。
（四）进一步完善整建制农转居政策
就北京市而言，针对148号令已经执行近十年，经济社会发展形势已经发生很大变化，农业户籍人口比重已经下降到总户籍人口1/5以内，同时，一些农村地区已无地可征的现实状况，要适时进行政策规定的修改和完善，以适应整建制转居的现实需要。一是政策机制上要有一定的弹性空间。让农民和当地政府部门能有一定自由选择和裁量的余地，增强政策可操作性。可以参照上海镇保与北京平谷区马坊镇采取低标准均等化的普惠制方式，在民主讨论基础上适当降低社保标准或上海市采取“镇保”降低市民化成本办法，加快推进整建制转居工作。二是建立重大项目征地审批与当地农民就业、社保联动机制，形成“经济社会建设、用工岗位开发、公共就业服务”的统筹发展的政策机制。三是明确分类推进原则。在城镇化较快地区继续执行原政策，进行征地转非安置工作。在少量线形、分散式征地地区，建设用地按照规划全部征用，鼓励集体经济组织将征地补助费用于村民缴纳社保费用，实施低标准均等化享用，最大限度扩大失地农民的社保覆盖面。对于绿隔、生态涵养区等特殊地区，整建制转居缺乏资金来源，需要依托市级统筹解决转居资金平衡问题。
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作者简介：魏后凯，男，中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长，研究员，博士生导师（北京 100028）；陈雪原，男，中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后，北京市农村经济研究中心体制处副处长（北京 100029）。
