三、实施区域发展新战略需采取的政策措施
实施区域发展新战略，就是要在东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域总体发展战略基础上，统筹东中西，协调南北方，谋划中国区域发展新棋局，必须突破原有的区域板块格局，着力打造跨省级行政区和区域板块的经济带、经济区，发挥城市群对更大区域的辐射和引领作用，为经济要素流动、比较优势发挥和深化国际国内区域合作创造条件。战略的实施靠规划、靠政策、靠推动。必须在科学规划的前提下，制订一系列行之有效的政策，并一以贯之地执行下去。
（一）建立“经济区+特殊类型区”双维度区域政策体系
完善创新区域政策，应逐步改进以四大板块为主体的区域政策框架，推动建立“经济区+特殊类型区”双维度的区域政策体系。一方面，要针对东中西和南北方的不同特点，实施区域协调发展战略，在充分尊重市场决定性作用的基础上，推进形成以城市群为核心的经济区，发挥其对发展轴带的支撑作用及对区域的辐射带动作用。另一方面，要坚持分类指导、区别对待，适当缩小区域单元，提高区域政策精准性，注重解决各类型区发展中面临的突出问题，切实加大政策和资金扶持力度，重点加快基础设施建设，推进基本公共服务均等化，确保与全国同步全面建成小康社会。
更加关注空间布局分散、共性问题突出的特殊类型区域，进一步明确政策支持单元，完善差别化政策支持体系，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，逐步缓解问题区域的突出矛盾。切实改善革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的生产生活条件，扶持贫困地区与扶持贫困人口相结合，提高义务教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务水平，保障贫困人口获得基本的生存权和发展权，提高贫困地区人口的自我发展能力。落实好对滞缓衰退型城市和资源枯竭型城市的相关政策和措施。加强对农产品主产区的支持政策。对重点生态功能区，要继续加大均衡性转移支付力度，建立横向和纵向相结合的生态补偿机制。
（二）加快事关区域协调发展的重大改革
深化财税体制改革。完善地方税体系，科学选择地方税主体税种，保障地区经济持续发展。第一，可考虑将消费税、财产税、资源税、契税等财产行为类税收作为地方税的重要税目，不断增长地方税收入，进一步增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。在统一税政的前提下，培育地方支柱税源。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权等。第二，建立事权与支出责任相适应的制度，加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全，关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权；社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。第三，减少专项转移支付，扩大均衡性转移支付，提高转移支付的稳定性和透明性，加快推进省以下分税制。第四，探索建立横向转移支付制度，在总结对口支援制度的基础上，探索规范化、制度化的横向转移支付制度，鼓励发达地区支持欠发达地区发展。
完善政绩考核机制。要根据不同类型区的功能定位和不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。针对不同类型区建立长期与短期相结合，经济与社会、资源开发与生态环境保护相结合，静态的年终考核与跟踪式、阶段式的动态考核相结合，措施性与监测性相结合等指标体系。健全相关激励与处罚制度，把不同区域主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。要建立问责制，对领导干部实行自然资源资产离任审计，在国土空间开发中出现的各种不当行为及其所造成的损失要进行责任追究。
深化行政管理体制改革。推动政府职能转变，优化行政管理机构设置，降低行政成本，提高行政效能。有序推进行政区划调整，减少行政管理层级。完善设市标准，对具备条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。创新人口管理，加快户籍制度改革，在全国范围取消城乡二元户籍，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。改革资源利用和生态环境保护管理体制，坚持资源开发利用和保护相分离，建立和完善严格的资源利用和生态环境保护监管体制。
完善区域管理和规划编制体制。加强中央政府对全国区域统筹发展和空间规划的协调和指导，完善空间规划体系。可考虑由国家发改委牵头，联合其他相关部委，切实加强对全国区域统筹协调发展的战略设计、规划编制、政策制定、法规完善、利益协调、监督检查等工作，重点开展全国性空间规划、跨省经济区的规划、市县多规合一规划的编制。避免规划之间的脱节和冲突，增强规划的科学性、权威性和约束力，“一张蓝图绘到底”。在全国，构建上下一体相互衔接的空间规划体系。全国性的空间规划、区域性的空间规划、市县层面的空间规划的编制工作应作为“十三五”时期的重要任务。
（三）建立健全区际利益平衡和协调机制
建立完善资源开发利用利益分配与补偿机制。建立资源产区和资源加工区之间的价格联动机制，坚持按照市场定价原则，推进资源产权制度改革，使资源价格反映开采成本、生态环境成本和资源稀缺程度（市场供求），促进资源利用效率的提高，重点推进石油、天然气、煤炭、土地等资源的价格形成机制；引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务；调整资源税政策，适当提高资源税征收标准。鼓励开展资源产区与资源需求区之间建立资源供应、综合利用、生态环境保护等利益协调机制。
建立完善生态补偿机制。要在顶层设计层面明确生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据，不断推进生态补偿的制度化和法制化。完善对重点生态功能区的补偿机制，建立中央与地方相互配合的制度体系。坚持补偿模式多样化，改变现行的以政府财政转移支付为主的单一模式，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税负减免等。对于受益主体不明确的地区，适宜由政府出资建立生态补偿基金进行补偿，征收碳税，并把碳税作为生态补偿基金的资金来源；对于受益主体比较明确的地区，按照生态有价的理念，探索由受益地区向生态保护地区进行市场化、协商式的补偿；推进以对口支援为主的横向生态补偿机制，支持发达地区帮助落后地区开展生态环境建设。
建立粮食主产区补偿机制。加强对粮食主产区农田水利设施建设等的支持力度，改善粮食主产区的财政和金融环境。鼓励建立地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益补偿机制，粮食调入或生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行补偿。
健全生产要素流动补偿机制。积极推进基础养老金全国统筹，完善社会保险关系转移接续政策。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，强力推行城市政府将跨区域的农业转移人口纳入居住地教育、就业、医疗、保障、住房等体系，切实保障农业转移人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。探索实行“三挂钩”，完善城乡建设用地增减挂钩政策，探索城市常住人口与城市建设用地挂钩政策和区域人口增长与财政预算增长之间的挂钩政策。
（四）建立健全区域合作和互动机制
建立完善自上而下与自下而上相结合的区域治理模式。发挥各级政府、社会组织和企业等多元主体的作用，构建多层次、多形式、多领域的区域合作网络。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，创新区域合作方式，探索建立制度化的区域合作机制，形成以东带西、南北协调、发达带欠发达的合作发展格局。进一步打破条块分割体制，鼓励成立各类区域性社会组织，逐步完善区域性社会组织的法律地位，对区域性社会组织的产生、职责、权限、运行机制等予以规范和指导。
进一步完善区域合作机制。积极构建推进区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制。支持社会组织和企业参与区域性公共产品生产和服务的供给。建立区域合作的服务体系，搭建各类合作平台，促进区域信息资源、创新资源、人才资源共建共享。鼓励开展各种形式的洽谈会、论坛、联席会等，推进区域合作事项推广、针对具有多元利害关系的议题与事务进行意见交流与讨论协商，促使公共决策公开化与透明化，提高政策实施的有效性，以及居民对于公共部门的信任感。
进一步健全互助机制。完善发达地区对欠发达地区的对口支援制度和措施。鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区，鼓励社会力量参与支持欠发达地区发展。要坚持以人为本，以增强欠发达地区自我发展能力为核心，支持欠发达地区在社会事业发展、扶贫开发、特色优势产业培育、生态环境保护方面取得新进展。坚持优势互补、互惠互利，充分发挥支援方与受援方各自优势，促进对口支援合作从单方受益为主向双方受益进一步深化，构建良性互动的发展格局。
（五）建立健全区域法律法规体系
研究制定《促进区域协调发展条例》。通过条例规范区域协调发展的部门职能分工，明确国务院有关部门在统筹区域协调发展中的具体职责和工作方法；规范区域协调发展的目标和原则，一定时期的战略重点和方向；规范区域政策制定、实施、监督、评价的相关机制，推进区域政策的规范化和制度化运行；规范地方政府间的竞争和合作关系，明确各级政府在跨行政区合作中的权利、责任，构建协调区际利益关系的体制机制；明确地方政府机构及社会组织、企业等市场主体在区域协调发展中的责任和强制措施，保障区域协调发展目标的实现；明确对区域协调发展的相关主体进行奖惩的制度。
推进制定《区域规划管理办法》。进一步明确区域规划的性质、定位、内容、时限，规划编制的程序，规划的审批和实施等内容，明确不同层级、不同类型规划之间的关系。增强区域规划中空间管制、负面清单的内容，合理划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，加强生态保护红线和城市增长边界管制。建立区域规划的后评估和滚动编修制度，明确规划实施监督机制，建立政府公共信息平台，鼓励公众参与和加强监督。
制定颁布《空间规划法》。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”空间规划体系包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、市域规划和县域规划、城市规划与村镇规划，除了城市规划有法律依据，村镇规划有法律依据，因为全国人大通过并颁布了《城乡规划法》。区域规划是城市规划的上位规划，是城市规划的依据，而主体功能区规划和国土规划是区域规划的依据。但主体功能区规划没有法律依据，国土规划没有法律依据，区域规划也没有法律依据。没有法律作为支撑，就缺乏法律约束力。所以，需要制定《空间规划法》，明确空间规划体系中各项空间规划的法律地位，使各项空间规划的编制与实施有法可依，有章可循。
参考文献：
蔡翼飞、张车伟：《地区差距的新视角：人口与产业分布不匹配研究》，《中国工业经济》，2012年第5期。
顾朝林：《中国城镇体系——历史“现状”展望》，商务印书馆，1992年。
宏观院课题组：《“十二五”时期促进农民工市民化问题研究》，课题报告，2010年。
黄征学：《优化国土空间开发格局》，《中国发展观察》，2012年第7期。
贾康：《“十二五”时期中国的公共财政制度改革》，《财政研究》2011年第7期。
李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年。
马泉山：《新中国工业经济史（1966—1978）》，经济管理出版社，1998年。
皮建才：《中国式分权下的环境保护与经济发展》，《财经问题研究》，2010年第6期。
王凯：《国家空间规划论》，中国建筑工业出版社，2011年。
王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国的发展之路——论分权式改革的得失》，《经济研究》，2007年第1期。
肖金成、欧阳慧：《优化国土空间开发格局研究》，《经济学动态》，2012年第5期。
肖金成、欧阳慧等：《优化国土空间开发格局研究》，中国计划出版社，2015年。
肖金成、袁朱等：《中国十大城市群》，经济科学出版社，2009年。
肖周燕、苏扬：《人口承载力视野的政策应用与调控区间》，《改革》2010年第11期。
张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施?》，《经济研究》，2007年第3期。
Jin，H.H.，Qian，Y.Y. and Barry，R.，Weingast·Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism,Chinese Style，Journal of Public Economics，2005。
Pringle S.，et al，Rebalancing the Economy Sectorally and Spatially: An Evidence Review，Volume 1 – Main report，2011.
Qian，Y.Y.，and Weingast，Barry R.，China’s Transition to Markets: Marketpreserving Federalism，Chinese Style，Stanford，CA: Hoover Institution on War，Revolution and Peace，Stanford University，1995.
