以习近平同志为核心的党中央，根据我国发展阶段、发展环境、发展条件的新变化，作出了 “加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大科学判断和战 略部署。“十四五”规划的要义，在于贯彻落实加快构建“双循环”的新发展格局的战略部署。 外部环境变化很重要，但是从根本上来说，加快构建新发展格局仍然是我国经济社会发展的内生 要求。制定“十四五”规划，必须把握好这个规律，主要涉及以下三个方面。
城市是构建新发展格局的主体和引擎。一是从存量来看，2019 年，我国在城市居住半年 以上的人口达到了 8.5 亿，已占总人口的 60.6%，比欧洲 50 个国家的总人口还要多 1 亿；同时， 我国城市居民人均收入是农村居民人均收入的近 3 倍，中等收入群体达到 4 亿多人，且绝大部分 分布在城市。二是从增量来看，尽管在一些地方出现了“逆城市化”现象，但从整体来看，我国 仍处于城市化中后期。在实现第二个百年奋斗目标的过程中，我国人口大致会以“十五五”时期 的某一年为拐点，经历一个先上升、后下降的过程。这意味着在人口高峰过后，我国城市化率的 提高将会在相当程度上缘于总人口的减少。考虑到这个因素，假如到 2050 年时城市化率达到 80%， 未来我国累积进城人口可能在 1.65 亿左右。按照城市化进程的规律，这个新增城市人口的主要部 分将在“十四五”时期完成。同时，未来实现我国中等收入群体倍增，最主要的落脚点在城市。 如果说构建“双循环”新发展格局的战略基点是扩大内需战略，那么其战略纽带就在于要素和商 品的自由流动，特别是在以国内大循环为主体的背景下推动空间一体化；而战略的主体和核心就 在于城市，城市将是构建新发展格局的主体和引擎。
让生活驱动城市发展，加快城市从生产型城市向生活型城市转变。以城市为主体和引擎 加快构建新发展格局的总抓手、总龙头是城市生活，让生活驱动城市发展。这是我国社会经济发 展的内生要求，具体体现在以下三点：一是顺应社会主要矛盾转化。不同的社会主要矛盾需要不 同的城市发展方式。过去，我国社会主要矛盾归根结底就是有没有供给的问题。一般不需要关注 有没有需求的问题，关心怎样把东西生产出来就够了。因此，城市工作的眼睛要向着生产事业， 变新中国成立时消费的城市为生产的城市。但是，现在社会主要矛盾转化成了供给好不好的问题。 我们的工作要以人民美好生活需要为导向，努力更有效地满足人民的美好生活需要。因此，城市 工作的眼睛要向着美好的生活事业，变生产的城市为生活的城市。正是基于此，2016 年中共中央、 国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出城市规划建设管理以让 人民生活更美好为总体目标。二是更大力度推进创新驱动发展的要求。科技创新是构建新发展格 局的关键。因此，“十四五”时期要以更大力度促进创新驱动。创新驱动本质上是人才驱动，更 大力度地推进创新驱动发展，必须要大力集聚人才。而众多国内外研究表明，地方品质、生活品 质是影响人才流向的重要因素。人才偏好富有魅力的、生活品质高的地方。因此，要想吸引人才、 留住人才、培养人才，就应该大力地提升城市的生活品质。下一步国家会进一步增强各地在人才 竞争上的积极性、主动性和创造性。三是加快补足短板。根据 2020 年《世界城市名册》，按生产 性服务进行排序，我国尽管还没有像纽约、伦敦那样的顶级的全球城市，但已经拥有一批具有全 球影响力的城市。上海、北京、广州、深圳位列该排名第 5 位、第 6 位、第 34 位和第 46 位。然 而，从生活质量的角度看，根据美世集团全球城市生活质量排名，我国上榜城市却无一进入前一 百名内。因此，要补上城市生活这个短板。
三、“1+5”让生活驱动城市。“1”就是提升地方品质。这是核心。地方品质即空间上不可转 移品的数量、种类、质量和可及性的总和，包括私人消费服务、公共服务、生态系统服务和基础 设施。在一个人口和要素自由流动的世界里，人才价码是市场决定的，一个地方能否聚集人才， 关键在于地方品质。另外，人才是中等收入人群的主体。因此，提升地方品质既是人才驱动发展、 创新驱动发展的内在要求，也是中等收入人群不断壮大的客观需要。“5”就是着力解决五大问题。 一是权利均等。2016 年联合国通过《新城市议程》，提出共享城市的愿景、原则、行动，强调城 市权利均等。针对这方面的迫切需要，“十四五”时期，应当把城市化的重点转移到农民工市民 化上来，大力推进城市权利的均等化，确保人人共享城市。二是存量更新。改革开放以来，我国 建成区系统总体人口密度持续下降，但建成区体系内部存在着不均衡现象，主城区过密与周边城 区过疏并存，城市扩张与收缩并存。这既不利于保护耕地、保护环境，也妨碍了效率的提升以及 人与人之间的交流和创新。“十四五”时期，要在深度推动人口、建设用地指标在城市之间自由 流动的基础上，统筹主城区及周围城区，大力推进区域城市有机疏解和更新，着力通过既有建成 区系统的总体加密、结构优化，吸纳更多新增城市人口，实现城市化从“外延式发展”向“内涵 式发展”的根本转变。三是通勤便利。改革开放以来，在传统的生产型城市发展模式下，我国城 市居民通勤距离和时间变长，这已经成为制约城市居民幸福感提升的突出因素。近年来，天津在 通勤时间治理方面取得了显著成效。“十四五”时期，一方面要不断完善高效便捷的城市交通体 系建设，特别是对于天津这样的超大城市，要加快推进“轨道上的城市”建设；另一方面要实现 政府、市场机制有机结合，大力推进在生活圈意义上的职住平衡。四是绿色智慧。为实现更高质 量、更加有效、更加公平、更可持续、更加安全的发展，要把倡导“城市的生态、韧性、智慧” 作为“十四五”时期新型城镇化的重要核心内容，推进绿色城镇化和智慧城市化，一要以领导力 及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境为重点，大力规划建设城市个人、社区和系 统在冲击下存续、适应和成长的能力，全方位增强城市韧性，让城市更加有效、更加灵活应对快 速变化中的不确定性和风险；二要以能源存储、数字化变电站、分布式能源系统、电动汽车基础 设施、智能交通和智能电网等为重点，大力推进城市基础设施智慧化转型，让城市更高效、更可 靠且可持续地运行。五是消除分割。城市与外部的分割包括城与城之间的分割、城乡之间的分割。 一个重要的战略就是要在正确定义都市圈的基础上，实施以标准都市圈或基本都市圈为基础的都 市圈化战略。标准都市圈就是一个城区与周围地区组成的、足够份额的居民可以在空间上自由组 合其居住地、工作地、通勤的地域。两个以上地域相互链接的大型都市圈可以组成联合都市圈， 三个以上首尾相接的大型都市圈甚至可以组成城市群。应统筹现代化城市建设与乡村振兴，建立 城乡一体化房地产市场、就业市场、消费市场和公共服务市场，加快形成城乡同城的都市圈。
