习近平总书记2月10日主持召开中央财经领导小组第九次会议时指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。如何疏解北京非首都功能？针对这一宏大课题，北京大学秘书长、政府管理学院教授、中国区域科学协会会长杨开忠接受光明网的专访，就此发表看法与对策。
从国家行业分类看，北京承载的功能无所不包
首都北京面积1.64万平方公里、人口2114.8万，分别与斯威士兰王国面积、拉脱维亚共和国人口基本一致，与上海并列为中国最高等级的都会区。总的来讲，北京作为首都承载的功能客观上极为多样，从国家行业分类目录来看，几乎无所不包。这是北京人口膨胀，人口、资源、环境与发展矛盾十分凸出的关键。2005年至2012年，北京中心城区以外的郊区常住人口从584.8万人增至841.6万人，增加了256.8万人，其中，外来常住人口由111.7万人增加到306.3万人，增加了194.6万人，占常住人口增加了的75.8%。北京位于全国严重缺水地区，多年平均水资源量37.4亿立方米，人均水资源拥有量远远低于6895立方米/人世界平均水平，居全国各省市之后列。按照联合国标准，北京人均水资源量不足“极度缺水”上限的50%，属于世界极度缺水型地区。从国际大都市区比较来看，在地方性资源环境要素中，北京土地是相对丰富的，但水资源稀缺则显著稀少，是制约PRED协调发展的短板因素。因此，遏制北京人口膨胀，协调人口、资源、环境、发展之间的关系，实现首都可持续发展，必须调整疏解北京的城市功能。
首都即国家的政治中心和中央政府所在城市。从现实来看，北京承载了全国政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心的功能，也承载了重要的经济、贸易和金融等中心的功能。为了发挥城市在地域分工中的作用，实现公共政策和规划的愿景和目标，城市在未来的发展中必须坚持和强化核心功能。究竟该如何疏解非首都核心功能？
优化调整首都“四个服务”的内涵和外延
要把握公共政策和规划明确的城市功能愿景和目标，即城市性质，优化调整“四个服务”的内涵和外延。1983年7月，中共中央对北京城市建设总体规划方案的批复，提出了首都“四个服务”的职能定位。即“为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务”。要根据“四个中心”定位的要求，重新定位优化调整“四个服务”的内涵和外延，可考虑调整“为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国际交往服务，为科技创新和文化发展服务，为改善人民群众生活服务。”
2014年2月26日习近平总书记在视察北京工作时对新的探索做了总结，指出：坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，并要求把 “五都”概念统筹纳入这一战略定位。
显然，中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都分别是与国际一流的和谐宜居之都、全国文化中心统一的，而国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都应是国际交往中心题中之义。因此，从经济本质来讲，北京国际交往中心就是高价值、高效率、高辐射的世界级总部经济，进而从根本上解决了1980年代以来一直令人困扰的北京城市经济功能的定位问题。
进一步修正首都基本功能规划清单
要按照城市性质，进一步修正首都基本功能规划清单，着力有序调整疏解规划清单以外的“非基本功能”。2005年国务院批复的《北京市城市总体规划（2005-2020）》指出，北京城市的主要基本功能定位包括六个方面：第一， 中央党政军领导机关所在地；第二，邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地；第三， 国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地；第四，国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地；第五，国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地；第六，重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。
为贯彻落实坚持和强化全国政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心核心功能的要求，建议对这一基本功能清单做做以下具体修正：为凸显文化和科技创新中心的国际功能，将第三条修改为国家和世界主要文化和体育活动举办地，国家主要高等院校及科研院所聚集地；为凸显世界企业总部功能和科技创新中心的核心功能，将第四条调整为国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，世界高端企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高精尖技术创新研发基地。
调整疏解规划清单以外的“非基本功能”，重点主要包括两个方面。一是按照集中与分散相结合的方式，着力调整政府机构自身或政府举办之公共事业的区位。为此，应考虑将北京市机关搬迁至通州，以及在北京都市区外围规划建设国家科技城和国家行政新城。二是引导非世界级总部经济功能疏解，包括：通过发展城级铁路网络，培育天津、石家庄、唐山区域性枢纽机场，培育石家庄商贸城市、开辟新亚欧大陆桥北通道（黄骅-石家庄-中卫-武威）和石家庄国际铁路运输枢纽等，引导区域流通网络枢纽功能疏解；将北京制造业定位调整为积极发展制造业跨国公司总部及其研发功能，全国公司、专业组织和联盟的总部及其研发功能，进一步推进从生产型制造向服务型制造的根本转变；进一步引导郊区县农业从提高和维持北京农产品市场自给率转移到改善北京生态环境上来，推进北京郊区种植业、牧业和渔业重点向南水北调中线水源区转移升级，形成以生态功能为主导的郊区农业体系。
发挥市场决定和政府辅导作用来调整疏解非首都核心功能
调整疏解非首都核心功能应当按照发挥市场决定作用和政府辅导作用相结合的原则，一方面，着力打破地方封锁、市场垄断，实现要素自由流动，建立健全区域开放统一、公平竞争的共同市场，让市场机制在调整疏解非首都核心功能中发挥决定作用；另一方面，借鉴国内外首都功能疏解的经验，着力制定实施政府引导非首都核心功能调整疏解的政策。具体来讲，应当研究采取以下措施。
首先，制定实施新的北京市城市总体规划。考虑到《北京城市总体规划（2004—2020年）》严重系统性失灵，“城市病”十分突出以及城市与国家新型城镇化规划、京津冀协同发展的新要求，“局部修改”显然是适应形势的，合理的选择应该是抓紧重新制定实施新的北京城市总体规划。
从北京城市功能疏解角度来看，新的北京市城市总体规划要特别突出强调：以建设世界级智慧城市为目标，实现城市从外延式的粗放发展向内涵式的精明发展转变；严格控制城市规模。考虑到水资源约束和宜居城市的新要求，到2020年、2030年北京人口规模应分别控制在2400万和2700万左右以内；巩固提高政治中心、文化中心和国际交往中心功能定位，明确国家创新中心功能定位，凸显首都核心功能和世界性总部功能定位；将五环以内确定为限建区域，部署城市功能疏解的空间载体，建设一小时都市圈和多中心网络型首都经济圈。退耕还湖还林，恢复湿地，修复生态与环境，建设美丽北京。
其次，形成北京与周边地区协同疏解城市功能的长效机制。对北京市全面取消地区生产总值考核，进一步强化“四个服务”绩效在考核激励体系中的地位和作用。探索建立健全京津冀协同发展委员会和专家咨询委员会，将北京城市功能疏解作为打造首都经济圈、推进京津冀协同发展的优先领域，明确北京城市功能疏解的协同攻关的重大任务和项目。着力探索将中关村国家自主创新示范区的先行先试政策在首都经济圈、甚至环渤海地区内延伸扩展，探索建立北京与周边地区共建功能区的利益分享机制和组织管理体制。中央、地方各拿一定比例的财政资金，设立京津冀协同发展专项基金和京津冀协同发展银行，优先支持北京城市功能疏解的协同攻关重大项目，针对不同类型的搬迁重点任务和项目进行差别化支持。
再次，在市场经济条件下，尽管政府可以改变企业选择区位的环境，但不能代替企业来决定企业的区位。然而，政府举办之公共事业或政府机构自身的区位则是由经由一定程序和规则由政府自己决定的。因此，建立疏解政府机构自身或政府举办之公共事业，是各国下调整疏解首都功能的一个普遍做法。例如，1973年东京教育大学迁到东京都东北约50公里的“筑波科学城”并更名为筑波大学，1991年东京都政府从东京中心区搬迁至新宿副都心，2000年以来包括法务省、厚生劳动省、防卫省等几乎所有中央省厅的关东地区派驻机构进驻“埼玉新都心”。1973年，韩国在首尔以南约168公里处开始规划发展大德科技园，以政府举办的研究机关和大学主要从首尔迁入为引擎，建设韩国乃至亚洲科技中心； 2012年，韩国在首尔以南约120公里处建成新行政中心城市——世宗特别自治市，包括国务总理室在内的17个政府部门的1.3万名公务员开始迁至世宗。
因此，调整疏解非首都核心功能，应当在发挥市场机制决定性作用的基础上，按照集中与分散相结合的方式，着力调整政府机构自身或政府举办之公共事业的区位。为此，应考虑将北京市机关搬迁至通州，以及在北京都市区外围规划建设国家科技城和国家行政新城。
