按照区域一体化的发展方向，统筹解决制约京津冀三省市特别是首都可持续发展的突出问题，打造现代化新型首都圈，是京津冀协同发展的中心任务。为了实现京津冀协同发展的目标，要在坚持北京的核心地位、发挥京津双城主要引擎作用的同时，把握促进河北绿色崛起对京津冀协同发展的关键支撑，采取重大战略举措，加快河北省绿色崛起。
一、促进河北省绿色崛起是实现京津冀协同发展的难点和重点
促进河北省绿色崛起与实现京津冀协同发展的关系主要从以下几个方面来认识。首先，提升京津冀地区国际竞争力的难点和重点在河北。日本本州岛是日本首都和世界级城市群———日本东海道城市群所在地，人口1. 05 亿人、国土面积23. 1 万平方公里。京津冀区域是我国首都和规划建设的京津冀世界级城市群所在地，人口1. 11 亿人、国土面积21. 6 万平方公里，与日本本州岛具有可比性。然而，按劳动生产率计算，京津冀地区竞争力仅约相当于日本本州岛的1 /4。国际竞争力决定区域发展的成败。因此，打造以首都为核心的世界级城市群，建设现代化新型首都圈，必须大力提升京津冀区域的国际竞争力。河北竞争力是京津冀地区竞争力最低的，仅及京津约40%，但人口7424. 92万人，占京津冀地区人口总数的67%。因此，可以毫不夸张地说，大力提升京津冀区域国际竞争力的难点和重点在河北。
其次，缩小京津冀发展差距必须扭住促进河北绿色崛起这个关键。北京、天津处于东部沿海和全国最发达省市行列，但河北不仅在东部沿海是最落后的，而且也处于全国落后省市自治区行列。2015 年，河北省人均GDP 在全国各省市中居第20 位，落后于中西部的内蒙古、重庆、吉林、湖北、陕西、宁夏、湖南、青海、新疆九省市区; 人均GDP 和人均财政支出分别只有京津的40%和30%，同时，尚有近70 个国家级及省级贫困县。这种先进与落后并存的二元区域结构，是制约实现京津冀协同发展的关键因素。区域经济学研究和国际经验表明，世界一流的首都圈，不仅要有一流的首都，而且要有一流的、与其一体化的周边地区。因此，消灭区域性贫困、实现基本公共服务均等化、缩小收入分配差距，是京津冀协同发展的重要前提和本质要求，特别是必须扭住促进河北绿色崛起这个关键。
再次，有序疏解北京非首都核心功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”的关键区域在河北。有序疏解北京非首都核心功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”，必须跳出北京，促进区域均衡，其中河北省是关键区域。一是河北的落后不仅不能有效分流涌向北京的人口和产业，而且还推动了河北自身人口和投资大规模流入北京，从而严重加剧了北京人口和功能的过度膨胀。例如，河北是北京、天津常住外来人口的主要源头，分别占22. 1% 和25%; 北京中心城市区三甲医院就诊人次70% 来自外地，河北省是最大的来源地，占22%。二是河北经济发展严重依赖能源自然资源投入增加，这是造成北京环境污染的主要原因之一。据报道，北京PM2. 5 主要污染物来源区域输送占25%左右。在特定气象条件下，区域输送可能达到40% 左右。因此，解决环境问题迫切需要河北发展转型。
最后，加强河北生态环境保护是实现京津冀协同发展的基本保障。加强河北生态环境保护，促进河北省绿色崛起，对实现京津冀协同发展至关重要。一是河北省国土面积19 万平方公里，占京津冀国土面积的88%; 海岸线大陆海岸线长487 公里，海岸带总面积11379. 88 平方公里，占京津冀区域海岸线和海岸带面积均在75% 以上，是优化燕山—太行山生态涵养区、建设坝上高原、沿海生态防护区和平原生态修复区，扩大生态空间、提升生态空间质量的主要依托。二是河北省坝上高原和燕山—太行山地区是京津冀的主要生态屏障，对京津冀生态平衡具有决定性意义。三是河北省坝上高原和燕山—太行山地区、河北西北部山坝区是京津冀主要河流的重要源头，滨海地区是海水淡化和微咸水利用的主要潜力所在，全省人均水资源量分别是北京、天津人均水资源量的3. 1 和1. 9 倍。因此，河北是解决京津冀地区水资源极度短缺的主要源泉。四是从单位活动的生态足迹来看，北京在全国是最小的，天津也相对很小，但河北省是最大的。同时，河北省是大气污染最严重的地区之一。因此，河北是京津冀区域节能减排的主要潜力所在，是修复生态、改善环境的主阵地。
二、促进河北绿色崛起的重要战略举措
实现京津冀协同发展，要根据河北省在京津冀协同发展中功能定位的要求，确立国家促进河北绿色崛起战略，进一步采取以下几个方面的战略举措，深入推动实施。
( 一) 实现从政策洼地向政策高地转变
河北是我国东部沿海地区最落后的省份，而且人均GDP 在全国各省市中排第20 名，落后于中西部的内蒙古、重庆、吉林、湖北、陕西、宁夏、湖南、青海、新疆九省市区，但河北既不适用西部大开发、中部崛起、东北地区老工业基地振兴政策，也长期不享有国家自由贸易试验区、国家自主创新示范区等鼓励东部地区率先发展的政策，是全国区域政策洼地。在2015 年中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》中，京津冀地区被确定为八个试验区之一，也是唯一的跨省级行政区域，从而开启了河北从全国政策洼地向政策高地的转型。面向未来，要努力把全面创新改革试验与促进河北绿色崛起战略需要结合起来，全面推进政策创新。首先，河北省参
与京津冀区域全面创新改革试验、打造京津冀协同创新共同体，不应限于依托石家庄、保定、廊坊三市，而应把全面创新改革试验与河北省建设全国现代商贸物流基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区的功能定位结合起来，全面支撑引领河北绿色崛起。其次，要发挥全国产业转型升级试验区和新型城镇化与城乡统筹示范区定位的优势，把河北纳入东北地区老工业基地振兴政策适用范围，把曹妃甸新区、渤海新区、北戴河新区纳入国家级新区范围，将天津自由贸易试验区延伸到河北省。再次，要发挥京津冀生态环境支撑区定位优势，建立健全中央和京、津对河北省实施生态补偿和政策支持，以张承地区为主建立国家生态涵养特区。最后，要根据基本公共服务均等化的要求，把河北作为以改革促进社会事业发展的先行先试试验区。努力增加京津教育部部属高校在河北省的高考招生指标，在此基础上建立健全京津冀统一高考招生圈; 同时，在河北率先开展医生自由执业制度改革试点，吸引人才向河北扩散，驱动河北医疗卫生事业超常规发展。
( 二) 建设抗衡京津双城极化效应的反磁力城市
京津冀地区100 ～ 500 万人的大城市相对缺少，缺乏能够抗衡京津极化效应的反磁力中心城市，这是制约京津冀协同发展的重大因素。因此，推动京津冀协同发展，要积极在河北规划建设反磁力中心城市，包括规划建设国家行政文化新城、石家庄、唐山。作为反磁力城市，国家行政文化新城选址不应位于京津发展轴线上，应在北京通勤都市圈以外的河北境内，可能有秦皇岛北戴河方案和保定东两个方案。新中国成立后，北戴河在一段时期实际上担当着一定的夏都功能。鉴于这种情况，秦皇岛北戴河方案可以作为近期应急之用，但主要应限于夏都现有设施的完善和利用，不宜大规模扩建。从长远来看，应选择保定东方案，使之成为抗衡京津城市极化效应、带动冀中南地区、促进京津冀均衡发展的国家行政、教科文卫副中心。
把石家庄建设成为平衡京津极化效应的反磁力城市，一要发挥河北省省会的优势，在石家庄恢复京津冀历史上著名但已撤销的高等学校，积极部署国家科学中心、国家技术中心、国家健康中心和生物产业中心，大力提升科教卫中心功能。二要发挥地理位置、交通、腹地的综合优势，抓住疏解北京非首都功能的战略机遇，进一步强化提升石家庄依托华北、沟通华东、华中的区域综合交通枢纽、旅游中心、商贸物流中心、金融商务中心和企业总部基地功能。三要优化行政区划，将石家庄提升为副省级市，大力建设以通勤为基础、高度一体化的石家庄大都市圈。
唐山要发挥现代化新型首都圈与东北地区协调互动的桥头堡、开展东北亚地区经济合作的窗口城市和新型工业化基地的潜力和优势，建设成为平衡京津极化效应的重要支点。建议: ( 1) 优化冀东行政区划，将唐山调整为副省级市，大力培育和提升反磁力中心功能，建设以通勤为基础、高度一体化的唐山大都市圈； ( 2) 以建设曹妃甸协同发展示范区为动力，探索更具竞争力的曹妃甸京冀共治模式，重组曹妃甸区域资产，加快建成中国首都圈的“横滨”；( 3) 着手研究规划并相机建设从曹妃甸至大连跨海大桥，进一步夯实唐山桥头堡和窗口城市的基础。
( 三) 打造新兴发展轴线
依托“四横四纵”交通走廊，完善京津冀发展轴线布局，在优化提升京津、京石邯、京唐秦三大发展轴的同时，引导产业和城镇向四大新兴发展轴线，即石沧黄、京九、津保、尤其是沿海扩散聚集。在规划建设四大新兴发展轴线中，应该特别重视打造新亚欧大陆桥北通道和优先把沧州培育成为新的区域性中心都市圈。
沧州地处我国南北大动脉———京沪交通通道、沿海交通通道和石黄交通通道交汇处，既邻近京津，是京津地区通往山东半岛、长江三角洲地区的门户地区，又是冀中南唯一临海拥港的城市，是冀中南、晋陕蒙部分地区最便捷的出海口，区域地理位置和综合交通条件以及土地、海水微咸水开发利用的潜力等地方性资源禀赋条件优越，经济成长性好，是京津冀地区规划建设新的区域中心城市最具潜力和优势的地方，是疏解北京非首都功能、带动冀中南和北方腹地发展的最佳区位。事实上，2007 年渤海新区设立以后，沧州既是北京功能疏解的主要承接地，又几乎一直是河北各地市中经济成长最快的地区。目前，沧州的GDP 仅次于唐山、石家庄，已经成为河北第三大地市经济体，人均GDP 在河北居第4位，明显高于保定、邯郸。因此，实施河北沿海战略，应在巩固提升唐山反磁力中心功能的同时，把沧州优先培育成新的区域性中心都市圈。
所谓新亚欧大陆桥走廊北通道，东以黄骅港、胶东半岛为桥头堡，以石家庄为枢纽，向西经山西太原、陕西、宁夏中卫至甘肃威武接兰新铁路。黄骅港至新疆乌鲁木齐的铁路距离约3000 公里，比连云港到乌鲁木齐铁路里程短600 公里，是新亚欧大陆桥运距最短的东方桥头堡。规划建设以黄骅港为重要桥头堡的新亚欧大陆桥北通道，不仅可以使京津冀地区成为丝绸之路经济带主通道———新亚欧大陆桥通道最具竞争力的线路，从而大大提高京津冀地区在丝绸之路经济带中的战略地位，而且可以明显提高丝绸之路经济带的影响力和竞争力。因此，要把规划建设新亚欧大陆桥北通道作为重大战略工程来抓。
( 四) 推进广域行政
行政区划是制约河北绿色崛起的重要因素。应在总结以往地方行政区划调整和地方合作经验的基础上，大力推进广域行政，完善地方政府与非政府组织以及其他利益相关者跨地协作机制，优化行政区划。
首先，要积极推进对省外广域的行政合作。一是随着以通勤为基础、高度一体化的北京大都市圈的进一步发展，河北环京地区与北京的联系将更为密切，甚至涿州至三河一带将在功能上完全纳入北京大都市圈。要积极融入这一趋势，采取不同形式，加强环京地区对接北京行政。二是围绕发挥唐山作为首都圈沟通东北地区桥头堡的作用，加强与京津和东北地区的行政合作。三是围绕打造以石家庄为东端枢纽的新亚欧大陆桥北通道，加强与京津鲁晋的行政合作。
其次，对内广域行政，要在推动各地市、县、乡镇交流与合作的同时，重点针对很多县级政区管辖人口和( 或) 范围过小而限制集聚经济和行政成本降低的问题，推行“大县大镇”战略，通过把小县合并为大县，做大做强小城镇，并积极赋予一些大镇以县级经济管理权限。
作者简介: 杨开忠，北京大学政府管理学院教授，北京大学/南开大学/清华大学/河北经贸大学/首都经济贸易大学京津冀协同发展联合创新中心主任，中国区域科学协会会长。
【来源】经济社会体制比较
