摘要:党的十八届五中全会提出塑造区域协调发展新格局。本文从基本理念、区域发展总体战略、空间开发方式三个方面，通过与以往区域协调发展格局的比较，提出区域协调发展新格局的基本特征。
关键词：区域协调发展；新格局；传统格局
中图分类号：F207 文献标识码：A DOI: 10.13561/j.cnki.zggqg1.2016.05.002
区域协调发展是20世纪90年代以来，我国区域发展战略的中心思想。2010年以来，我国区域协调发展内外环境发生了巨大变化。面对新一轮全球科技革命、产业变革和治理变革的挑战与机遇，面对经济发展新常态的趋势和特点，面对实现中华民族伟大复兴的需要，党的十八届五中全会提出塑造区域协调发展新格局(简称“新格局”)。“新格局”是相对以往区域协调发展格局(简称“传统格局”)而言的。笔者试图通过与“传统格局”的比较，说明“新格局”的新特征。
基本理念
1.幸福
“传统格局”片面强调经济增长，以GDP为考核政绩的核心指标，把经济增长等同于区域发展的目的，本质上是“物”的区域发展。“新格局”坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福社、促进入的自由全面发展作为出发点和落脚点，强调区域发展的目的在于满足人的需要、提高人的生活质量和增进入的幸福，经济增长只是达到区域发展目的之工具，本质上是人的区域发展。
2.高效
“传统格局”强调主要通过增加劳动、土地和固定资产投资来实现区域发展，发展方式粗放低效。“新格局”坚持以提高区域发展质量和效益为中心，强调通过要素专业化、优化配置、集聚和创新提高效率，主要依靠提高全要素生产率以实现区域发展，发展方式集约高效。
3.自由
自由本身既是发展目标也是发展工具。提高全要素生产率、增进人的幸福必须实现生产要素的优化配置，后者又以要素有序自由流动为前提。“传统格局”忽视促进人口自由迁徙，忽视推进生产要素有序自由流动。“新格局”强调放宽落户条件，促进人口自由迁徙，深入推进生产要素有序自由流动。
4.创新
20世纪80-90年代，区域发展主要依靠劳动和土地投入增加驱动，21世纪第一个十年主要依靠投资驱动。因此，“传统格局”是要素和投资驱动的， “新格局”坚持实施创新驱动发展战略，强调创新支撑和引领。
5.集中
集中产生集聚效应，是增强创新、提高效率和增加人民幸福感的重要途径。“传统格局”追求地理的普遍繁荣，相对强调分散布局和低密度开发，鼓励“离土不离乡”，不能充分获取集聚效应。“新格局”强调主体功能区有效约束，主张集中布局和高密度开发，以最大限度地获取集聚效应。
6.均等
“传统格局”局限在家庭基本消费和基本公共服务的均等化。与此不同，“新格局”强调全面均等化。如“十三五”规划强调到2020年消除区域性贫困和实现基本公共服务均等的同时，缩小收入分配差距。
7.绿色
“传统格局”强调经济增长，相对忽视生态环境保护，以资源过度消耗、生态破坏和环境污染为代价。为适应经济发展阶段性变化和党的十八大以来生态文明建设的新要求，“新格局”强调生态环境保护优先，强调资源环境可承载，追求绿色发展。如将修复生态环境放在推进长江经济带发展的首要位置。
总体战略
所谓“区域发展总体战略”，即空间一体化战略。空间一体化是区域协调发展的必由之路，实现区域协调发展，必须突破平衡发展抑或不平衡发展战略的窠臼，走空间一体化之路[1][2][3]。按照是否贯穿社会生产全主体、全领域、全要素、全过程和全空间，空间一体化分为不完全和完全空间一体化。“传统格局”是不完全空间一体化战略。党的十八大以来，新一届中央领导集体提出“四个全面”(全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党)的治国理政总体框架，“新格局”是 “四个全面”的空间表现，相应的区域发展总体战略必然是完全一体化战略，有以下四个特征：
1.完善空间一体化发展机制
在空间一体化中，“传统格局”重视政府的作用，轻视市场和社会主体的作用；重视经济，轻视社会和生态环境;重视资本市场，轻视人力资源、土地、科技和信息市场;重视交换和消费环节，轻视生产和分配环节。“新格局”强调完善全主体、全领域、全要素和全过程的空间一体化机制，表现在:一是依法实行市场负面清单、地方政府权力清单和相应责任清单制度，进一步推进户籍制度改革，推广政府和社会资本合作(PPP)模式，强化国内统一市场机制和社会参与机制，规范和推动广域行政，处理好政府、市场和社会在空间一体化中的关系；二是在进一步完善经济一体化机制的同时，着力建立健全推进社会事业和社会政策互联互通和生态环境保护联动机制，推进全领域空间一体化；三是在继续建立健全多层次资本市场的同时，着力建立统一规范灵活的人力资源市场、城乡统一的建设用地市场以及互联互通的科技、信息等要素市场，推进全要素市场一体化；四是在继续加强交换和消费环节一体化的同时，着力建立健全产业一体化、公共服务一体化机制，推进全过程一体化。
2.缩小全区划发展差距
区域发展总体区划是根据国家区域协调发展的目的和要求，对国土进行的战略性区划。“传统格局”注重东中西部间发展差距，表现在:“六五”时期以来一直划分沿海、内陆地区或东部、中部和西部地区；1999年、2006年分别提出实施西部大开发和促进中部崛起以后，缩小东中西部发展差距成为区域发展总体战略的重要目标，并从2004年起相对差距实际开始缩小；2003年虽开始关注南北差距问题，并实施振兴东北老工业基地战略，但北方地区占全国经济份额继续下降，最近几年甚至出现大幅下滑。党的十八大以来，一方面，发挥“一带一路”、长江经济带建设的引领作用，深化“9+2”区域合作，实质上提出在中西部布局“反磁力中心”，明确到2020年引导1亿人口在中西部就近城镇化，以期进一步缩小东中西部发展差距；另一方面，在大力振兴东北老工业基地的同时，实施京津冀协同发展重大战略，提出促进环渤海地区合作发展纲要，以期缩小南北区域发展差距。可见，与 “传统格局”不同，“新格局”坚持“协调东中西、平衡南北方”的思路，实质上提出了全方位缩小区域发展差距的总体区划战略。
3.扶持特殊类型地区发展
“传统格局”关于特殊类型地区的划分是不完全的，表现在:“六五”计划只划设单一的民族地区，“七五”计划增设革命老根据地、边疆地区，“八五”、“九五”计划调整为民族地区、贫困地区，“十五”进一步归为贫困地区一类， “十一五”规划重新划分革命老区、民族地区和边疆地区，“十二五”规划在“十一五”基础上增设贫困地区。与此不同，为确保全面建成小康社会、实现区域共同发展，“新格局”力求划分完全的特殊类型地区，全力支持各类特殊类型地区发展。如“十三五”规划进一步增设资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区类型，在支持贫困地区加快发展的同时，实施革命老区振兴发展行动、民族地区奔小康行动、沿边地区开发开放行动、资源枯竭地区转型、产业衰退地区振兴发展和生态严重退化地区转型发展等特殊类型发展重大工程。
4.实施全空间一体化
“传统格局”在空间上是不全面的，主要表现在两个方面:一是相对忽视蓝色空间，缺乏陆海统筹；二是贯彻落实“两个大局”的战略构想(即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”)，局限于国内空间。党的十八大以来，提出和实施海洋强国、“一带一路”。与“传统格局”不同，“新格局”是全面空间的一体化，一是强调陆海统筹、拓展蓝色经济空间；二是纳入“一带一路”建设因素，强调国内和国际两个空间的一体化。一方面，通过消除分割、缩短距离，完善国际交流合作机制、畅通国际经济合作走廊，增强国际市场、资源和设施的可及性、安全性和可持续性，以“一带一路”建设引领区域协调发展;另一方面，通过推进区域功能分工转型、互联互通升级、空间布局调整和发展动力转换，以区域协调发展支撑“一带一路”建设。
空间开发方式
空间开发方式包括点、线、面、体(密度)和能(功能)五种[4]。从全国层面来看，“六五”至“九五”时期，我国空间开发以“据点”为主导，且在据点开发方针上，一直强调“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。从实施西部大开发、促进中部崛起战略、振兴东北和鼓励东部地区率先发展的内容来看，“十五”时期空间开发实质上明确了京广京哈纵向轴线，沿长江及新亚欧大陆桥横向轴线，因而是以轴线为主导的。“十一五”时期至“十二五”计划时期在逐步明确“两横(即陆桥通道、沿长江通道)三纵(即沿海、京哈京广、包昆通道)”空间格局的同时，进一步提出实施城市群和主体功能区战略。城市群本质上是两个或两个以上的都市圈空间上相连所组成的城市化地区，而优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区本质上是开发密度的 “加”“减”管理。因此，城市群和主体功能区战略实质上分别是一种“面”和“体”的空间开发方式。党的十八大以来，适应经济发展方式转型和产业转移升级的需要，我国空间开发重点转向功能开发，即调整和优化在点、线、面和体发展状态下逐步形成的区域分工，以带动区域发展转型。如《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出:超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。因此，从空间开发方式来讲，“新格局”强调以“功能”开发为主导。
参考文献：
[1] 杨开忠.我国区域经济协调发展的总体部署.管理世界，1993,(1).
[2] 杨开忠.论区域发展战略.地理研究，1994，(1).
[3] 世界银行.2009年世界发展报告:重塑世界经济地理.清华大学出版社，2009.
[4] 杨开忠.京津冀协同发展的探索历程与战略选择.北京联合大学学报:人文社会科学版，2015 (4).
★本文系国家社科基金重大项目《新区域协调发展理论与政策研究》(编号:07ZD10)的成果之一
(作者系北京大学教授、中国区域科学协会会长)
来源：中国国情国力
