一、中国国有企业改革的成就与不足
中国的国有企业改革可以说是与中国的改革开放进程同时起步的。经过二十多年的不懈努力，已经取得了不小的成就。主要表现在:国有经济布局和结构调整取得明显进展。一是国有经济的战线已经明显收缩。比如，国有及国有控股工业企业的总产值占全部工业总产值的比重，已经由1980年的80%下降到2001年的44.4%。二是国有资本进一步向基础性领域和大型企业集中。比如，2001年末，基础产业所占用的国有资产占全部国有工商企业国有资产总量的比重为62.2%，比1995年提高了7.3个百分点。再比如，2001年国有大型工商企业占用的国有资产占国有工商企业国有资产总量的比重为76.9%，比1995年提高了16.6个百分点。大多数大中型国有企业通过实行公司制改造，建立了现代企业制度的基本框架，相当一部分国有企业还通过上市和引入非国有投资主体，实现了股权结构的多元化，改善了公司治理结构。在大多数产业领域打破了国有经济的垄断，国有企业也必须参与市场竞争，面向市场组织生产，在竞争中求生存。
但是，与建立社会主义市场经济体制的总体要求相比，国有企业改革的进展还不尽如人意，还存在明显的不足。突出表现在以下三个方面:国有企业数量过多、覆盖范围过宽的问题仍然没有根本解决。比如，截至2000年底，中国的非金融类国有企业仍然高达19万多家，其中95%以上是中小企业;再比如，截至2001年底，国有企业仍然几乎遍及全部39个工业行业领域。虽然绝大多数国有企业实现了公司制改造，初步建立了现代企业制度，但总体来看形式上的变化大于实质上的变化，有效的公司法人治理结构没有真正建立起来。特别是没有建立起一个有效的国有资本管理体制，有效的国有资本所有权实现形式没有形成。一些国有企业的社会历史包袱尚未完全清除，与新兴的非国有企业相比，许多国有企业还缺乏一个公平的竞争环境。
由于国有企业改革存在以上明显不足，从总体来看还没有取得突破性进展，适应市场竞争的能力还有待提高。特别是大量的中小型国有企业，面临更加艰巨的改革任务。比如，根据有关部门的统计，2000年全国国有中小企业18.1万户，占全部国有企业总数的约95%，其中亏损企业9.4万户，亏损面为52%。再比如，在全部国有企业中，资不抵债企业和空壳企业损失挂账大于所有者权益 达8.5万户，占全部国有企业总数的44.5%，其中绝大多数是中小企业。由此可见，继续推进和深化国有企业改革，提高国有企业的竞争力，仍然是一项十分艰巨的任务。
二、继续推进国有经济布局的战略性调整
如上所述，虽然近年来国有经济布局调整工作取得了明显进展，但国有资本分布不合理的问题并没有能够根本解决。一是国有资本的行业分布太散。直到目前为止，在我国统计的39个工业行业当中，都可以看到国有资本和国有企业的身影。国有资本大量分布于一般竞争领域，不仅影响了国有资本应有的带动、支撑和引导功能的发挥，也是严重制约国有企业竞争力提高的一个重要因素。因为与其他所有制经济相比，国有企业在一般竞争性领域并不具有明显的竞争优势。二是国有资本在企业之间分布太散。据统计，我国目前19万多家非金融类国有企业的净资产，也就是国家的所有者权益，只有约6万亿元，平均每个企业所占有的净资产仅3000万元，其中还有大量的非生产性和无效的资产，实际上每个企业平均拥有的有效净资产更少。有限的国有资本分布如此分散，不仅影响企业技术水平的提高，难以形成有国际竞争力的大型企业，而且使得企业行为方式出现扭曲，建立现代企业制度的改革也受到阻碍。在国有资本分布如此分散的情况下，要想从根本上提高国有企业的竞争力是十分困难的。因此，必须进一步调整国有经济的布局和结构，必须使有限的国有资本从中小企业向大企业集中，从一般竞争领域向关系国民经济命脉的重要行业集中。
调整国有经济的布局和结构，首先需要对国有企业按照产业进行分类。可以看到，在市场经济条件下，真正需要国有企业发挥特殊功能的因而长期来看仍然需要保持国有或国有控股的产业领域实际上只是少数。按照党的十五届四中全会的方针，这类企业主要是指那些涉及国家安全的，提供重要公共产品和服务的，具有自然垄断性质的，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。前三类应当说是比较明确的，也符合市场经济一般规律，但对于什么是支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，今后需要进一步研究和作出比较明确界定，否则，这一块可能会变成一个模糊地带，成为妨碍调整进程的一个因素。对于处于这些领域的国有企业，应主要通过特殊立法的方式特殊管理。当然，这类企业也需要加强管理，降低成本，提高质量，也需要建立有效的治理结构，但这种治理结构是以国家所有或国家控股为前提的。
其次，对于处于一般性竞争领域的国有企业，要继续按照抓大放小的原则加快调整。可以看出，现有的国有企业绝大多数都是处于一般竞争领域的国有企业，从长远眼光看，这些企业并不一定非要国有或国有控股。对这些企业，要按照“抓大放小”的方针，对其中的中小型企业通过拍卖、租赁等方式尽快转为民营。实际上，只有这样，才不仅能够最大限度的保护这部分国有资产，而且能够尽快改善其治理结构。增强其竞争能力。当然，转制的过程必须公开、公正和透明，必须保护职工的权益。
最后，按照市场化的原则推进大型国有企业的改革和重组。根据财政部统计分析，截至2001年底，在全国19万家非金融类国有企业当中，大型企业共有9453户，占35%左右。虽然这些企业数量不多，但在国民经济中却占有极为重要的地位。2001年大型企业在全部国有企业总资产、实现利润和上交税收中所占的比重分别高达65.1%、97%和80%。对于大型企业，首先要实现其经营目标的单一化。既然这些企业不是特殊企业，不承担特殊功能，那么就应当以利润最大化为目标，不能再承担任何政府职能。其次，这类企业要完全按照普通公司法进行规范，完全按照市场原则运作，在市场竞争中寻求其最佳所有制结构和最佳治理方式。什么所有制形式最适合其发展，就采取什么形式。最后，从政府管理的角度，要真正强化所有权的约束，从经营企业、经营资产，转向经营国有资本。
三 、建立有效的公司法人治理结构
建立有效的公司治理结构涉及许多方面，这里只强调以下四点:
第一，有效的公司治理结构是企业竞争力的制度保障，对于国有企业而言，尤其如此。从世界上各个发展成功的大公司的发展经验来看，很少有单纯依靠自身内部积累发展壮大的，而是都经过了发展——融资——再发展——再融资的过程。成功实现这一过程的关键，就是要通过企业的不断发展，不断为投资者创造价值，从而不断取得投资者对公司的信赖。而规范和有效的公司治理结构，是保障投资者利益的根本保障。根据麦肯锡公司2000年的一项调查，在盈利水平相同的情况下，投资者愿意为具有良好公司治理结构的公司的股票多支付20%的溢价。不仅如此，良好的公司治理也是一个地区乃至一个国家经济是否具有竞争力的制度基础，是一个国家在今后的国际竞争中取胜的一个关键因素。
第二，优化公司股权结构是改善国有企业公司治理结构的重要途径。有效的股权结构是有效法人治理结构的基础。从我国及国际经验来看，公司股权并非越分散越好，过于分散势必导致严重的搭便车心理、产权约束弱化、内部人控制。但过于集中，会发生大股东为所欲为，损害其他小股东的问题。因此，合理和有效的结构处于二者之间。一般来讲，3—5个大股东总体控制，一个最大股东，其他2—3个合起来能够制衡。我国国有企业股权结构不合理，不简单是一股独大，主要是国有股一股独大，而国有股产权约束又没有落实。
第三，改革现行的国有资产管理体制，落实国有资本所有权，是国有企业建立有效公司治理结构的关键。公司治理结构的核心，是在所有权与经营权相分离的情况下，通过一系列或一整套的制度安排，保障所有者对企业的最终控制权，并平衡企业各利益相关主体之间的关系。有效的所有权制约是公司治理结构的基础，离开了有效的所有权制约，有效的公司治理无从谈起。许多国有企业之所以公司化改造以后换汤不换药，管理模式并没有发生根本转变，根本的一点，就是没有形成一套有效的国有资产管理体制，国有资本的所有权约束不落实，不有效。比如许多上市公司，虽然通过上市引入了新的投资者，实现了股权的多元化，但由于国有股一股独大的问题没有解决，而且这独大的一股的所有权实现方式又沿袭了旧的模式，因而公司治理结构实质上也没有发生根本改变。
我国现行的国有资本管理体制存在的一个突出问题，是统一的国有资本所有权职能分由不同的政府机构行使。这种体制带来的问题是，国有资本统一的所有权被分割到不同的部门，每个机构只承担部分职能，其结果是，一方面，每个部门都可以从某个侧面对企业发号施令，但谁都不对企业经营的整体结果负责，也不可能负责，另一方面，容易出现所有者虚置和内部人控制的情况。
无论从我国的实践还是国际经验来看，增强国有资本所有权的有效性，必须建立一个责任、权利和义务相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。统一是保证有效的一个基本前提，分散肯定是无效的。正是从这一点上，我们可以看到十六大关于国有资产管理体制改革的决定对于推进和深化国有企业改革所具有的重大意义。当然，十六大的决定只是一个方向性和原则性的决定，如何把这一决定落到实处，特别是各地方如何根据十六大的精神，探索适合本地区的管理体制，还有许多问题需要进一步研究。比如，最上一层的所有权代表机构如何建立，是按委员会建立还是按行政部门建立，是建立一个新机构，还是将现有的分散在不同部门的职能、机构和人员加以合并，新设的机构是应当放在政府之下，还是应当放在人大之下，新设立的机构如何界定其权利、责任和义务，特别是如何明确界定其与政府各部门以及与其下一层即国有控股公司或集团公司的关系，其行使管人、管事、管资产的权利时应当遵循怎样的原则和程序等等，都是需要进一步深入研究和解决的问题。
第四，尽快完善公司治理有关法规，是当前完善公司治理的当务之急。公司治理结构的核心，是强调董事会及董事对股东的受托责任。所谓受托责任，包括两个方面，一是忠诚义务，二是勤勉义务。董事违反这两条，是要负法律责任的，但如果恪守这两条，那么即使出现判断、决策失误，也不负法律责任，这就是公司治理中的另一个重要原则，即商业判断原则。所谓商业判断原则，就是说只要董事恪守忠诚义务，并按正常的时间、精力勤勉工作，那么即使发生经营失误也不应承担责任。但这两条说起来容易做起来难。西方公司法数百上千页，就是要使这两条原则能够落实，能够具有现实性、可操作性。通过几百年的实践，通过对各种案例的总结，西方公司法在这方面积累了十分丰富的内容，而我国的公司法在这方面几乎还是个空白。所以，我们必须结合改革开放以来，特别是上世纪九十年代以来企业改革和发展的经验，并借鉴国外的经验，尽快使这方面的法律体系完善起来。
