（三）加强环境监管、提高环境监管效能，是中长期治污减排、促进绿色发展的潜力所在
尽管中国绿色发展进入新的阶段，各种主要污染物的排放开始相继出现拐点，但环境污染形势仍十分严峻。这既有发展阶段的原因，即中国在工业化高速发展阶段，导致资源消耗强度大、污染排放强度高，污染排放总量在较长一段时间仍然处于高位。另一方面，由于环境治理体系导致的监管失灵也是环境污染形势难以迅速改观的一个重要原因。在现代环境治理体系中，法律法规确定了企业、政府、社会组织、民众等不同主体在控制污染、保护环境中的责任和义务，不同主体以不同方式、通过不同手段履行控制污染、保护环境职责。在复杂的环境治理体系中，政府通过设立专门环境监管机构，对各类环境污染行为实施专业化监管。但在实际执行中，往往因为政府监管机构缺乏必要授权、监管能力不足、政策工具缺乏、严格问责不够等多种原因而导致了监管效能不足，即政府监管失效，环境污染得不到有效治理。尽管中国环境监管强度是不断提高的（金碚等，2010），但环境监管失灵的问题一直很突出，表现为“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，选择性执法”。相关研究表明，如果现有环保法律法规的要求全部落实到位，主要污染物排放量可以减少40%―70%（孙佑海，2013；陈吉宁，2015）。这些估算大致从定量角度反映了中国环境“监管失灵”的严峻形势。从另一个角度来看，实现排污单位全面合规是中长期治污减排的重要潜力所在。
总体上，中国的环境治理呈“强势治理”与“监管失灵”并存的状态。考察标志性污染物排放趋势及减排的贡献可以发现，二氧化硫、氮氧化物先后在2006年、2011年达峰，得益于火电等重点行业大规模减排设施的应用；而同期，其他重点行业二氧化硫、氮氧化物排放基本维持稳定或小幅上升态势。也就是说，环境监管失灵的现象在其他众多行业普遍存在（见图13）。
2030年是中国环境质量总体改善、实现绿色发展的重要时间节点。根据初步测算，从“十三五”到2030年左右，中国主要污染物在2015年总量水平上，需要减排60%以上，才能实现环境质量的根本性改善，而减排的潜力很大程度来源于监管效能的提高。从民生角度来看，生态环境问题是制约中国全面建成小康社会的短板。从当前到2030年左右，解决水、土壤、大气等领域的突出污染问题，是中国推进生态文明建设、实现全面小康的重要任务。提高环境监管有效性、克服监管失灵，是中长期治污减排的主要矛盾。
（四）改革环境监管体制，有助于推动政府实现依法行政，是现代国家治理体系建设的重要内容
20世纪80年代以来，随着中国经济体制改革的深入，政府职能不断调整，政府机构经历过多次改革。中央层级的环境保护专门管理机构在过去30年也不断变化，从早期政府部委内设司局，到成立国务院直属局、总局，到成立国务院组成部门的环境保护部。与此同时，不同部门和不同层级的政府也承担了环境保护的部分监管职能。在多次机构改革中，政府的职能定位、政府规模、组织架构、行政程序、问责机制不断调整变化，但到目前为止，中国行政管理体制仍然面临切实依法行政、优化组织结构、提高行政效率和建立责任政府的挑战。特别是，在社会性监管领域，环境保护、食品安全、安全生产“监管机构”在依法、透明、专业、可问责地履行监管职责方面还存在很多问题，与现代意义上的监管机构还有相当大的差距。
从现代国家的国家建构角度看，监管是现代国家基本职能，监管制度是现代国家的基本制度安排，发达国家过去100年的工业化、现代化的历程，见证了监管国家的兴起和变迁。随着法治的不断完善、市场化的深入推进，国家的监管职能也不断调整。20世纪70年代以来，大部分发达市场经济国家放松了经济性监管，同时加强了包括环境监管在内的社会性监管。20世纪70年代以来，主要发达工业化国家强化了环境保护责任，加快了政府环境监管体系的制度建设和能力建设。比如，1970年美国设立了联邦环保署（EPA），这是一个属于联邦政府的监管机构而不是独立监管机构，是美国在社会性监管领域的重大制度创新，环境监管的重心开始转向提高环境质量。美国联邦环境保护署履行了一个专业监管机构的监管职责，通过建立标准、监管执法、创新市场监管工具等手段，对环境污染实施了有效监管，保障了美国环境质量的稳步提高。其他发达市场经济国家的环境监管也经历了类似的历程。
自十八大以来，中国进入了全面深化改革阶段，也是推进“国家治理体系和治理能力现代化”的重要阶段。而强化监管职能、提高包括环境监管在内的社会性监管的有效性，是国家治理体系和能力现代化的一个重要维度和方面。完善监管职能在“放管服”改革背景下具有重要意义。加快环境监管体制改革，建立和完善环境监管体制、提高环境监管效能，是重塑国家权力、保障公民权利的重要组成部分，也是建设法治政府，建设现代国家制度的重要内容。从本质上讲，建立和完善环境监管体制，是中国推进国家治理体系、提高国家治理能力的重要内容。
三、加强环境监管、提高环境监管效能，必须解决不同层面体制和机制问题
在现代环境治理体系中，政府环境监管处于核心地位。但中国环境监管体系效能不足，表现为“监管失灵”，导致环境污染严重。环境监管效能不足有多方面体制机制问题，包括法治环境、财政体制、干部考核机制、监管体系不完善等诸多因素。
（一）环境监管法治建设相对滞后，法治水平较低
环境执法机构地位不明确。中国的环境法一开始把环境监管和环境行政等大体等同起来，并且在其中没有突出依法监管、严格执法的内容和性质。虽然明确了中央和地方各级政府中的环境行政主管部门为环境监管的主体，但环境监管的客体和对象并未在法律上作出明确的规定（齐晔等，2008）。2014年修订的《环境保护法》强调了环境监察部门的法律地位，强化了环境执法的权威性。
环境监管的一些领域和关键环节空白。部分领域存在立法的缺失或者不完善。比如，在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属和持续性有机物等领域缺乏法律或行政法规。在环境保护的一些关键环节存在立法缺失。比如，排污许可证制度、排污权交易制度法律基础不完善等。
环境监管执法的严格性不足。环保执法呈“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，选择性执法”的现象（汪劲，2009）。从现实来看，环境执法队伍没有严格依据法律规定的程序开展执法活动，对环境违法行为的处罚主观选择性比较大，如对某一违法排污行为可采取多种行政处罚方式，甚至部分地方的基层执法还存在“协商处罚”现象（王金南、於方等，2015）。
与环境监管相关的司法制度尚未有效建立，环境行政执法与刑事司法难以有效衔接。环境行政执法与刑事司法衔接程序方面的规定较原则，案件移送衔接程序较复杂，环境犯罪证据采集比较困难。司法方面，环境刑事司法规则缺失，环境司法专门化制度不完善，专业化的审判机制尚未建立，专业化的审判队伍也极度匮乏。例如，河北省11个环境资源审判机构有24名工作人员，一年的结案总量仅为24件，人均一年只结案1件（杨朝霞，2016）。
（二）地方政府缺乏环境监管的动力，环境监管“不独立”
长期以来，中国政治激励体系暗含着“GDP至上”的规则，地方政府为提升政绩专注于经济发展。分税制改革以来的财政体制下，事权和财权不相匹配的矛盾在基层政府表现突出，财政压力也促使其选择优先发展经济以充裕地方财政。这种激励和约束制度环境短期内难以更改，因此，地方政府面临着严格环境监管的困境（张凌云、齐晔，2010）。地方政府作为“经济人”倾向于把本行政区的环境成本外部化，表现为规避环境法规和降低环境标准、阻碍环保部门执法、包庇本地污染企业等（唐冀平、曾贤刚，2009）。在纵向上，根据现行法律规定，中国实行“分级管理”的属地环境监管体制，监管机构的编制、人员配置、经费保障过度依赖于地方政府，使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中容易受到地方政府的影响，难以保障监管机构的“独立性”。
（三）环境监管组织体系亟待优化，现代意义的专业化、透明化的监管机构尚未建立，监管能力薄弱
1.环境保护主管部门与其他部门之间环境监管的权责尚未明晰，监管机构之间缺乏有效衔接
在横向上，环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门。在现有的环境立法中，对于“统一监督管理”的实现途径、相关部门的职责、分管部门不履行职责时统管部门如何处置等相关立法缺少具体而明确的规定，导致实践中有时出现分管部门相互之间推诿责任或者重叠管理，而作为“统管部门”的环境保护部门又无法真正统一管理的尴尬局面（于文轩、沈晓悦、陈赛，2008；汪劲，2010）。此外，环境监管统管部门与行业主管部门缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制，使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效的“统一”监管。
2.环境监管机构内部监管职责分配亟待优化
环境监管机构内部监管职责分配亟待优化，环境监管机构内部的信息共享、监管协调机制亟待建立。环境监管中重要的工具存在不协调的问题。一方面，环境监管政策工具缺乏良好的顶层设计，使得各监管工具缺乏系统考虑。另一方面，由于排污达标、总量控制、排污许可证、环境影响评价、排污收费以及行政处罚等职能分散在环境保护部门内部不同内设机构，由于监管机构内部固有的“部门主义”问题，内设机构相应监管权力膨胀，“各自为政”的倾向明显，从而加剧了环境监管程序与工具之间的不匹配、不协调。
3.各级环境监管机构能力不足，专业化水平亟待提高
中央层级环境保护部门监管能力不足。2016年环境保护部内设机构调整后，机关行政编制为400人左右，加上环境保护部直属的六大环保督查中心、事业单位约3000多人，仅为美国联邦政府环保署（EPA）人数的1/6（而中国人口是美国人口的4倍多），难以履行繁重的监管工作。基层环境执法力量薄弱，全国区县级环境监察机构平均仅为18人（吴舜泽等，2010）。与此同时，农村基层环境监管几乎处于“空白”状态。
环境监管机构的专业化水平亟待提高。据统计，目前环保系统监察执法队伍中环保及相关专业的人员比例仅占23%左右，远不能满足实际工作的需求（王金南、於方等，2015）。以河北省为例，全省环境监察机构中，环保及相关专业人员仅1000余人，占全部执法人员的14.8%（刘长根等，2015）。
（四）环境监管问责机制不健全，问责不力
普遍认为，在中国的环境监管体制中，对环境监管者的监管缺失是“监管失灵”的重要原因（吕忠梅，2009）。展开而言，环境监管内部行政问责机制、法律问责、公众监督等不同程度缺失。
1.政府环境行政问责制有待改进，约束机制不健全
现行法律对政府的责任规定不明确。《环境保护法》对政府责任的规定不明确，在法律责任一章中，大多数条款是就行政相对人（主要为企业）环境违法行为作出的惩罚性规定，侧重对行政相对人环境义务的履行状况进行规制，而针对政府环境责任的规定不明确且较为原则，追究政府责任的具体条款仍然缺乏（葛察忠等，。2006年，环境保护总局和监察部共同发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定了环境保护方面的行政问责制。但是，政府环境问责制的规章效力层级低，问责主体范围狭窄、问责力度不强、问责程序不健全、问责程序缺乏可操作性（康建辉、李秦蕾，2010；赵美珍等，2012；周适，2015）。
2006年以来，环境保护部已建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督查中心，其主要职责是“督察、协调、服务”，负责监督地方环境监管机构对国家环境政策、法规、标准执行情况；协调跨省区域和流域重大环境纠纷；受理跨省区域和流域重大环境案件的投诉等①。从机构设置上来讲，区域环保督查机构在一定程度上有利于强化对地方环境监管工作的监督，有利于防止地方环保部门的不作为。但是，相关研究表明，环保区域督查机构目前发挥的作用有限（郇庆治等，2012；毛寿龙等，2014；陈海嵩，2017），突出表现在，派出机构对地方政府执行环境监管进行监督和问责的职责不明确，尚未形成环境监管中有效的内部控制机制。
2.对环境监管者的法律约束机制不完善
长期以来，环境行政执法缺少监督机制（孙杰，2017）。现行环保法律法规中缺乏调整和约束政府行为的规定，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度。中国立法虽然规定了地方政府对本辖区内的环境质量负责，但具体到如何负责、负责到何种程度、因监管失职导致环境质量损坏后地方政府及其监管部门、地方政府及其部门的领导人应承担何种责任并没有明文规定（赵美珍等，2012）。1997年刑法修订时，规定了“环境监管失职罪”②，对一系列具体环境监管失职行为做了系统的总结，使环境监管这一国家职能纳入了刑事法制的范围，具有重要的现实意义。然而，在实践过程中，该罪并没有取得预期的效果。环境监管失职罪针对的只是重大污染事故，适用范围稍窄（白洁，2016）。2013年6月公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了“环境监管失职罪”的范围③。在实践上，“环境监管失职罪”的判例逐步增加，环境监管的法律约束机制正逐步“做实”。但是，总体上中国环境监管者法律责任制度仍不完善，环境监管部门难以承担相应的法律责任，相关监管者的责任得不到“追溯”。
3.环境监管司法监督机制不健全
长期以来，中国环境监管问责中的司法监督薄弱④。环境执法司法监督主要是通过环境行政诉讼实现的，然而在实践过程中，司法机关对环境执法机关的执法行为还不能实现有效的约束，环境司法监督面临着监督低效的困境（赵惊涛、丁亮，2014）。环境司法面临着受案范围、审判机构、审判规则及环境公益诉讼制度等方面的困境（康京涛，2016；杨朝霞，2016）。环境行政司法的实然功能并未发挥有效化解行政争议、充分救济公众程序性环境权利、审判监督环境行政的作用（鄢德奎，2017）。
4.环境信息公开不足，社会监督水平较低
自2003年以来，国家出台了一系列的环境信息公开和公众参与有关的条例、办法，但环境信息公开和公众参与仍处在初级阶段，有关法律对公民在环境保护中的权利，如环境知情权等规定并不明确，也缺乏可操作性，这使公民或民间环保组织在行使参与权时缺乏法律依据，导致公众无法有效参与到环境监管过程中来。以环境行政决策为例，在决策初期，环境信息公开程度较低；决策中期，公众参与的有效方式单一；决策末期，公众参与的结果难以得到及时反馈，公众积极参与决策过程的信心以及政府的公信力被严重削弱（周珂、史一舒，2016）。
（五）环境监管程序亟待完善，环境监管工具亟待优化
1.环境监管执法的程序亟待完善
长期以来，环境监管执法程序在立法上不细致，导致了环境执法程序不规范。在日常环境执法中，由于环保部门权限、执法手段有限，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响环境执法的效率和环境执法人员的人身安全（环境保护部环境监察局，2013）。《环境行政处罚办法》经过多次修订，一些规定已不适应当前的工作形势和环境执法实践的需要，行使行政处罚权的程序仍需做进一步的细化和规范。例如，环境执法中的以罚代刑现象较多，环境行政机关将本该移送至司法机关的涉嫌犯罪案件予以行政处罚，不仅削弱了对环境犯罪的打击力度，而且降低了法律的威慑力（孙杰，2017）。环境执法“猫抓老鼠、抓现行”的执法模式难以适应监管的需要。
2.环境监管政策工具亟待优化，市场化减排机制尚未形成
以标准与排污达标为代表的“命令—控制类”基础性政策工具仍落实不到位，排污许可证制度等基础性的政策工具尚未有效建立，总体上，排污许可证制度停留在排污申报阶段。市场化监管工具尚未有效发挥作用。排污收费规模偏小。2015年，排污收费规模大致为200亿元，对抑制污染物减排难以发挥作用。排污权交易尚未有效发挥作用。尽管中国从20世纪90年代开展了排污权交易试点工作，但是效果并不明显，并没有形成严格意义上的排污权交易市场。
四、以提高环境监管效能为抓手，引领经济新常态，促进绿色发展
（一）加快完善环境监管的法律法规体系，推进环境司法常态化、规范化和专门化
进一步完善环境保护法律法规体系，完善新修订的《环境保护法》的配套法律法规。进一步加强环境监管的法制建设，从提高细化程度入手增强法律法规的专业性、可操作性。进一步规范环境执法程序。修订配套的法律法规以及相应的细则，进一步明确环境执法程序中调查、取证、处罚等过程的规范。修订《环境监察办法》等相关法规，理顺省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革后各级监察机构、环境执法机构的机构职能，明确各级环境执法机构的地位。
推进环境司法常态化、规范化和专门化，完善环境执法与司法衔接的制度安排。对环境司法的立案条件、审判时限、取证规则和判决执行等制定统一的规则。通过完善法律法规、设置环保法庭、行政执法与刑事司法联动等方式，使环境监管执法与司法制度能够做到有效衔接。从机构设置、工作流程、技术规范上完善环境污染损害评估与赔偿相关制度，为环境司法提供有效支撑。
（二） 深化环境监管体制改革，重塑环境监管组织体系，加强环境监管能力建设
考虑到环境监管涉及工业、农业、国土、水利、交通、住建等诸多领域，并且环节众多，同时，参考国际经验，本报告认为，构建“基于部门分工的统一监管模式”仍然是实现“统一监管”的现实选择。在横向上，改革的关键是通过细化法律法规，制定“权力清单”“责任清单”等方式不断健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系，厘清环境保护工作统管部门和分管部门之间的权责边界，建立并完善环境保护工作统管部门对其他部门的协调机制。在跨部门协调机制上，可以考虑以副总理牵头的国家环保工作委员会或“做实”环境保护工作部际联席会议制度，设立常设协调机构，制定同级部委之间议事协调规则，推动构建“有约束力”的工作协调机制，确保环境监管中不同部门之间的协调。
在纵向上，稳妥解决省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革与监管“属地化原则”和“分权化趋势”之间的关系。要稳妥处理省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革中不同层级监管机构环境监管事权上收的边界，合理划分环境监管流程。通过制度创新以及相关配套法规，稳妥解决省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革与现行《环境保护法》规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”之间的关系。重点研究市、县一级政府环境监管事权，以及如何落实环境监管属地责任的体制机制。允许省级政府根据区域特点，在环保机构监测监察执法垂直管理制度改革大原则下结合实际情况保留一定的调整权限。
在环境保护主管部门内部，设立相对独立的政策评估机构，对环境政策的制定、执行情况进行独立评估，建立环境政策绩效的内部控制机制。
在环境保护主管部门内部，组建一个环境数据信息管理部门，将环境质量监测、环境统计等职能纳入该部门统一管理，负责全国环境信息的管理和信息共享。该机构只对环境信息的真实性、数据质量负责，为政策执行、政策评估部门提供依据。
加强环境监管能力建设，推进环境执法队伍职业化发展，提高环境监管执法机构的专业化水平，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。通过修订法律法规明晰各级执法机构的执法地位，配备与环境监管执法工作性质相适应的编制、制服、标志等，保障其执法的权威性。通过严格准入、培训等方式逐步提高环境执法人员队伍的专业化水平。建立与环境执法队伍的专业性、职业化相匹配的薪酬制度，提高环境执法人员的薪酬水平和激励机制。
（三）完善环境监管问责机制，以环保督察推动形成环境守法新局面
加强环境监管的内部控制。就监管体系的内部控制机制而言，在中央层面，要强化环境保护部及其派出机构、各级监察机构的监察职能，不断“硬化”环境督察制度，强化行政问责。建立并完善公众对监管机构启动问责的机制。制定环境监管相关部门的环境保护责任清单，逐步建立并完善环境监管主管部门对同一层级其他部门（法定环境监管职责）的督查制度。
夯实环境监管的法律责任制度。修订相关法律法规，明确政府以及环境监管机构的环境监管责任的法律后果，进一步完善并规范“环境监管失职罪”的适用范围，完善环境监管的法律问责机制，强化环境监管执法的司法监督。同时，也要明晰对环境监管者“尽责免责”的细则。
通过中央环保督察打破长期以来“环境违法是常态”局面，纠正长期以来不执法、执法偏松偏软的格局。通过环保督察这种“外部冲击”提高地方各级政府加强环境保护、企业环境守法的自觉意识，推动全社会形成纠正环境违法的氛围。同时，处理好环保督查短期“纠错”和环境监管体制改革长期“制度建设”的关系。要充分认识到克服环境“监管失灵”，环境执法偏松、偏软的现状需要一个长期过程，对环境监管体制改革要留有一定的“学习期”。要建立环境监管体制改革科学评价、纠错机制。
（四）优化环境监管程序，做实监管程序中关键环节，统筹相关环境监管工具调整
在环境守法监测上，进一步强化排污单位自行监测、报告环境守法状况的责任，进一步规范排污单位报告环境守法状况的流程和规则。逐步改变长期以来环境监管机构和排污单位“猫抓老鼠、抓现行”的环境执法模式。在守法促进方面，环境监管机构要促进排污单位合规，为排污单位提供技术援助，将长期以来监管者和被监管者“对抗”关系转变为“合作”关系。建立并完善环境监管影响评估制度，强化环境监管事前、事中、事后评估。通过环境监管影响评估，科学调整相关政策工具和监管强度。
通过排污许可制度改革，推动各级环境监管机构加强内部协调，理顺监管程序，为排污单位提供透明、清晰、稳定的“环境守法边界”。克服排污许可证制度改革中“环评化”的倾向。科学制定环境标准，要充分考虑环境标准的可达性和严肃性。
强化对各类监管工具组合的顶层设计，克服环境监管机构内部“部门主义”，统筹推进包括排污许可证、环境影响评价、排污收费（改为环境税）、总量控制、排污权交易等监管工具调整。以达标排放为抓手，继续夯实以标准为代表的“命令—控制类”监管工具。以环境监管能力建设、在线监测为抓手，做实排污达标、排污数据报告核查等关键环节，夯实排污许可证制度，为总量控制、排污收费（改为环境税）、排污权交易制度提供有效支撑。
注释：
①《关于印发〈总局环境保护督查中心组建方案〉的通知》，环办〔2006〕81号。
②1997年《刑法》第408条规定：负责环境保护监管职责的国家机关工作人员因严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。
③《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》已于2016年11月7日由最高人民法院审判委员会第1698次会议、2016年12月8日由最高人民检察院第十二届检察委员会第58次会议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。本解释自2017年1月1日起施行。本解释施行后，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕15号）同时废止；之前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。
④环境执法司法监督是指司法机关，如检察院、法院等依照法律规定要件，依法对环境执法行政机关及其工作人员的执法活动的合法性进行的监督。环境执法司法监督主要包括检察机关的监督和审判机关的监督，其中检察机关的监督指对行政机构以及相关公务人员执法行为的监督，对于那些无人或是由于种种原因未能提起诉讼的违法行为的监督；而审判机关的监督指非诉讼式监督和诉讼监督。
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