党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中关于进一步深化经济体制改革最重要也是最具新意的一个提法是“使市场在资源配置中起决定性作用”。对于如何理解这个新提法的含义、要求以及实现途径，可从以下三个方面进行诠释。
一、使市场起决定性作用的核心问题是处理好政府和市场的关系
《决定》中提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对于这段话的解读是:经济体制改革是全面深化改革的重点；经济改革的核心问题，是通过“处理好政府和市场的关系”这个途径，达到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这个目标；而如何才能处理好政府和市场的关系，关键是“更好发挥政府的作用”。
首先，需要回答的问题是，在经过30多年的改革之后，为什么现在提出要将“使市场在资源配置中起决定性作用”作为经济体制改革努力的方向或者目标呢?这首先是我国改革总体目标的要求。改革的总体目标是建设社会主义市场经济体制。既然要搞市场经济，就要遵循市场经济的基本规律，那就是市场在资源配置中起决定性作用。对于这一点，《决定》中有清楚的表述，即:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。因此，这个决定性作用的提出，适应改革总体目标的要求，与总体目标一致。
当然，更为深层次或者更为本质的道理是因为，不论是理论分析和实践经验都证明，市场机制是人类社会迄今为止发展社会生产力、激发人的创造力、增强社会活力的最有效手段。改革开放以来，我国经济社会发展之所以能够取得巨大成就，最根本的原因，就是坚持市场化改革方向，不断发展市场经济，不断增强市场在资源配置中的作用。然而，也需要看到，虽然我们已经初步建立起社会主义市场经济体制，但这个体制远非完善和成熟，特别是政府对市场干预过多和监管不到位并存，导致权力腐败、竞争不公平、资源环境问题等日益突出。因此，从实践的角度，也需要进一步完善市场经济体制，更好地推进我国的现代化建设。
其次，要回答的问题是，为什么要实现使市场在资源配置中起决定性作用的目标，核心问题是处理好政府和市场的关系，特别是要更好发挥政府的作用?这是因为，强调市场在资源配置中起决定性作用，不仅没有也不能否认或忽视政府的作用，而是要求更好发挥政府的作用。这可从三个方面理解:
第一，市场能够有效、良性发挥作用的条件和环境，需要政府创造和维护。市场经济是由市场在资源配置中起决定性作用的经济，但市场并不是自动就会起决定性作用，或者更严格地说，并不能自动有效或良性地发挥决定性作用。市场能够有效、良性发挥作用的条件和环境，需要政府创造和维护。如果没有政府正确发挥作用，要么市场难以发挥作用，要么发挥的是坏作用而非好作用。如，市场起作用的一个基本环境或者条件，是公平、有序的市场竞争环境，但这种环境存在的前提条件，比如对产权的严格、清晰界定，对产权的严格保护和执法，对合同订立和执行的严格保护，反对和禁止垄断行为，等等，都需要政府发挥作用。离开政府作用的正确发挥，市场起不到决定性作用，至少起不到好的作用。
第二，在“市场失灵”的领域，需要政府发挥作用。在有些情况下，市场是失灵的，这就需要通过政府的作用弥补市场失灵，或者说来为市场发挥作用创造条件。从经济学角度看，市场失灵主要表现在七个方面:一是外部性，包括负外部性(如污染)和正外部性(如种树)。前者会供给过多，后者会供给不足。解决的办法就是让成本和效益内化。二是信息不对称。信息不对称下很难进行公平交易，就会出现坑蒙拐骗，就需要由政府出面解决或者发展中介机构。三是公共产品的提供。如城市道路、国防安全等，必须由政府提供。四是自然垄断行业的监管，如对铁路、管道、电网等的监管。五是市场势力下滥用市场支配地位。六是收入分配的马太效应。七是宏观经济总量的不平衡，等等。因此，正确处理政府与市场的关系，绝不是一个简单的市场多一点还是政府少一点的问题，更不是简单的权力和责任下放，而是要正确界定政府与市场的职能，解决政府职能错位问题。
第三，在现代市场经济条件下，政府不仅仅是充当“守夜人”的被动角色，而是要通过国家发展战略和规划，对经济进行引导和调控。因此，《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用”之后，还加上“更好发挥政府作用”，这两句话是一个整体，缺一不可。
其实，对于以上内容，《决定》也是有明确和概括性的阐述。如，《决定》指出:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。如何解决政府干预过多和监管不到位?《决定》的下面一段也给出答案:“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”
二、进一步完善使市场起决定性作用的体制基础
使市场发挥决定性作用，是一个综合系统的工程，不是单个措施能够见效的。《决定》里有一段话:“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”既指出经济改革需要围绕什么样的核心，也说明要实现“使市场在资源配置中起决定性作用”这个核心任务，需要构建怎样的体制基础，需要从哪些方面推进改革。概括起来主要是四个方面的改革。
(一)推进所有制及企业制度改革
健全的所有制和企业制度是市场机制有效发挥作用的微观基础。这是因为，市场交换能正常进行、竞争机制能正常发挥优胜劣汰的作用，其基本前提是:产权归属界定必须清晰、产权保护必须严格、产权流转必须顺畅；企业必须自主经营、自担风险、自负盈亏；同时，不同所有制经济成分、不同类型企业必须受到同等待遇，公平参与竞争。针对这些要求，结合我国实际情况，《决定》在“坚持和完善基本经济制度”这部分有创新和新提法，比较重要的有以下三点。
第一，进一步提升非公有制经济的地位和作用。《决定》提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”这是在党的文件中第一次将公有制经济和非公有制经济并列提出，从而进一步确认非公有制经济在社会主义市场经济和国家发展中的地位和作用。
实际上，党对非公有制经济地位、作用的认识经历了一个不断深化的过程。1992年，党的十四大提出，“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体，其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。”可见，那时对非公有制经济的定位还是“补充”。1999年，九届人大二次会议通过的宪法修正案，将非公有制经济是社会主义公有制经济补充的提法修改为“在法律规定范围内个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，这是第一次从国家根本大法上确认非公有制经济已经成为社会主义经济制度的重要组成部分。这次《决定》将非公有制经济与公有制经济并列提出，并强调在产权保护和市场竞争上享受平等待遇，是对非公有制经济地位的进一步提升，有利于进一步促进非公有制经济发展。
第二，将混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式。《决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。虽然党的十五大第一次提出混合所有制经济概念以后，历次党的关于经济改革的重要文件都强调大力发展混合所有制经济，但将混合所有制经济提高到基本经济制度重要实现形式的高度来认识，并强调要积极发展，这在党的文件中还是第一次，既与以往的论述一脉相承，又结合实际实现新的突破。
在我国现阶段情况下，发展不同所有制相互融合的混合所有制，一方面有利于非公有制经济进入基础设施、公用事业等领域，拓展发展空间；另一方面，也有利于改善公有制经济的产权结构，增强其活力。更重要的是，如果能够顺利发展，将会为最终解决国有经济改革、建立与市场经济相兼容的所有制结构和企业形式开辟道路。问题是真正落实起来并不容易。其关键是以什么样的方式推进、依靠什么力量来推动，才能使混合所有制发展不走样，符合我们发展混合所有制的初衷或目的。
第三，国有资产监管从管国有企业为主向管国有资本为主转变。在将混合所有制确定为基本经济制度主要实现形式的同时，《决定》提出对国有资产的监管要从管国有企业为主向管国有资本为主转变。这是国有资产监管体制改革的一个新思路，是国有资产监管模式的重大改革，将会对今后国有经济发展产生重大影响。
从管资产到管资本的转变意味着什么呢?首先，意味着关注重点的变化。过去管资产情况下，关注重点是企业，通过把企业管好，实现国有资产保值和增值。而管资本情况下，关注重点不再是企业，而直接就是国有资产保值增值。至于如何实现保值增值，既可以是管好现有投资的企业，也可以是把现有企业的投资抽出来投到别的企业。这有利于国有资本的布局调整，使国有资本能够更方便、更灵活地调整到国家整体发展所需要的领域，更好发挥国有资本为全民谋福利的宗旨。其次，监管方式也会有重大转变。过去是管企业，就是管人管事管资产，什么都管。将来管资本，则是按照资本份额行使出资人权利，按照《公司法》办事，因此，有利于减少政府对企业的直接行政干预。再次，更有利于各种所有制相互融合，发展混合所有制经济。
(二)完善现代市场体系
《决定》提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。根据这一目标要求，《决定》提出的重要改革主要有以下三点:
提出“实行统一的市场准入制度”。《决定》在统一市场建设方面最重要的创新，就是提出实行负面清单准入制度。内容包括两方面:一是就全国而言，将正面清单管理方式改为负面清单管理方式，“在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。二是“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的模式”。由正面清单转向负面清单，代表了政府管理经济思维方式的改变。尽管开始负面清单会长一些，但为逐步缩小范围奠定了基础，同时也更加透明化，能够为企业开辟更广阔的市场空间。对外资实行准入前国民待遇加负面清单，还只是前不久对上海自由贸易试验区提出的改革试验举措，这次提出要在全国探索实施。
另一项很明确且对统一市场建设有重要影响的改革意见，就是提出要清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。这些措施，都有利于实现《决定》提出的建立统一开放、竞争有序的市场经济体制。
提出“完善主要由市场决定价格的机制”。通过市场竞争形成均衡价格，通过价格引导资源配置，是市场体制的基本特征，也是市场在资源配置中起决定性作用的集中体现。我国于上世纪90年代初基本完成商品价格的市场化，但要素价格方面，包括能源、自然资源、资本、土地等，长期以来仍是管制或半管制。不仅束缚了市场活力，也扭曲了资源配置。这次《决定》提出，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”。仍由政府定价的范围，主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。而且，政府在确定这些价格时，要充分考虑市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。同时，提高政府定价过程的透明度和公众参与度。特别是直接关系人民群众切身利益的价格调整，在可能情况下，应公开成本构成等重要信息；举行价格听证会，广泛听取社会公众的意见和建议。
提出建设城乡统一的建设用地市场。《决定》指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，同时进一步缩小征地范围。所谓农村集体经营性建设用地，主要包括农村乡镇企业建设用地(厂房、仓库、市场等)。根据国务院发展研究中心有关调研，目前农村集体经营性建设用地的存量大约相当于我国城市每年新增建设用地指标的近10倍，这意味着，如果这部分土地能够平等入市并转向更高效益的用途，那么就可以为今后一个时期我国城镇化建设用地市场开辟更加广阔的空间。这不仅对缓解我国城市化建设用地紧张状况会发挥重要作用，而且对于改变地方政府的土地财政模式、增加农民集体和个人的土地增值收益，以及提高土地资源利用效率等，都将发挥积极作用。
(三)改善宏观调控和转变政府职能
市场经济离不开政府的作用，这一点此前已经说过。现代市场经济，都是有管理、有调控的市场经济。但政府的宏观调控必须是科学的，职能作用必须是正确的。政府的作用在于为市场发挥作用创造条件，在于增进市场的作用，而不是替代市场的作用。关于改善宏观调控和转变政府职能，《决定》体现在两部分:一是转变政府职能部分，二是财税体制改革。其中，财税体制问题应当属于政府职能和宏观调控内部的一个问题，但由于这个问题很重要，且问题事关重大，所以《决定》专门用一部分来论述。
关于转变政府职能方面，主要有两点值得关注:
第一，明确提出纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。针对地区发展评价中按经济增长速度排名的普遍做法，以及近年来我国发展中片面追求GDP增长速度的问题，《决定》明确提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”这具有很强的针对性，将会对今后各级政府官员的行为产生重要影响。
第二，提出全面正确履行政府职能。一是进一步简政放权，深化行政审批制度改革。凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消政府行政审批；对保留的行政审批事项，要规范管理，提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。二是政府要加强发展战略、规划、政策、标准的制订和实施，加强对市场活动的监管，加强对各类公共服务的提供。三是推广政府面向社会购买服务。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
关于财税体制改革，有三点比较重要。
预算管理制度改革。一是预算审核重点的变化。根据现行有关法律法规，目前我国预算的审核和批准，包括预算收入的审核批准、预算支出的审核批准和预算收支平衡状态的审核和批准，其中的核心，是对收支平衡状态的审核、批准和控制。而这次《决定》提出，今后预算审核的重点，将由“平衡状态、赤字规模”转向“支出预算和政策”。就是说预算审核的重点不再是能不能平衡，而在于支出是否应该、是否需要、是否符合政策。这样税收就不是必须要完成的任务，而是预期目标。这样的改革有利于克服经济形势好时少征收、经济形势差时多征收、对经济运行“顺向调节”的问题。二是提出“建立跨年度预算平衡机制”。这一条也很重要，是与上面一条相适应的。预算审核重点由收支平衡转向支出规模和政策后，收入预算将从约束性转变为预期性，预算执行结果上的收支不平衡将会成为常态，有可能出现赤字，也有可能出现财政超收和盈余。跨年度平衡机制指当年财政超收原则上不能安排当年支出；当年收不抵支出现赤字，可以发债弥补，但必须在下年或下几个年度扣除。当然，允许地方发债后，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。三是提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这些年在社保、科技、教育、农业等领域形成了挂钩机制，产生一些积极效果，但也存在资金使用效率低、不可持续等问题，需要加以调整。
税收制度改革。一是提出“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。将直接税作为地方税主体税种，有利于改变地方政府的唯GDP倾向，特别是有利于城市政府将改善环境、吸引更多人居住和购物作为增加其税收的主要途径。二是提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”这不仅有利于提高直接税比重，也有利于进一步改善消费结构，促进可持续发展。
《决定》关于税收体制改革中最受关注的一条是“加快房地产税立法并适时推进改革”。作为在保有环节按年征收的一个不动产税种，房产税不仅具有一定的抑制投机和不合理需求的作用，而且由于税源稳定，发达国家和新兴市场经济国家和地区已大多开征，并作为地方基层政府的主体税种。2011年，上海、重庆开展对部分个人非经营性住房征收房产税改革试点工作。试点运行平稳，向社会传递了房产税改革的明确信息。但考虑到房产税改革需要一定的社会和法律环境，征管要求比较高，而目前我国个人房产又具有明显的类型多样、产权情况复杂特征，因此，《决定》并没有提出改革出台的明确时间要求，而是强调要加快立法，适时推进。
财税体制改革另一个重要内容，是明确提出进一步规范和改善中央地方财税关系的改革思路，即“建立事权和支出责任相适应的制度”。事权划分是现代财政制度有效运作的基础。只有把不同层级政府间的事权划分清楚，才能清楚界定不同层级政府的支出责任。而只有在清晰与合理的支出责任的基础上，才能合理配置不同层级政府的财权，并通过适当的转移支付制度安排，达到不同层级政府事权与财力的基本匹配。事权与财力的匹配，是保障各级政府正常运作、实现基本公共服务均等化的根本保障。长期以来，我国中央与地方财税利益关系方面存在的一个突出问题，就是中央与地方之间事权和支出责任划分不清楚、不合理、不规范。如，一些应由中央负责的事务交给地方承担，如涉及国家安全的国际界河保护与跨流域大江大河治理、涉及市场公正统一的跨区域司法管理等；而一些适宜地方负责的事务，中央又承担较多支出责任，如一些应由县、乡承担的支出项目，中央也安排了补助；同时，中央与地方职责交叉、共同管理的事项也较多，包括社会保障、公共卫生、义务教育等。这种情况客观上造成地方承担一些不适合承担的事务，同时又面临财力不足问题，而中央政府又不得不通过设立大量的专项转移支付项目对地方进行补贴。在这种情况下，《决定》提出要“适度加强中央事权和支出责任”，同时明确下一步调整和规范中央与地方事权和支出责任的原则和基本思路。
(四)构建开放型经济体系和扩大开放
扩大开放，构建开放型经济新体系，也是使市场在资源配置中起决定性作用的重要保障。特别是在全球化不断深入发展的背景下，扩大开放能够大大扩展市场的半径和范围，能够使市场在更大范围、更大程度上优化资源配置，从而提高效率，促进发展。这部分有三点值得重视:
在放宽投资准入方面有新进展。《决定》明确提出，要“推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。”这几项政策都很具体，也很明确。
发展更多自由贸易园(港)区。《决定》提出，在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园(港)区。所谓“自由贸易园(港)区”，指一国在其境内选择一部分领土，进入其中的任何货物就进口税费而言，通常被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管措施。因此，自由贸易园(港)区的主要特征，就是法律上处于“境内关外”地位，位置上隔离封闭，形式上通常是港区联合，功能定位为综合发展，配套政策上最大优惠。在建立上海自由贸易试验区的基础上，选择更多具备条件的地方发展自由贸易园(港)区，有利于进一步发挥各地优势，完善开放布局，扩展开放领域，深化开放程度，也有利于促进现代服务业发展，形成新的经济增长点，为转变发展方式创造更好条件。当然，适应建立统一开放、竞争有序市场经济的要求，在自由贸易园(港)区设置的方式方法上要进行创新，避免相互攀比优惠政策。
在扩大内陆和沿边开放方面做出诸多具体和明确的部署。关于内陆开放:一是创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。二是支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。三是推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。如，在沿边开放方面，一是提出允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。二是提出要加快同周边国家和区域的基础设施互联互通建设。三是推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设。这些政策都很具体、很明确，内容很丰富，值得密切关注和深入研究。
三、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用:以促进产业升级为例
当前，我国经济既有“近忧”，也有“远虑”。所谓近忧，就是在经济存在较大下行压力的背景下，如何通过适当的宏观调控政策，保持经济平稳增长，化解和防范各种风险。所谓“远虑”，就是在传统比较优势日渐式微的背景下，如何通过深化改革，构建支撑科学发展的体制机制，实现竞争优势的动态转换，打造中国经济升级版。这两项任务都很重要，并且相互联系、相互影响。短期问题解决不好，将会损害改革和调整的环境；而如果中长期问题不能得到实质性解决，那么经济也就不可能真正获得稳定健康发展的基础。
2013年以来，我国政府坚持稳中求进的工作总基调，统筹稳增长、调结构、促改革，着力推进既利当前、又惠长远的政策举措，在保持宏观经济平稳增长的同时，结构调整也取得一些积极进展。如，三次产业中服务业比重继续上升，并首次超过第二产业(现阶段制造业比重下降并不一定是一件好事，需要的是提升制造业的水平和竞争力，而不是使其萎缩)；随着中西部地区增速的加快，区域发展协调性有所增强；尤其令人欣慰的是，在经济增速回落的同时，城镇新增就业1300多万人，就业形势总体稳定。当然，必须看到，结构优化升级的成效还是初步的。当前，经济增长主要靠投资拉动的粗放增长模式还是主流，还没有得到根本改变。同时，产能过剩、环境污染、竞争力下降、房地产泡沫、流动性过剩、财政金融风险等问题不容忽视。因此，化解结构矛盾、促进产业升级仍然是当前及今后一个时期我们面临的最重大且艰巨的任务。
如何才能切实推进结构优化和升级呢?从我国历史经验和现实情况看，最重要的是建立起有利于结构优化升级的体制机制和政策环境，其中最关键的问题是正确处理政府和市场的关系，通过正确发挥政府的作用，为市场发挥决定性作用创造条件。
正确发挥政府的作用，首先要求政府尽量减少对经济活动的直接干预。
一是减少政府对产业结构升级方向的直接干预。化解结构矛盾、促进产业升级，必然涉及落后产能、低效企业的退出和新兴产业、高效企业的兴起，但究竟什么产能属于落后产能，哪家企业是低效企业，什么技术、产业和企业更有发展前景，等等，都不是政府某个部门或几个官员能够说得清楚，都需要经过市场竞争的检验。政府直接干预，不论是通过认定什么产能是落后产能而强制淘汰，还是直接认定什么产业是新兴产业而大力扶持，都会扭曲市场信号，降低市场效率，严重的甚至会出现南辕北辙的结果。
二是减少对产业优化升级方式方法的直接干预。采取何种方式方法实现优胜劣汰，也是决定产业升级能否取得成功的重要因素。落后产能、低效企业以什么方式退出，是破产清算还是被兼并重组，以什么方式实现兼并重组，由谁兼并谁、重组谁，等等；新兴产业、优势企业以什么方式发展壮大，是通过绿地投资还是收购兼并已有产能、企业，等等，也是十分复杂的市场选择过程，不是政府部门能够看得准、说得清，也需要由市场竞争来决定。由政府部门主导的结构调整，不论是采取直接的行政关闭，还是“拉郎配”式的兼并重组，不论是国有企业之间的重组，还是国有企业与民营企业之间的重组，都容易掺杂进诸多非经济因素，不仅很难取得较好的重组效果，还会产生腐败、社会不稳定等遗留问题。
在减少政府直接干预的同时，要把政府工作的重心转移到为市场机制发挥作用创造有利环境上来。这是因为，产业结构调整过程需要市场发挥决定性作用，但市场能否发挥这种作用，或者市场的作用是否有效、良性，则取决于市场环境是否公平、公正、透明，社会性规制是否健全，社会信用状况是否良好，社会保障体系是否完善，等等。而这些环境的创造，都是政府的事情，需要政府正确、有效地发挥作用。
产业结构优化升级过程中需要政府发挥作用的领域主要包括五个方面:
着力创造公平竞争的市场环境。当前，这方面比较突出的问题是地方保护主义。突出表现在，一是区别性执法。一些地方政府常常对本地企业在环境、质量、安全、税收等方面的违法违规行为睁一只眼闭一只眼，甚至网开一面，而对非本地企业则执法较严，从而形成事实上的不公平竞争。二是地方政府通过大量优惠政策或补贴吸引投资，或对面临困境的本地企业实施救助，造成不公平竞争。地方政府的优惠补贴政策等，也是导致一些产业产能过剩的重要原因。光伏、风电产业等就是典型。为了做大GDP，不少地方都出台很多优惠补贴政策，一些企业既没有核心技术或市场优势，对市场前景也缺乏必要了解，盲目上马，就是为套取补贴，最后形成大量过剩产能。三是一些地方通过政府采购或对当地企业、消费者购买行为的行政性干预，保护本地企业。这些问题不解决，优胜劣汰将难以实现。因此，必须按照党的十八届三中全会《决定》要求，尽快制订和完善相关法规和政策，明令禁止和严厉惩处各类违法实行优惠政策的行为。
严格执行环境、质量、安全等方面的社会性规制。通过环境、质量、安全等技术标准实施社会性规制，保护公众利益，既是政府职责所在，也是促进产业升级的有效途径。目前，这方面存在的突出问题，一是一些标准偏低，与我们面临的环境恶化形势和结构升级要求不相适应。如，根据环保部发布的《2013年中国机动车污染防治年报》，按排放标准分类，现有机动车存量中达到国4及以上标准的汽车只有10.1%，国3标准的汽车占51.5%，国2标准的占15.7%，国1标准的占14.9%，其余的占7.8%。按环保标志分类，高排放的黄标车还占13.4%。二是对违规行为的处罚力度过轻，常常导致违规收益大于违规成本，起不到对违规者惩戒和震慑的作用。三是有法不依、执法不严问题比较普遍。解决这些问题，既需要相关部门根据形势发展需要，及时修订和完善相关技术标准和处罚规定，也需要通过进一步完善对地方政府和干部的考核激励机制，切实加大执法力度，形成转型升级的倒逼机制。
通过改革激发市场活力和内生动力。现阶段，我国具有民间资本、高素质人才资源丰富的优势，民间投资创业的潜力巨大，积极性很高，关键是要通过改革为这一潜力的释放创造更加有利的条件。一是按照党的十八届三中全会要求，深化垄断行业和国有经济部门改革，打破一些领域实际存在的行政垄断和国有垄断，在更多领域放开竞争，为民间资本开辟更加广阔的投资空间。二是进一步推进简政放权，减少不必要的行政审批，简化办事程序，为投资创业提供更大的便利性。三是认真清理针对企业的收费、检查等活动及事项，提高透明度和规范性，减少政府自由裁量权，为企业发展创造更加有利和宽松的环境。四是进一步理顺市场价格体系，特别是加快推进各类要素价格改革，为市场作用的发挥提供正确的信号。
第四，营造良好的创新环境。产业升级从根本上讲要靠创新，而适宜的创新环境要靠政府来营造。在这方面需要改进和完善的地方也很多，目前比较突出的问题包括:一是进一步研究改进政府资金支持科技研发的途径和方式，切实提高资金使用效益。二是进一步加大知识产权保护力度，形成切实尊重知识、尊重人才的社会氛围和法制环境。三是从国家技术标准制定、产业扶持政策等方面，为各类企业、各种技术路线的产业化等创造公平的竞争环境。四是适应全球化的新形势和建立开放型经济的新要求，探索形成开放型创新的体制和政策环境。
第五，切实完善社会保障制度，防范和化解风险。产业转型升级过程必然涉及部分职工的下岗分流和安置问题，因此，“社会政策兜底”是转型升级过程顺利推进的基本保障。一是进一步完善社会保障体系，为产业结构调整过程中因企业退出而下岗、失业的人员提供生活保障。二是进一步完善职工培训体系，为下岗职工的转岗就业提供帮助。三是进一步解决国有企业改革不彻底问题，特别是进一步加大处理国有企业办社会的包袱问题，为企业轻装上阵、参与市场竞争和兼并重组创造条件。
