一、产城融合的内在机理
产城融合更多的是在中国大规模新城新区建设背景下提出来的，其内在的机理实际上是城市的本质、功能在区域经济动态发展中的体现。原因在于，在中国这一轮大规模新城新区建设过程中，出现了一些突出的问题，引起了学界的广泛关注。事实上，产城融合这个问题不应该成为一个问题，因为没有产业，就没有城市;没有城市也就没有产业。
我们以前在给某地做产业规划时，当地政府计划在一个半径200公里内全是农村的地方建设一座新城市。他们一开始是设想在这里建一个工业园区，引进一些制造业，但很快就头脑发热，要建成一座城市。但我们认为一座城市并不是有几个工厂，再迁进来一些工人就行了。于是，我们按照马斯洛对人的需求分层理论，论证了这个地区一旦导入制造业并因此导入初始人口后，接下来将发生的故事，或者需要规划的事情。于是我们画了一个图，清晰地表明了产业的导入和城市发展之间的互动关系———产城融合(图1)。
图1表明，对于城市形成与发展的每一个阶段，各种需求并不是同时出现的。哪些需求先出现，哪些需求后出现，它是有规律的。这意味着这个城市的产业发展时序要遵从科学规律，而不能倒过来。
二、产城融合的中国特征
为什么说产城融合是中国快速城市化过程中面临突出的问题?因为无论从城市发展历史来看，还是从城市功能本身考察，产城融合本来应当有其自身的逻辑。有没有无产业的城市呢?当然有，但很少很少，比如历史上非常少数的军事要塞，可以建成一个小城市。还有就是因政治功能建设的城市，如首都。
像华盛顿这样的城市，可以说真的没有产业。它除了行政功能以外，就是博物馆或其他公共职能，顶多有几家小的咖啡馆，或者卖旅游纪念品的小商店，其他真的是没有产业。但这样的城市非常少。所以，除了上述类型的城市以外，很难找到没有产业的城市，在中国更是如此。
但产城融合这一问题当前被突出地提出来，大抵是因为这一轮大规模的新城建设。因为在新城建设，尤其是大规模的造城运动中，没有产业支撑的座座新城触目惊心。在过去二十多年里，城市的扩张速度十分惊人。可以说无论是小城市，还是中等城市或大城市，每一座城市至少扩大一倍到若干倍的空间。在这个过程中，我们发现，太多没有产业支撑的城市出现了。被美国《时代》周刊称为鬼城的鄂尔多斯康巴斯新城，面积达32平方公里，但几乎很难见到人。不仅如此，其他地方也可以看到很多这样的鬼城，这是非常可怕的。为什么会出现那么多的鬼城?因为它来自强烈的冲动———地方政府获取利益的冲动———土地从农村集体性质变成国有建设用地性质，对地方政府财政有极大的诱惑力。
事实上，和西方国家，尤其是和美国相比，中国过去的产城融合还是有值得称道的地方。因为过去我们的城市比较适合中国人口众多、土地紧张以及以公共交通方式为主的特点。例如，在上海这样的大城市里，从就业角度看，人们大概在四个地方上班:一是类似南京西路那样的商务楼，一幢楼可以容纳数百乃至数千人就业，这样的商务楼在上海大约有几百乃至上千幢。二是诸如漕河泾这样规模巨大的开发区或工业园区，每个园区可容纳数万乃至数十万人就业。在上海，这样大大小小的园区或开发区大约有上百个。三是政府机构、医院、学校以及各种各样的公共服务机构，每家能容纳数百乃至数千人就业。如果一个人不在上述三种地方工作，那大概会在沿街大大小小的小商店、小饭店、理发店或其他形形色色的沿街小店中找到他，每条街都能容纳数百乃至数千人就业。
美国的情况如何呢?在美国，上述四类就业空间好像都不太能看得到。例如商务楼宇，除了纽约，其他城市太少了。洛杉矶作为美国的第二大城市、西部最大的城市，几乎没有什么写字楼。上海师范大学有位访问学者还专门数过，只有22幢，大概只相当于上海的一条街。工业园区呢?美国也太少了，即使硅谷这样世界顶尖的高技术产业区，在形态上和中国的一个稍具规模的开发区———比如苏州工业园区相比都不值一提。美国也没有庞大的政府机构和事业单位，美国大部分的大街小巷也没有小商铺。所以，和美国相比，中国过去的产城融合实际上是很好的，至少在形态上是这样。不是说这样非常好，但是最起码在产业分布上，中国从城市空间看起来是生机勃勃，是可以直接看到的。所以说中国在这一轮大规模城市扩张之前，产城融合问题不是那么突出。
近年来产城融合问题屡被提起主要源于大量的新城新区建设背离了城市功能的本质，背离了中国的国情现实。大规模的造城运动，浪费了宝贵的土地资源，在经济上是极其低效的，会带来长久的、有些可能是难以逆转的城市化怪胎。
三、产城融合在不同区域层次中的问题
针对以上现象，我们可以从三个层面观察在大规模城市扩张中产生的产城融合问题:一是从全国层面观察，二是从城市体系层面观察，三是从单个城市层面观察。
第一层次是全国尺度的产城融合。这一层次的内在要求是在中长期内必须将全国性的产业布局和城市规划统一起来考虑，并有科学的预见性。吉林有一位学者做了一个研究:他根据公开资料进行统计并得出一个结论，到2020年我国所有城市规划总人口将达到16.5亿。按照城市规划，这些人口应当是都考虑了与就业的匹配。这位学者是怎么算出的呢?因为城市规划都有一些公开的报道方案，他把城市规划到2020年规划人口加起来，结果是16.5亿。不妨想一想，光城市16.5个亿，到2020年还有农村人口，总人口会有多少?这个推论告诉我们，在缺乏全国统一指导下的城市规划，导致了产业、人口、空间的逻辑错配和混乱。毫无疑问，到2020年，必然会出现有人没产业、有产业没人、没产业没人等各种不期而遇的后果。
第二层次是都市圈或者城市体系尺度的产城融合。这一层次的科学内在要求是:在整个城市体系或都市圈内，根据中心城市和成员城市之间、成员城市与成员城市之间的功能定位、产业分工的动态演化趋势，形成制造业与服务业之间、高端服务业与普通服务业之间的合理分工，从而形成中心城市、次中心城市、一般城市之间匹配良好的区域性产业体系。
从这一内在要求出发审视目前的都市圈，大、中、小城市全面扩张，产业功能紊乱的局面十分严重。如果观察一下几个都市圈内部各城市的功能，会发现中等城市和小城市都是大城市的缩小版，例如，哪怕一个小城市也会搞一个所谓的金融中心。还有一些中等城市，甚至没有一所大学，也会规划一个大学城。这些很显然跟城市功能以及产业匹配是不相适应的。
第三层次是单体城市尺度的产城融合。这里面又区分出两种类型，即超大城市和一般城市。对于超大城市，产城融合的实践体现在城市功能分区、卫星城或新城建设中产业与城市的相互支撑与良性互动。这一问题的解决对于缓解交通拥堵，形成在一定范围内匹配良好的人口就业空间具有重要意义。对于一般城市所建设的庞大新城或新区，极端重要的是要判断在中长期内根据这个城市的功能定位和产业转移，能够在这个新区内形成足以支撑相当部分人口就业，并有助于满足整个城市产业体系的完善和规模的扩张。但在实践中却产生了各种各样的问题。例如有些大城市的郊区，作为新城面临中高端人口导入的困难。比如，它很少能有提供年薪30万元～50万元的工作岗位，何谈导入中高端人口?结果就成了一个个新农村———农民工的集聚地。而中心城区呢?有些都市核心区一度将高级商务区和高级住宅区并行发展。一开始挺好，有商务楼，盖房子卖得也挺贵。但马上发现房子就盖满了，人也住满了。但每个街道还是要搞产业，因为每个街道都必须搞经济，没有经济就没有税收。但盖满房子住满人以后怎么发展?这说明在单体城市发展中，不同阶段的产城融合会面临不同问题。
当然，最突出的还是前面提及的大量新城新区建设中凸显的问题。由于缺乏现实乃至未来可以预期的产业支撑，在房地产市场高涨的热情推动下，在农村集体土地向城镇建设用地转变巨大利益的推动下，一片片由住房构成的所谓新城新区拔地而起。但这不是城市功能规划良好的卧城，而将长期乃至永久成为空城、鬼城。
还以鄂尔多斯的康巴什新城为例，按照公开报道，2011年房地产新开工面积1300万平方米，施工总量2300万平方米，完成投资450亿元，计划销售商品住宅面积1200万平方米。这对于鄂尔多斯这样一个总人口仅有160万(其中城市人口仅35万)的城市而言，这样的建设速度和规模意味着，当地人很快将拥有人均10套以上的房子。
那么外地人会不会来这里居住呢?这个半干旱、冬季寒冷、风沙较大的西部小城并没有什么理由吸引高收入的外地人到这里买房居住。事实上，前几年温州、山西等地的投机商人这两年在鄂尔多斯再也不见踪影。这就是没有产业支撑的新城建设的后果，一旦房地产的狂热过去，剩下的就只能是一座座萧条的空城。这样的新城新区再过十年、三十年、一百年会是什么样子?
当然，鄂尔多斯并不是没有考虑这个问题。但当地一度乐观地认为，这里地下有煤炭，滚滚黑金能带来源源不断的金钱。因为有钱，这里可以建设金融中心，吸引全国乃至全世界基金到这个地方来投资，因此这里可以成为很多基金的总部。试想一下，这个地方会不会成为全世界、全国基金的总部呢?如果不是这样，我们是否有必要继续建设越来越多这样的新城或者新区?
四、关于产城融合的若干建议
全国性的新一轮城市规划已经陆续启动，下一轮规划时间段是2020年～2040年。前面已经指出，按照上一轮的规划，由于缺乏全国统一的协调，产生了2020年全国城镇人口将达到16亿以上的结论。下一轮规划如果再不进行统一的协调，我相信会得出全国城镇人口加起来超过20亿的结论，会严重脱离产业发展的实际。基于此，我们有如下四点建议:
第一，在新一轮城市规划中，应该由国家统筹，从长远考虑产业布局与城市发展的协调问题，有必要出一个城市规划指导意见。要防止以往那种脱离产业发展实际的城市规划———在以前的城市规划中，产业规划是非常薄弱的，只是做做样子。强烈建议每一个城市先做产业规划，再做城市空间规划。有了产业才能知道发展成为什么样的城市，建设多大的城市。
第二，在单体城市规划之上，建议制定三大都市圈以及其他若干规模较大的都市圈或城市群规划，这种城市体系的规划过去很少进行。同样道理，在都市圈规划中要大大强化产业的规划，最起码要做全国三大都市圈的产业规划。我们原来做过都市圈评价，全国划出了18个都市圈，都是规模比较大的。事实上，这些都市圈的总体规划和产业规划都有必要进行。
第三，严格规范新城新区规划的审批，对缺乏产业支撑的新城新区予以限制。在这一轮造城运动中，已经并还在持续出现大量的“鬼城”，这种冲动必须在新一轮规划中得到有效制止。要建立一种能够约束地方政府掠夺式的城市空间扩张机制，通过法律或科学而有效的行政手段管住他们的冲动。
第四，对区域产业发展良好、生态承载力强的地区，放宽设市标准，设置一批镇级市，以此吸纳更多的农村人口。有城无产固然不好，但有产无城同样不可取，也不符合经济发展的规律。全国目前有一大批这样产强城弱的城镇，建议解决他们的“身份”问题。我们注意到，在沿海发达地区，有些产业发展良好的小城镇，由于不是城市，产业进一步发展和基础设施建设受到诸多限制。实际上，按照产业规模和人口规模衡量，这些小城镇在国外也是很大的城市。如果这一问题能够解决，很可能出现一千至两千座小城市。这并不是搞大跃进，我们是指已经有产业良好支撑的这些小城镇，应该让他们发展成为城市;而那些没有产业支撑的，已经取得所谓城市名义的，也不能让它继续盲目扩张。
作者简介:罗守贵，上海交通大学安泰经济与管理学院教授。
