面对单中心结构带来的日益严峻的城市问题，上海逐步形成了构建多中心城市结构的发展思路。早在建国前的《大上海都市计划总图草案报告书》中，就提出了“市中心加卫星城”的城镇体系布局，建国后进行了多年的“中心城＋卫星城”模式实践。《上海市城市总体规划（1999-2020年）》提出，构建由中心城、新城、中心镇、集镇构成的“多轴、多层、多核”的市域空间布局，其中多核指11个新城，可以看作是多中心结构概念的首次表述。在“十一五”规划中，上海进一步提出了建设“1966”城镇体系的设想，其中的9个新城尤其是3个重点新城被赋予了疏解中心城区的次中心城市功能。
近年来，国内其它大城市也纷纷提出了建没多中心城市空间结构的政策主张。北京在《北京城市总体规划（2004-2020年）》中提出构建“两轴一两带一多中心”的新城市空间格局。天津在《天津市城市总体规划（2005-2020年）》中提出构建以中心城区和滨海新区核心区为双中心、11个新城为骨架、30个中心镇为基础的市域城镇体系。重庆在《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》中规划了市域中心城市、区域中心城市、次区域中心城市、中心镇和一般镇五个等级的市域城镇体系结构。广州在《广州市城市总体规划（2001-2010年）》中提出，通过拓展空间结构使城市由单中心向沿珠江水系的多中心组团式结构转型。
在国内特大城市不约而同地采取多中心结构战略的态势下，现在这些城市的多中心结构建设取得了哪些效果？上海提出多中心结构理念已有十余年了，是否沿着既定的目标和轨道在发展，其原因和内在机制又是怎样的？为此，笔者拟以上海为例进行实证研究，检验多中心结构战略的实施效果，探索我国特大城市多中心结构的形成规律，为我国特大城市向多中心转型提供基础性依据。
1 多中心城市空间结构的理论与实践综述
超级大城市采用多中心结构既是世界范围内城市规划理论体系的演变方向，也是国内外实践的发展趋势。
1.1 理论演变
从城镇体系和城市规划相关理论的演变来看，尽管欧洲和美国的理论发展路径不同，但却显示出殊途同归的趋势。
工业革命后欧洲大都市的集聚和发展引发了城乡发展不平衡，欧洲学者开始从区域角度探索城镇体系。最早提出城镇体系雏形的是霍华德关于“田园城市”的构想。他主张城市达到一定的规模后就应该停止增长，过量的部分由邻近的另一个城市接纳，从而形成若干田园城市围绕一个中心城市的城市群。沙里宁在有机疏散理论中也提出，城市应当把人口和就业岗位分散到离开市中心的适合各自发展特点的地域上，将城市无序的集中转化成有序的分散。田园城市理论和有机疏散理论对后期的卫星城和新城建设有深远的影响。克里斯泰勒的中心地理论第一次把区域内城镇系统化，对城镇体系做了严谨的论述与数理分析，提出了城镇体系多中心的组织结构模式。随着欧洲卫星城和新城的建立，“多中心”城镇体系的理念逐渐明朗化。
与欧洲不同，美国在大城市集聚后期开始了以低密度蔓延为主要特征的郊区化进程，从某种意义讲是一个无中心的城市分散化过程。但过度分散化带来的种种弊端遭到理论界的批评。新城市主义、精明增长等理论则针对性地提出郊区发展紧凑型城市，在大都市外围也出现了相对集聚的边缘城市，多中心的取向日益受到关注。
随着中心城市与周边地域关系密切，出现了大都市区、大都市带、全球城市区域等新的城市地域类型。大都市区是以大城市为核心，以及与其有着密切社会经济联系的、具有一体化倾向的邻接地域的组合。大都市带则是许多都市区在经济、社会等方面密切交互作用，同时具有多中心特征的巨大城市地域。而近年来，伴随着经济全球化迅速发展，一直在城镇体系理论领域占主导地位并以国家内部城镇等级关系为研究传统的中心地理论受到了冲击。Peter Hall、Friedmann、Sassen及GaWc小组分别提出了全球／世界城市的界定标准和全球城市等级体系的划分。欧洲POLYNET项目组提出了“全球城市区域”这一城镇体系的新概念，即居于核心地位的全球城市与周边城市通过新的劳动地域分工构成了具有多中心特征的城市地域结构（徐江，2008）。
从国内理论发展脉络来看，尽管没有提出较具影响力的关于多中心结构的理论，但部分学者却对我国大城市多中心结构的形成展开了一定的研究。石忆邵针对我国卫星城建设模式进行反思，提出我国特大城市构建多中心城市区域的模式和基本对策（石忆邵，1999）；同时把多中心城市区域概念扩展到长三角地区的空间组织（石忆邵，2001）。韦亚平等对多中心空间结构的绩效测定指标进行了研究（韦亚平等，2006）。张京祥等对长三角多中心城市区域的多层次管治进行了探索（张京祥等，2008）。多中心结构与交通之间的关系是国内学术研究涉及较多的研究领域，多位学者先后提出通过建设多中心结构疏解特大城市交通拥堵的思路（周干峙等，1997；孙斌栋，1998；魏后凯，2001；马清裕等，2004；孙斌栋等，2007）；孙斌栋等对城市空间结构的交通影响研究文献进行了综述，比较与分析了多中心和单中心两种城市空间结构的交通疏解绩效（孙斌栋等，2008）；关于组团城市（在一定程度上可以看作是多中心城市）与交通出行的关系研究也属于这一研究范畴（方楷等，2005；万霞等，2007）。此外，卫星城和新城通常被看作是多中心结构的次（副）中心，因而相关研究也与多中心结构有密切关系。
1.2 实践趋势
从国内外城市实践来看，超级大城市从单中心结构向多中心结构转变是大势所趋。
在相当长的历史时期内，单中心结构是主要的城市形态。但随着城市规模变大，单中心结构带来了人口和社会经济活动过分集聚、交通拥堵等一系列城市问题。因此，在田园城市、卫星城、新城和有机疏散等理论的指导下，发达国家和地区的大城市纷纷在中心城区周围建设卫星城和新城，旨在形成多中心结构，疏解单中心结构带来的拥挤。伦敦强调环城绿带和卫星城（新城）的建设，从第一代工业城镇到第四代具有综合独立功能的新城，伦敦初步形成了多中心的发展框架。巴黎经过1960年的PADOG规划、1965年的SDAURP规划和1994年的SDRIF规划，目前已初步形成“多中心的巴黎地区”。日本为了改变人口和中枢管理职能向东京圈过度集中的趋势，提出建设“区域多中心城市复合体”，除了规划建设4个副都心以分担部分都心职能外，还在外围郊区建设与发展地方中心，分担部分市区职能。新加坡政府从1960年代起在市中心区以外兴建了23个新镇，至今约九成的人口居住在市镇内，改变了过度密集的街区面貌。中国香港则受限于用地条件，在人口增长的压力下，开发建设了居住环境良好、配套设施完备、交通网络高效的9个新市镇，使城市布局向多中心发展。
国内的上海、北京、天津、广州等特大城市在前期卫星城建设的基础上，也逐渐形成了多中心的空间发展思路，这在前面已有述及。
2 上海市多中心城市空间结构的实证检验与分析
2.1 多中心的定义与测度
城市中心是城市功能高度集聚的地域，由于居住与就业是城市的两大主要功能，因而笔者从居住中心和就业中心两个维度来分析上海多中心结构的形成。居住中心是指居住人口或居住密度高于某一特定值的地理单元。关于城市就业中心的确定，最初很多学者采用直觉或者相对简单的办法揭示就业的空间分布。Giuliano和Small把就业中心定义为就业人口或就业密度超出一定门槛值的地理单元（Giuliano&Small，1991）。McMillen和McDonMd指出，就业中心的本质在于它是否是经济活动中各种要素流，特别是信息流的节点，以及它是否对周边的就业、人口和土地住房价格有足够的主导能力（McMillen&McDonald，1998）。
多中心的测度至少可以从形态和功能两个角度进行。形态多中心是基于地理上的空间分布描述。Bertaud根据对空间结构的考查总结了三个方面因素：建成区平均人口密度、密度剖面的梯度和日常出行模式，基本反映了空间形态的多中心程度（Bertaud，2004）。在此基础上，韦亚平和赵民进一步提出绩效密度、绩效舒展度、绩效人口梯度和绩效OD比等定量方法测度多中心程度（韦亚平等，2006）。功能的多中心强调信息交流公司内部组织的多中心，一般出现在城市经济高度一体化的地区，只有当不同城市功能互补和专门化时才起作用（Hall&Pain，2006）。POLYNET最初以“通勤客流”为主要衡量指标，在发现八大城市群的多中心程度都很低之后，他们采取按商业性质以及办公室选址来衡量城市之间的潜在关联性，并对各城市群的高层管理人员进行访谈，得出了许多有建设意义的结论（Hall&Pain，2006）。
笔者对中心的测度主要采用形态多中心的方法，分别采用分街道的人口密度和就业密度来考查居住中心和就业中心的分布格局与演变特征。
2.2 居住中心与就业中心的空间演变
2.2.1 上海居住与就业人口变化总体趋势
上海已开始郊区化进程，而且居住人口和就业岗位主要迁往中心城区边缘的近郊区（图1）。与之相伴随，核心区是居住人口净减少区，部分核心区的就业岗位也在减少；外围区的居住人口和就业岗位总体上略有增加；远郊区的居住人口和就业岗位有上升趋势，崇明县是例外。
2.2.2 居住中心的演变
总体上，居住人口由中心城区向外围呈现同心圆式的扩散（图2、图3）。与1996年相比，2005年中心城区居住人口密度整体有所下降，尤其以核心区的人口下降最为明显。人口密度上升的主要是近郊区，远郊区变化不大，崇明县明显下降。从空间格局上来看，虽然在嘉定和松江两区各形成了一个人口成规模的副中心，南汇区也有一个稍具规模的居住聚集地，但是总体规模尚小，不足以形成很强的集聚力，城市人口增长主要还体现为中心城的蔓延。此外，由于1996-2004年之间，郊区的行政区划不断改革，部分镇和街道由于重新区划后面积变大，导致人口密度值略有偏差，如浦东川沙原有的居住中心因为街道合并而无法在图中显现。
2.2.3 就业中心的演变
与居住人口密度的变化相类似，就业岗位也呈现向外扩散的趋势，而且主要体现为沿快速交通干线的发展（图4-图5）。松扛和嘉定各拥有一个就业中心，金山石化地区的就业岗位明显增多，就业中心渐具雏形。浦东沿黄浦江一侧也吸引了许多就业岗位，而远郊部分原有的就业中心即浦东川沙地区的就业中心因行政区划的调整在图中无法显现。
基于以上关于上海市居住中心与就业中心的空间演变分析，可以得出如下判断：①无论从居住密度还是就业密度来看，上海市域范围内都呈现明显的单中心结构；②在郊区化进程中，中心城区的居住和就业功能向外疏解，但主要体现为中心城区的蔓延，即居住人口向近郊区同心圆式的扩散以及就业岗位沿交通线发展；③虽然郊区的嘉定和松江逐渐形成两个稍具规模的次中心，但规模尚小，不足以形成很强的集聚力。
2.3 空间演变的动力机制与原因
在上海的郊区化过程中，至少有以下3个机制起了重要作用；①用地驱动。上海市社会经济不断发展，城市化水平不断提高，当中心城区用地紧张到不足以承担新增人口和就业时，向外发展是必然趋势；②市场经济驱动。随着地价和房价的市场化，地租曲线开始发挥作用，地价随着远离中心城区而递减，出于成本的考虑，住宅和工业向外围转移，带动居住人口和就业岗位的郊区化；③政策驱动。“退二进三”政策强化了地价的市场机制，大量第二产业迁出中心城区，服务业在中心城区集聚；在旧城改造和市政动迁过程中，大量原居民被安置在中心城区外围。
但是，郊区化的居住人口和就业岗位并没有按照城市总体规划中既定的目标向新城迁移，而是在中心城区外围蔓延，其发生机制是笔者关心的问题。这里既有供给方面的原因，即大量新建住宅和新增就业岗位沿中心城区蔓延，但需求方面的原因更不能忽视，因为在新城也新增了大量住宅，伴随工业郊迁也增加了就业岗位，但中心城区居民更倾向于把紧邻中心城区的近郊区作为居住地，而不是向新城迁移。
根据住宅选址理论，居民住宅选择可以抽象成住房成本和通勤成本的权衡，住房成本指租金或房价，通勤成本指上下班和上下学的交通成本（图6）。
为了检验上海中心城区居民分布是否遵循了这一规律，于2009年7月对上海中心城区即外环线以内的9个区及宝山、闵行和浦东新区的外环线以内部分居民进行了问卷调查，共发出问卷691份，其中有效问卷603份，问卷有效率为87%。统计结果显示，68%的被调查者不愿去新城居住，这其中有75.7%的人认为新城与市中心区的交通联系不便，其它的6个被提及的重要原因分别为新城购物不方便、远离亲友、子女教育设施不理想、文娱设施不足、医疗条件差和就业机会少，所占比重分别为39.1%、38.1%、28.7%、23.3%、20.1%和16.2%。后面的6个原因表面上反映的是新城的教育、医疗、商业、文娱等公共设施不完善，缺乏就业岗位以及远离亲友，实质上可以看作是与中心城区高水平的公共设施、就业岗位及亲友之间缺乏快捷的交通联系，不便于沟通交流，不便于获得及时足够的信息（如就业信息）。因而，笔者将前述的住宅选址理论进行了修正，通勤成本被扩展为广义的交通信息成本，即居民住宅选择是在住房成本和交通信息成本之间进行权衡。其中的交通信息成本不仅包括出行的金钱成本和时间成本，还包括由于距离产生的信息成本、沟通成本乃至于机会成本，后者对于就业尤其重要。随着远离中心城区，住房成本下降，但广义的交通信息成本上升，居民会理性地在两者之和最小处选择自己的住宅。在上海当前新城与中心城交通十分不便的情况下，广义交通信息成本极高，甚至是无法接受，居民倾向于在中心城区外围选择住宅是必然结果。
3 关于上海市多中心结构未来发展的战略思考
从上海市域范围来看，基于居住和就业功能的多中心结构尚未形成，尽管嘉定和松江逐渐形成两个稍具规模的次中心，但规模尚小，远远不足以形成很强的集聚力；上海的城市空间结构仍然呈现以强大的单中心主导的格局，而且随着时间推移，单中心“摊大饼”式的蔓延趋势明显，给未来上海多中心结构的形成带来巨大的挑战。为促进上海多中心结构的形成，以下提出若干思考和建议。
3.1 多中心结构是上海城市空间未来发展的必然取向
理论体系的演变和全球范围内的城市发展实践都表明超级大城市采取多中心结构战略是大势所趋。对多中心结构缓解大城市问题的原理和机制分析如下。现代城市的形成源于增长极的规模效益和集聚效益，规模报酬随着规模的增大先递增，超过一定规模后递减（图7）。当边际成本与边际收益第二次相等（如图7所示P3点），它代表城市中全体居民所获得的总纯收益最大值，因此对于整个城市来说达到了最佳城市规模；当平均成本第二次等于平均收益时（如图7所示P4点），城市规模达到最大，如若再扩大，城市规模不经济产生城市发展的离心力，人口和经济要素向周边地区扩散，在合适的地区形成新的增长极，呈现出多中心的结构特征。目前，上海从市域范围来看具有强大的单中心，在实践中导致中心城区交通拥堵日趋严峻、人口高度集聚、环境污染集中等弊端，规模不经济逐渐体现，城市运行效率和城市品质亟待提高，客观上要求上海必须采取多中心城市结构的战略。
3.2 政府介入是多中心结构战略成功的前提
在单中心结构的城市达到最大规模后，规模继续扩大，平均成本将超过平均收益。在这个过程中，成本更多地体现为难以内部化的非经济成本，如交通拥堵、生态恶化等，属于市场外部负效应。而从单纯的经济效益角度来看，集聚经济效益仍然支持城市单中心蔓延和规模扩大，这也是世界范围内城市的空间扩张以蔓延为主要特征的原因所在。因而，多中心结构战略是城市综合效益最大化的选择，其成功与否取决于政府对于市场外部负效应的有效纠正。换句话说，多中心结构战略实质是以城市综合效益最大化为价值取向的政府行为与市场的博弈。从世界各大城市多中心结构的战略实践来看，政府的强势介入甚至是通过立法来保障是必不可少的环节。例如，英国先后于1946年和1952年制定了《新城法》和《城乡开发法》来保障新城建设顺利进行；英国中央政府还拨款成立新城开发公司和新城委员会，分别负责开发新城和管理新城。
因而，上海多中心结构的形成不是市场经济自身发展的产物，需要政府积极介入和组织。城市规划作为执行政府意志的政策工具，更应旗帜鲜明地在新城建设和多中心结构形成过程中发挥积极的作用。
3.3 政策聚焦是多中心结构形成的关键
多中心结构的形成需要新城崛起成为次中心城市，需要人口、产业、公共设施等各种要素和资源向新城集聚，而这种资源和要素是稀缺的。目前，规划中的9个新城若都定位为次中心城市，则会因个数太多导致每个新城都难以形成规模。因而，要从中选择2-3个具有潜力的新城，在政策方面给予重点倾斜，发展成为支撑多中心结构的次中心城市。
政策聚焦还必须要改变当前的新城开发和管理体制。目前，新城一方面由区政府开发、市级机关分头管理，难以形成政策合力，难以尽快形成规模。例如，工业、大学、高等级医疗机构乃至经济适用房的郊迁，都没有很好地考虑向重点新城倾斜；另一方面，这种体制也难以体现全市的整体利益。新城建设关系到全市发展整体利益，而由区政府组织开发会产生整体与局部的利益冲突。例如，联系中心城和新城的轨道交通应该少设站点，以此来增加新城的出行快捷性和对人口的吸引力。然而在实践中，各区政府为促进本区土地开发，争相多设站点，导致全程时间延长，降低了新城出行的快捷性。英法等国家中央政府亲自介入新城规划和建设，根据我国和上海实际情况，应由具有市一级经济管理权限的相应机构来统筹新城尤其是次中心城市的开发建设和管理，以利于政策聚焦和资源集聚。涉及到全市性的产业、人口、土地、重大交通设施、教育设施和医疗设施的布局，都需要由该机构在城郊之间进行统筹，对次中心城市给予优先政策支持。
3.4 政策要充分尊重市场机制下的个人行为动机
上海十余年的新城发展主要是基于规划指导下的新城开发，事实上多中心城市结构的形成绝不是单纯的新城建设问题，取决于人口从中心城市向新城的迁移，因而必须尊重市场经济机制下人们的行为动机，要认真探究人口在迁移决策中考虑的诸多因素，包括新城的功能定位、产业选择、与中心城市的交通联系以及公共设施配套等，这些因素在前一时期的新城开发政策中都缺乏足够的考虑。根据前述问卷调查所暴露出来的问题，一种发展思路是在新城与中心城市之间建设便捷的轨道交通联系，使新城居民可以快捷地到达中心城区的就业岗位和高水准的公共服务设施，以此来增加新城吸引力。但问题在于，居住和就业以及公共设施的空间远离，会增加来往于新城和中心城区的交通，不仅难以解决原有的交通问题，反而会增加居民的通勤距离和通勤时间，导致更大的拥堵，这与多中心结构战略的初衷是违背的。因而，增加新城吸引力的最根本的办法是，在新城创造合适、足够的就业岗位，提供高水准的医疗设施、基础教育设施和商业文化娱乐设施，以此来降低交通信息成本，吸引居民到新城安家落户。
参考文献：
[1]徐江.多中心城市群：POLYNET引发的思考[J].国际城市规划，2008（1）：1-3.
[2]石忆邵.从单中心城市到多中心城市：中国特大城市发展的空间组织模式[J].城市规划汇刊，1999（3）：36-37.
[3]石忆邵，章仁彪.从多中心城市到都市经济圈——长江三角洲地区协调发展的空间组织模式[J].城市规划汇刊，2001（4）：51-54.
[4]韦亚平，赵民.都市区空间结构与绩效——多中心网络结构的解释与应用分析[J].城市规划，2006（4）：30.
[5]张京祥，罗小龙，殷洁.长江三角洲多中心城市区域与多层次管治[J].国际城市规划，2008（1）：65-69.
[6]周干峙等.发展我国大城市交通的研究[M].北京：中国建筑工业出版社，1997：3-10.
[7]孙斌栋.21世纪上海副城规模集聚与中心城的疏解[J].上海城市规划，1998（6）：8-11.
[8]魏后凯.中国大城市交通问题及其发展政策[J].城市发展研究，2001（2）：27-32.
[9]马清裕，张文尝，王先文.大城市内部空间结构对城市交通作用研究[J].经济地理，2004（2）：215-220.
[10]孙斌栋，胥建华.上海城市交通的战略选择：空间结构的视角[J].城市规划，2007（8）：62-67.
[11]孙斌栋，潘鑫.城市空间结构对交通出行影响研究的进展——单中心与多中心的论争[J].城市问题，2008（1）：19-22，28.
[12]方楷，王炜，陆建.我国组团城市居民出行时耗特征分析[J].交通运输工程与信息学报，2005（2）：92-96.
[13]万霞，陈峻，王炜.我国组团式城市小汽车出行特征分析[J].城市规划学刊，2007（3）：86-89.
[14]GIULIANO G，SMALL K A.Sub-centers in the Los Angeles region[J].Regional Science and Urban Economics，1991，21（2）：163-182.
[15]MCMILLEND P，MCDONALDJ F.，Population density in suburban Chicago：a bid-rent approachUl.Urban Studies，1998，55（7）：1119-1130.
[16]BERTAUD A.The spatial organization of cities：deliberate out come or unforeseen consequence[R]？Berkeley Institute of Urban and Regional Development University of California，2004.
[17]HALL P，PAIN K.The polycentric metropolis learning from mega-city regions in Europe[M].London：Earthscan，2006：1-16.
