城市化，主要是指人口、非农产业向城市集聚，以及城市文明、城市地域向乡村推进的过程。现代意义的城市化起源于英国工业革命，伴随工业革命的进程，城市化扩散到欧美大陆。二次大战后，广大发展中国家开始城市化进程。2005年，联合国经社理事会人口部在其出版的《世界城市化展望》中估计，2008年全世界有50%以上的人口居住在城市，世界由此迈入城市世纪。
一个国家的城市化进程从属于该国经济社会发展的总过程。从世界范围来看，凡与经济社会发展相协调的城市化，就会产生积极的影响;反之，则会产生消极的作用(宁越敏、李健)。城市研究学界相应称之为积极型城市化和消极型城市化。消极型城市化会导致城市在发展过程中出现一系列的经济、社会、环境问题，俗称城市病，主要指住房供应短缺、交通堵塞、环境污染，以及失业、贫困、犯罪等社会问题。
伴随经济高速增长，1990年代以来我国进入快速城市化的发展阶段。2010年，第六次人口普查数据显示我国的人口城市化率达49．68%，较2000年的36．09%提升了13．59个百分点，年均增加1．36个百分点。快速城市化推动了我国大量剩余农业劳动力向非农业部门转移，加快了我国经济、社会和空间的转型。与此同时，城市居民的居住条件、城市各项服务设施和基础设施水平也有显著提升。因此，城市化已和工业化、信息化、市场化、国际化一起成为当前我国经济社会发展的重要特征。本文将重点分析近20年中国城市化进程的特点、问题，在此基础上，提出相应的对策思考。
一、近二十年中国城市化的基本特点
1949年后，中国曾经历了曲折的城市化进程。直至1979年实施改革开放政策，城市化才步入正常的发展轨道。但在20世纪80年代，由于当时城市中的各项基础设施供应严重短缺，而大规模的城市建设又缺少资金投入，中央政府提倡“离土不离乡”的乡镇企业发展模式，使小城镇成为这一时期发展的重点，学术界通常把这一时期称之为“乡村城市化时期”(许学强、周一星、宁越敏)。1980－1990年间，人口城市化水平从19.4%上升到26．4%，增加了7个百分点，年均增加0．7个百分点。
1990年，中央政府宣布上海浦东新区的开发开放，这不仅标志着我国对外开放的重点地区从珠三角转向长三角，而且标志着长期实施的严格控制大城市规模的政策转向鼓励城市的全面发展。步入20世纪90年代后，经济全球化进程不断加速，信息技术方兴未艾，大量的国际资本需要寻求新的投资空间，使传统产业出现了大转移的趋势。在国内，1992年邓小平同志南巡讲话发表，党中央宣布了建设社会主义市场经济的重大决定，解决了长期争论的姓“资”还是姓“社”的问题。国内外有利形势的相结合，使中国城市化进程迎来前所未有的发展机遇。
笔者曾从政府、企业、个人三个行为主体的角度提出20世纪90年代以来中国城市化动力机制的解释框架(宁越敏)，在此进一步展开分析:
在市场经济国家，除特定情况外，政府一般只是通过政策引导间接推动城市化进程。但在中国的体制下，政府的政策不仅对城市化进程具有决定性的影响，而且政府还可通过投资创造非农业就业机会直接拉动城市化进程。由于政府具有不同的层次，其决策和施政能力不同，因此可从中央政府和地方政府两个不同层次讨论政府在城市化中的作用。中央政府对城市化的作用体现在以下三点:一是政策转变，从80年代的鼓励农民“离土不离乡”政策转为放开农民外出打工，即允许中国农民的自由迁徙，同时取消限制大城市发展的政策;二是将经济发展的部分决策、管理权下放给地方政府，实施分税制，由此极大地促进了地方政府发展经济的积极性;三是从第十个五年规划开始，把城镇化战略上升到国家战略的高度，通过政策导向和投资导向推动城市化的进程。地方政府在获得相应经济发展和管理权限后，通过招商引资和土地财政等手段，在我国城市化进程中也扮演着重要的作用:一方面通过基础设施、开发区、新城建设提供非农业就业机会，吸引农民进城务工经商;另一方面通过对旧城改造和城市建设，促进了老城区人口向近郊区迁移，使之出现了城市郊区化的现象。
企业是市场经济的主体，其扩张可提供大量的就业机会，是拉动城市化的直接因素，而其投资区位则将影响城市化的空间格局。从1992年起，大量跨国公司进入中国投资，而改制后的国企以及民营企业也获得了前所未有的发展机遇，使中国在短短20年的时间里成为世界上最大的制造业国家和出口贸易国。众所周知，工业化是城市化的主要推动力。正是中国制造业的发展为进城农民提供了大量的就业机会，使得中国在快速城市化进程中没有出现若干发展中国家大都市中存在着的大规模的失业人口现象。市场经济条件下的企业组织也发生了重要变化，出现了企业总部、研发中心和生产部门的分离现象，而总部、研发中心的区位选择重构了中国城市等级体系以及中国城市在世界城市体系中的地位，北京、上海等城市开始迈向世界城市的发展道路(宁越敏、武前波)。
人口的自由迁徙是城市化的决定性条件。计划经济时期，我国城市化进程之所以进展缓慢，就是因为城乡二元结构体制把农民束缚在乡村，不准在城乡之间自由迁徙，使城市人口的增长基本上取决于自然增长。中国改革开放最大的成果之一就是允许农民可以自由迁徙，选择在城市中谋生的权利。就一个国家而言，若不计国际移民的影响，人口城市化就是农村人口转变为城市人口的过程。由于中国区域差异巨大，人口流动有趋向沿海的明显的空间指向性，从而对城市化的区域格局产生重要影响。人口的自由迁徙还应包括城市内部的迁移。在计划经济时期，因住房供应短缺，城市居民的居住区位选择受限，使之在城市内部的空间流动十分有限。而最近二十年通过城市建设及房地产开发，相当一部分城市居民已可以自由选择自己的住宅区位。所以，个人自由迁徙行为不仅对中国整体的城市化过程有重要影响，也对城市化的区域格局和郊区化产生重要影响。在上述城市化动力机制影响下，近20年中国城市化出现了以下特点:
1．城市化速度快、规模大，半城市化现象明显
1980年，我国的城市化率仅为19．39%，远落后于世界平均的城市化水平。1990年，我国的城市化率达到26．44%，2010年城市化率上升到49．95%。二十年内中国城市化率提高了23．5个百分点，年均增加一个百分点以上，城镇人口净增3．69亿。①如此大规模、快速的城市化现象举世罕见，与政府主导城市化进程密切相关。新增城镇人口除城镇人口的自然增长和机械增长外，主要来自农村，其中又可分为两部分，一部分为就地转化的农民，但大部分是来自农村的流动人口。
2010年六普数据显示，全国户口登记地在外乡镇街道的总人口达2．61亿，其中城镇中的流动人口总数为2．26亿人，农村中的流动人口为3497万人(表1)。这些户口在外的人口按所在地又分为三种类型，即本县(市、区)、本省其他县(市、区)、省外，三种类型的人口大致各占三分之一。在本县(市、区)内乡镇街道之间流动的7904万城镇人口更多地可视为人户分离的现象，且本县内城乡户口的转换限制较少，因此若只计算县际、省际的流动人口，其总数约为1．4亿(许多大城市内部的区际流动人口实际上也是人户分离造成的)，约占城镇人口总数的21%。但跨县、跨省的流动人口也包括城镇人口的流动，所以，来自农村的流动人口数还要少一些。
我国自上世纪50年代起一直实行城乡分离的户籍制度。1980年后，传统的户籍制度开始改革，允许农民自理口粮落户小城镇。但各地的户口基本上未对外地农村人口放开，致使进城农民虽然职业发生了变化，但因未获得城市的合法居住权，享受相应的社会福利，每年往返于城乡之间，形成独特的流动人口现象，使我国的人口城市化具有半城市化的特点。
2．城市化水平的省际差异显著
我国地域广大，各地经济发展水平历来存在较大差异。1990年以来，沿海地区利用有利的区位条件和人文环境，率先融入经济全球化的进程。由于沿海地区经济的高速增长吸引了中西部地区的大量农村人口，使其城市化速度大大加快，并导致城市化水平的省际差异比较显著。2010年“六普”的数据显示(不包括港澳台地区)，除京津沪三个直辖市城市化率达70%以上外，城市化率超过60%以上的省有辽宁、江苏、浙江和广东，它们均分布在沿海地区;城市化率达到50%－60%的有黑龙江、吉林、内蒙古、福建和重庆;城市化率居于40%－50%之间的除分布在北方和西南沿海的河北、山东、广西、海南四省外，大都属于中西部地区的山西、安徽、江西、湖北、湖南、陕西、宁夏、青海、新疆和四川;城市化率居于30%－40%之间的除人口大省河南外，主要是分布在西部的甘肃、云南和贵州(图1)。总的趋势是，东部沿海地区的城市化水平较高，中部地区居其次，西部地区的城市化水平最低。
城市化的区域差异是近二十年各地不同的城市化速度所造成的。图2显示，城市化速度较快，即年均增长率在1．25%以上的省市主要分布在东部沿海地区，即江苏、浙江、福建、广东、海南等五省，内地只有安徽、湖南和重庆三省市的城市化速度较快，其中重庆与设为直辖市后经济增长较快有关。中西部多数省区其城市化速度为中等水平，而老工业基地东北三省和西北、西南的甘肃、新疆、贵州和西藏的城市化速度较低。因此，城市化的速度差异实际上是经济增长速度的反映。
3．都市化现象已经显现，城市群成为国家经济的核心地区
在世界各国的城市化进程中，一个普遍趋势是大城市发展速度更快。因为城市本身就是集聚经济的产物，而大城市的集聚经济效益更明显。但长期以来，我国一直实施控制大城市的政策，1989年公布的《城市规划法》还把控制大城市规模作为首要的城市发展政策。我国是人口众多、人均资源有限的国家，在城市化过程中更要充分发挥集聚经济的效益。1990年，浦东新区的开发开放标志着城市人口规模控制政策的取消，不仅为农民进城打开了大门，也使大城市获得了发展的机遇。
然而，在中国何谓“大城市”却遇到统计技术上的问题。《2011中国统计年鉴》以市区总人口为统计口径，得出2010年百万人口以上的大城市有125个，占287个地级及以上城市总数的43.6%。但中国城市的市区普遍偏大，包括大片的农村，并非真正意义上的市区。若用市区非农业人口作为衡量城市规模的指标，除同样存在市区统计口径上的问题外，由于流动人口已成为城市常住人口的重要组成部分，仅计算非农业人口也不能反映城市的实际人口规模。国际上普遍采用都市区的概念来计算城市规模。都市区是一个大的人口核心以及与其有高度经济社会联系的相邻社区的组合，一般以县为单位。发达国家的城市化进程进入到中期阶段后，一般会出现都市化现象。美国从1920年代起开始都市化进程，1990年美国人口在百万以上的大都市区数量达40个，其人口占总人口的51．5%，这表明美国已成为一个以大型都市区为主的国家(王旭)。从城市的功能地域出发，美国的国土可分为都市区和非都市区。中国的快速城市化已导致大量大城市的出现，若建立都市区的界定标准，其人口规模可以更好地反映城市实际的人口规模。笔者以2000年“五普”数据为基础，对中国都市区进行了界定。2000年，中国大陆已有117个50万人以上的都市区(表2)，人口1．99亿，占全国总人口的16．1%(宁越敏、高丰)。与美国的都市化水平相比，相差甚远。
2000 年以来，中国城市的都市区化更为明显，无论是数量还是规模都有很大的发展。以杭州为例，市域面积达16596平方千米，市区面积3056平方千米。由于占据市区大部分面积的萧山和余杭两区2000年时的城市化水平分别只有40%和36%，基本上还是以农村为主的地域，因此当时杭州都市区仅限于中心市区683平方千米的范围，人口245万，是一个只有中心市而没有外围县的都市区。此后十年中，萧山和余杭二区加快了城市化进程，与中心城区的交往更加密切，2010年它们的城市化率均超过了60%，这使杭州成为既有中心市又有外围县的大都市区，总人口增长到624万。
在都市区化的过程中，在一些都市区密集地区，出现了都市区连绵分布的现象，被称之为都市连绵区，亦称之为城市群。尽管国内学者对城市群有不同说法，但城市群已成为中国最重要的经济地域，是区域经济增长的引擎。笔者曾界定了中国13个大城市群，2009年其地区生产总值占全国的比重已近60%，而货物进出口总额占全国的比重更高达88．72%。其中，长三角和珠三角已成为世界级的城市群，2009年的地区生产总值占全国的比重分别达到17．6%和9．44%(宁越敏、张凡)。正因为城市群在中国经济发展中扮演了及其重要的作用，国家“十一五”规划和“十二五”规划两次把城市群的发展提到实现中国城市化空间战略的高度。
二、当前中国面临的主要城市问题及原因分析
传统意义上的城市问题主要指居住问题、交通拥堵和环境污染，是伴随工业化、城市化出现的一种负面现象。由于居住问题通常指低收入者或城市贫民恶劣的居住条件，居住问题实际上是一个社会问题。其他如贫困、种族隔离等问题具有同样的社会属性。交通、环境问题则一直被视为“城市病”的主要表现。伴随发达国家走向后工业化社会以及福利社会的建设，一些传统意义上的城市问题在很大程度上都得到了缓解，如社会保障房的建设基本满足了中低收入者的居住需求，环境污染大大减轻，目前这些国家关注的是由碳排放不断增加所导致的全球变暖现象及由此产生的环境、生态问题。总体而言，发达国家对城市问题的治理经验具有以下两个特点:一是城市问题在不同时期会有不同的表现形式，解决的方法也不同，但不管是社会问题还是环境问题，很多城市问题的治理不能仅依靠城市政府来进行，而需要国家层面的政策;二是随着经济发展和社会进步，中低收入者的居住问题、环境污染问题等得到了一定程度的解决，但大城市的交通拥堵依然是一个顽症，城市贫困现象也依然存在，甚至社会保障房的运作也会出现新的问题，这些问题需要寻求新的解决之道。
我国的城市问题首先是一个历史遗留问题。
早在计划经济时期，由于“重生产、轻生活”，城市建设严重滞后，导致住宅短缺、交通拥堵、环境污染这三大城市问题在我国城市中的表现就已经十分突出。大气污染方面，1977年上海市区每月每平方公里的平均降尘量达41吨，超过当时国家环境标准的3倍。最高的地区达266吨，是标准的26倍。北京市区二氧化硫的含量经常超过国家环境标准数倍，强烈致癌物质3、4－苯并芘的含量超过数倍甚至数十倍。水污染方面，上海每天排放工业污水400万吨，且大多未经处理，致使苏州河常年黑臭，黄浦江一年中也有一半以上的时间黑臭。交通方面，当时上海人均道路面积为1.57平方米，天津为2．31平方米，北京也仅为6.2平方米，均远远低于国际大城市的标准。上海解放30年公交车辆只增加3倍，而客运量增加13倍。因此，当时交通状况是不仅道路堵，车内更拥挤。由于城市人口增长及住宅建设严重滞后，1979年全国城市人均居住面积仅3．7平方米，比解放初期人均4．5平方米还减少了0．8平方米，同期日本为14平方米，美国为18平方米，前苏联为12平方米(于洪俊、宁越敏)。由于住房狭小，大多数家庭没有独立的厨房和卫生间，祖孙三代同居一室的情况比比皆是。
1980 年以来的城市化进程中，随着经济实力的增强以及市场经济手段的引入，城市面貌发生了很大变化，人民生活水平、市政设施、公用设施水平有了很大提高，如城市人均拥有道路面积从1990年3．1平方米增加到2010年的13．2平方米，人均公园绿地面积从1．8平方米增加到11．2平方米，用水普及率从48%上升到96．．7%，燃气普及率从19%上升到92%，城市人均住宅建筑面积也达31．6平方米②。但由于基础差、发展模式和理念等原因，在快速城市化进程中产生了新的城市问题。其中，既有和其他国家表现相同的城市问题，如中低收入者的居住问题、交通堵塞、环境污染、城市蔓延等，也有具有中国特色的城市问题，如户籍制度约束下的大规模的流动人口、流动人口的集居地“城中村”、城市化进程的区域差异等。分析中国城市问题或城市病出现的原因，可以从以下几个方面来理解:
1．跨越式发展产生的“时间压缩”效应。
从发达国家城市化的历史来看，历经百余年至20世纪中期才实现人口城市化。1950年后，一些大城市出现了人口向郊区迁移的郊区化现象，此后又针对旧城衰败进行改造出现中产阶级回归的再城市化。因此，发达国家在城市化的不同阶段解决不同的城市问题。作为一个发展中国家，上世纪80年代以来我国在经济发展中实施的是赶超战略。这种战略必然要求中国的经济以高速发展，以便在短时期内赶上发达国家历经100多年才达到的经济发展水平。1980－2010年间，我国国内生产总值的年均增长率达到10%，超过日本、韩国成为经济高速增长持续时间最长的国家。经济的高速度带来城市化的高速度。在我国有大量农村人口需向城市转移的大背景下，在一些大城市通过土地批租等经济手段进行旧城改造，出现了中心城区人口向郊区迁移的郊区化现象，以及中心城区再城市化的现象。由于城市化、郊区化、再城市化齐头并进，本来属于不同发展阶段的城市问题由于“时间压缩”效应同步显现，加上社会转型、体制等原因，导致各种城市问题集中爆发。例如，19世纪发达国家在城市化过程中就开始在城市建设铁路和地铁，发展公共交通。20世纪初汽车发明后，经数十年的普及，一些大城市才出现交通拥堵现象。在我国，城市地铁建设严重滞后于城市化进程。2000年时，全国城市中只有北京、上海两个城市各拥有2条地铁营运线，且运营里程有限。此后，城市向外扩张的速度更快，由于缺乏大容量快速交通工具，机动车，特别是汽车开始普及，并迅速取代自行车成为主要的私人交通方式。以北京市为例，2010年拥有481万辆机动车，平均毎1．8户就有1辆私家轿车，其结果是北京成为全国交通最为拥堵的城市，致使2011年对私人小汽车在限行的基础上再采取限购的政策。
(2)体制改革滞后、制度建设不到位
在我国城市化进程中，一方面是大规模的农村人口跨地域流动，另一方面伴随工业化进程和城市向外扩展，也出现了城市郊县农村人口的就地转化。然而，无论那一种人群进城都会受到传统城乡二元户籍制度的影响。从1984年开始，国务院就推进户籍制度的改革，近年来相关改革加速，2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出地级市以下市区全部放开户籍制度。但目前能做到的只是在县层面对进城务工经商的本县农民放开城镇户口，对跨县、跨省流动的农民依然没有放开。来自《国家财经周刊》的报道说“户改几乎遭遇所有市长的反对”③。因此，体制改革滞后是我国出现半城市化现象的重要原因。但公允的说，市长们并非笼统地反对户籍改革，如包括成都在内的一些城市提出的新型城镇化战略中都包括了本市城乡户籍的统一，这有助于解决当地城乡一体化的问题。因此，市长们只是不愿现在就对外地农村流动人口放开本市的户口。在此可以用空间政治经济学的观点来解释城市政府的这种行为。上世纪90年代以来的中国城市化进程与经济管理权限的下放和分税制有密切关系，在这样的一种制度安排下，行政区划对地方政府的行为产生刚性约束，使之只关注自身行政区范围的经济发展和社会福祉。换言之，在改革开放中出台的一些新政策反过来进一步加强了已有的户籍政策。另一方面，由于中国区域差异巨大，乡城之间的人口流动不可能一厢情愿地局限于各自的地级市范围内，必然主要朝向沿海经济发达地区。以上海为例，2000－2010年间人口增加了628万，预计未来十年人口还可能增加300万－500万人。北京、广州、深圳、苏州等沿海城市的人口增长趋势与上海相似，而中西部一些省区在此期间却出现了人口的负增长，显示出人口流动有明显的空间指向性。因此，尽管许多地方政府已积极改善外来农民工的生活条件，如为农民工子女提供基础教育、建立农民工的社会保障等等，但在行政区划刚性约束和区域差异双重影响下，目前尚不可能完全放开自身管辖区内的户口。
与此同时，针对城市发展中出现的新问题，相关制度建设缺失或滞后。如上世纪90年代末取消福利分房制度后，一度试图以市场经济手段解决住宅问题，而未充分考虑到城市中的中低收入者的住房需求。直至前几年，政府才出台了一系列解决城市中低收入者居住问题的社会保障房政策，但配套政策急需完善。至于外来人口集居的“城中村”，如吴缚龙所言“拆除城中村成为地方政府建设现代化中国城市的实际策略之一，但他们并没有意识到城中村实际上是农民工仅能负担的住宅形式”(FulongWu)，而无论是安居房还是廉租房都未考虑到农民工这一群体的需要。
3．资源、环境承载力与经济发展的矛盾
我国是人口大国，人均土地、水、重要矿物资源等资源拥有量较低。过去三十年的工业化和城市化使中国的资源消耗迅速增加，加之我国的工业化在很大程度上是承接全球劳动密集型产业转移的结果，大规模的出口在拉动经济增长的同时也为世界其他国家额外增加了我们自己的资源消耗，使生态、环境面临的压力越来越大。我国能源结构以煤炭为主，工业化使煤炭消耗急剧上升，2000－2010年间，我国煤炭消耗量从14．2亿吨上升到35．6亿吨，虽然每亿吨煤炭排放的污染物不断下降，但因煤炭消耗量成倍增加，二氧化硫、烟尘等污染物的排放总量没有大的变化。近年来一个新的学术术语进入人们的视线，这就是PM2.5，即直径小于或等于2．5微米的细颗粒物引起的大气污染。细颗粒物对大气质量和能见度有重要影响，且因富含有毒有害物质对人体健康有重要影响。然而，细颗粒物的来源与燃煤发电、汽车尾气排放直接相关。而要降低PM2．5浓度，就必须减少煤炭和汽油消耗，多使用天然气、可再生等清洁能源。再以水资源为例，我国的人均水资源只及世界平均水平的四分之一，因工业化和生活水平的提高用水量不断增加，越来越多的城市面临水资源危机，致使越来越多的地区寄希望于跨流域调水，但由此可能导致生态恶化。因此，如何平衡经济发展与资源、环境承载力已成为当前突出的问题。
三、解决我国城市问题的若干思路
我国快速城市化进程中出现的城市问题涉及制度、政策、城市建设、资源环境利用等各个方面。当前及今后若干年中，我国仍将处于快速城市化发展阶段，这是保持我国经济持续较快增长的重要动力，但必须正视当前存在的各类城市问题，妥善加以解决。否则，城市化对经济、社会和可持续发展产生的负面影响有可能越来越严重。由于解决城市问题涉及政策、规划、技术、人的生活方式等各个方面，在此仅从政策和空间规划的角度探讨当前两个最为关注的城市问题的解决思路。
1．深化改革，逐步解决半城市化问题
半城市化是我国城市化进程中出现的独特现象，一些学者归咎于户口制度并提出相应的改革措施(郭秀云;吴开亚、张力、陈筱)。但半城市化现象出现的深层次原因与其说是户口制度的影响，不如说是我国目前尚未实现国民公共服务基本均等化所造成的。因此，解决半城市化问题归根结底需要经济的发展以提高公共服务的水平。未来的改革从操作角度看，可从以下两个不同层面进行:
首先，在城市行政区内率先推进城乡一体化，解决市域内的城乡分割问题。我国区域差异较大，相比之下在市域范围内率先实施城乡统筹比较容易，而经济发达地区已具备推进农民市民化的条件。以上海为例，其社会保障分针对城市居民的“城保”、针对失地农民的“镇保”和针对农民的“农保”(2000年起出生的农村儿童统一享受市民待遇)。目前上海按常住人口计算的人均GDP已超过1万美元，已具备推进城乡一体化的条件，可率先将“城保”和“镇保”并轨，并提高“农保”的标准，最终实现城乡统一标准。中等发达地区则可根据自己的条件推进有特色的城乡一体化。如近年来重庆、成都等市经济发展比较迅速，就业机会较多，政府也开始统筹解决市域内农村户口转为城市户口的问题，取得了较好的效果，为其他地区提供了有益的经验。需要指出的是各地应根据农民的意愿稳步推进该项工作，而不能仅仅出于满足城市用地扩张的需要把农民强制转为城市户口。
第二，多途径解决跨市、跨省流动人口问题。在行政区刚性约束以及各地发展水平差异较大的背景下，仅由地方政府出面就地解决跨地区流动人口的各种问题难度较大。目前，广东、上海等地推出的居住证制度只能覆盖部分外来人口，帮助其解决在城市生活中遇到的问题，但凭居住证转为当地户口的数量十分有限，实际上仅针对当地所需的人才。解决跨地区农村人口的流动以及经济欠发达地区的城乡统筹，还需要中央政府出面统筹协调，通过建立国民基本社会保障体系来淡化户口的作用。首先是建立符合中国国情的基本医疗保障体系，使该项公共服务能够逐步覆盖全体国民，近年来在此方面已取得一定进展。当前需要建立全国联网的社保国民账户，使参与社保的农民工可跨省享受社保的权利。在社保跨省转移的同时，企业为职工缴纳的部分应随之转移。从技术上说，在信息化时代，社保的跨省转移和支付不存在问题。二是多途径解决最受关注的农民工子女受教育及异地高考的问题。应该说，农民工子女在城市享受基本教育的问题已得到一定程度的解决。当前面临的问题是基本教育的经费大都由区、县以及乡镇两级政府财政支出，这对有大量外来人口迁入的地方政府来说是不小的负担。更何况发达地区一般拥有更好的教育资源，一旦全面放开外来人口子女的基本教育，其结果很可能是进入的外来人口子女越来越多，使地方政府无法应付。中央政府历来对中西部经济欠发达地区进行财政的转移支付，当大量中西部农村人口进入沿海地区，其子女在沿海地区就学有困难的时候，涉及教育的财政转移支付的对象和方法应有所创新。
2．实施都市区和城市群发展战略，预防城市病
交通拥堵及环境污染是困扰我国城市发展的两大问题，对此有两个治理思路:一是病症本身的处理，二是从源头治理，即对人口、生产力进行合理的布局与规划以预防城市病的发生。以治理交通拥堵为例，长期以来城市政府把重点放在道路建设上，但我们看到北京已在建设六环，而交通拥堵依然如故。可见，道路建设很难跟上汽车数量的增长速度，更何况大量道路还占用土地资源。因此，治理交通拥堵问题必须倡导公共交通，限制私人汽车使用并举。但即便对私人汽车采取限行、限购政策，私人汽车的总量还会日益增加，而大城市的人口也会持续增长，从而使城市交通面临越来越大的压力。
自1990年上海浦东开发开放以来，我国大城市借助于行政力量的作用其发展十分迅猛。大城市固然有利于发挥集聚经济的效益，但城市规模过大，集聚经济负效益也逐步显现。目前，我国已有一批中心城区人口达200万以上的城市，而北京、上海中心城区的人口已达上千万。未来20年内，中国人口总量将达到14．5亿人，如城市化率为70%的话，城市总人口将超过10亿，较2010年增加3．5亿人，与过去20年里增加的城市人口数大致相等。由于过去20年里新增的城市人口主要流向特大城市和大城市，若未来人口仍然流向这些大城市的话，届时这些大城市面临的交通、环境问题会更严重。因此，要预防城市病，或减缓城市病对大城市带来的压力，就必须从源头治理。要在城市规划和区域规划中采取分散化集聚战略以引导人口和生产力的合理布局，即未来的城市人口在向全国主体功能区划中的重点发展地区和优化发展地区集中的同时，在大都市区和城市群空间范围内适度分散。这一方面可发挥集聚经济的整体优势，另一方面可避免人口向大城市中心城区过度集中带来的集聚负效益。可通过发展大都市区内的新城、新区，形成大都市区多中心空间结构来平衡中心城区的强大向心力。根据我国的国情，大都市区的新城人口规模至少要50－100万人才能形成反磁力的效果，而达到如此规模的新城不能是只有居住功能的卧城，也不能是“县城+工业区”的发展模式，其功能一定是综合性的，也就是说要特别关注服务业的发展。城市群的空间规划与此相似，即要在城市群内形成多中心的网络型的空间结构，避免人口向首位城市的过度集聚。
四、结论
中国的城市化进程以其巨大的规模和复杂性著称，能否顺利实现城市化的关键取决于以下两点。首先要逐步实现城乡居民公共服务的基本均等化。这一问题的解决将使户口的重要性自然而然下降，但需要中央政府和地方政府的共同努力。值得指出的是，农村人口融入城市不仅仅体现在社会福利方面的市民同等待遇，还包括其他很多方面的内容，例如，社会事务的参与，城市生活方式的适应、文化的融入等等，这些同样属于城市化的内涵。其次要创建良好的人居环境，避免人口过度集中产生的城市病。城市病的治理不仅仅需要政策、规划、技术层面的措施，也需要人们采取绿色消费的生活方式。绿色消费包含人类生活吃、穿、住、行、用各个方面，最近广州在实施私人汽车限购政策时对新能源汽车采取鼓励政策就体现了倡导绿色消费的理念。杰里米·里夫金在其畅销书《第三次工业革命》中描绘了一个把互联网技术与可再生能源相结合的新时代(杰里米·里夫金)，也许第三次工业革命和绿色消费两者的结合有可能为治理城市病带来真正的解决之道。
注:
①中华人民共和国国家统计局:《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，http://www．stats．gov．cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232．htm。
②国家统计局:《2010中国统计年鉴》，中国统计出版社2011年版。
③http://news．dichan．sina．com．cn/2012/08/20/550076．html。
参考文献:
[1] 宁越敏、李健:《让城市化进程与经济社会发展相协调:国外的经验与启示》，《求是》2005年第6期。
[2] 许学强、周一星、宁越敏:《城市地理学》，高等教育出版社2009年版。
[3] 宁越敏:《新城市化进程———90年代中国城市化动力机制和特点探讨》，《地理学报》1998年第5期。
[4] 宁越敏、武前波:《企业空间组织与城市－区域发展》，科学出版社2011年版。
[5] 王旭:《美国城市化的历史解读》，岳麓书社2006年版。
[6] 宁越敏、高丰:《中国大都市区的界定和发展特点》，《中国城市研究》(第一辑)，中国大百科全书出版社2008年版。
[7] 宁越敏、张凡:《关于城市群研究的几个问题》，《城市规划学刊》2011年第1期。
[8] 于洪俊、宁越敏:《城市地理概论》，安徽科学技术出版社1983年版。
[9] Fulong Wu．Urbanization and its discontents．China Daily．2012－2－6．
[10] 郭秀云:《从选择制到普惠制———城市户籍改革政策取向与路径探讨》，《社会科学》2010年第3期。
[11] 吴开亚、张力、陈筱:《户籍改革进程的障碍:基于城市落户门槛的分析》，《中国人口科学》2010年第1期。
[12] 杰里米·里夫金:《第三次工业革命:新经济模式如何改变世界》，张体伟、孙豫宁译，中信出版社2012年版。
