摘 要：新时期全球气候变化和生态、能源危机带来了生产、生活和出行模式的变化，国家高速铁路、长三角城际铁路以及上海市郊铁路、地铁、轻轨和虹桥枢纽、浦东机场枢纽等交通设施大规模建设带来了交通体系的变革。在上海加快建设“四个中心”和实现“四个率先”的背景下，城市发展的重心从中心城转移到郊区城镇。从交通体系和城镇体系的演变入手，探讨了两者互动发展的关系，提出需要紧紧把握这次交通体系变革的良机，优化上海“1966”城镇体系，为上海未来形成科学合理的城镇体系格局奠定基础。
关键词：上海交通体系，变革，城镇体系，优化，互动
1 背景
1.1 国家战略推动下的城市转型
2010年，在全国“两会”上人大代表、政协委员们提交的与“低碳”有关的议案、提案占总量的10%左右，其中，《把握机遇，走中国特色的低碳发展道路》提案被定为今年政协的一号提案。2008年上海被列为世界自然基金会（WWF）“中国低碳城市发展项目”两个试点城市之一，正处在加快“四个率先”、建设“四个中心”和现代化大都市的关键阶段，是推进经济发展方式转变、经济结构战略性调整和城市发展转型的关键时期。
1.2 城市转型背景下的城镇体系演进
从2001年国务院正式批复并同意《上海市城市总体规划（1999-2020年）》把上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一，到“一城九镇”、“三城七镇”、“1966”城镇体系的建设；从城乡统筹、城乡一体化和新郊区、新农村建设，到“三个集中”的逐步完善。上海作为世界城市、亚太地区重要的国际门户和全球重要的先进制造业基地之一，其产业结构和空间结构正逐步优化，城市能级不断提升，人口规模迅速扩大，城市建设的重心将逐渐从中心城转移至郊区，城镇体系亟待优化。
1.3 大规模轨道交通设施建设为标志的交通体系变革
交通体系的变革主要通过出行方式、交通工具、可达时间、交通流量等要素的质变得以实现。轨道交通是一种快捷高效、安全舒适、节能环保的城市公共客运交通方式，目前城市轨道交通可分为地下铁路（地铁）、轻型轨道（轻轨）、单轨交通、有轨电车、高速磁浮列车和市郊列车（通勤列车）等类型。由于上海市域内城际铁路、高速铁路、虹桥枢纽、浦东机场枢纽等对市域空间结构有较大影响，因此笔者将上述交通方式等统一纳入交通体系的范畴。
上海轨道交通在2010年世博会开幕前建成11条线，运营里程达到420km，仅次于伦敦的439km，中心城线网密度达0.55km／平方千米，站点密度达到0.4座／平方千米，站点600m服务半径的覆盖率将达到34%，依托轨道交通出行的人次将达到600万人次左右，上海仅用15年时间就走完了发达国家100多年的历程。未来5年，新建里程将超过200km。另外，以在建的虹桥枢纽和未来浦东机场枢纽为标志的超大型综合交通枢纽区的建设，将集聚和形成服务更大区域范围的国家级功能，必将对市域城镇体系的结构产生巨大的影响。
2 上海城市交通体系和城镇体系的演变
2.1 以公路交通体系为主导的上海城镇体系格局
这个阶段城镇体系的演变主要在1948年《大上海市都市计划》和1958年《上海区域规划》中得以表现，前者提出通过发展新市区与逐步重建市中心区同时并举的方针，向新市区“有机疏散”，沿交通走廊布置了30个左右规模大致相当的组团城镇，相对均匀地分布在中心城周围。后者的出发点是“分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中”的霍华德田园城市理论和思想，突出了7个卫星城的建设，分别是1950年代建设的闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定5个卫星城和1970年代建设的金山卫、吴淞-宝山2个卫星城（图1）。
这个时期的石油化工、钢铁冶炼、化工原料、电站设备、汽车制造、火力发电等重要工业生产基地和重要科研单位主要分布在卫星城，卫星城的功能集中反映了上述主导产业特征，居住人口大都为企业职工，公共服务设施也是企业投资建设和管理，是计划经济时期国有大型企业办社会和建设城市的代表。对外联系主要为公路和传统铁路，出行模式单一，交通可达性差。使得这个时期郊区城镇体系发育缓慢，主要为计划经济年代国有大型企业空间布局服务，表现为工业集中区或者乡镇集市贸易的功能，城乡二元结构明显。
2.2 以高速公路交通体系为主导的上海城镇体系格局
以1988年建成通车的中国大陆第一条高速公路——沪嘉高速公路为标志，上海全面进入高速公路时代。上海城镇体系演变主要在1986年和2001年国务院正式批复的《上海市城市总体规划》中得以表现，前者明确中心城、卫星城、郊县小城镇、农村集镇四个层次构成的城镇体系。后者提出按照城乡一体、协调发展的方针，以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，由中心城、新城、中心镇、一般镇构成市域城镇体系。规划将原有的县城和部分卫星城调整为新城，建设距中心城一定距离并具有产业、居住、服务文化设施等综合功能的中等规模城市。“多轴”主要表现为沪宁发展轴（以沪嘉、沪宁高速公路和沪宁铁路为主要联系）、沪青平发展轴（以沪青平高速为主要联系）、沪杭发展轴（以沪杭高速公路和沪杭铁路为主要联系）、滨江沿海发展轴（以沿江高速、杭浦高速为主要联系），“多核”由中心城和11个新城组成，分别为宝山、嘉定-安亭、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港、崇明城桥、空港和惠南新城（图2）。
上海在“十五”期间启动了郊区“一城九镇”试点城镇建设，推动了松江新城和嘉定安亭、闵行浦江、宝山罗店、浦东高桥、青浦朱家角、奉贤奉城、金山枫泾、崇明陈家镇等试点城镇的开发建设，2005年又提出了“1966”城镇体系框架。“十五”期末和2010年世博会开幕前，上海高速公路里程分别达到560km和767km，22年间平均每年增加35km，高速公路网密度0.12km／平方千米，市域高速公路“大联网”格局已经形成，宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤、南汇、临港和崇明城桥等9个新城连成一体，所有高速公路实现了互联互通，洋山深水港和国际航空港的功能得到进一步释放。
公路的优势是能提供门到门的服务，可达性好，适宜于短途客、货运输、小批量商品或时间价值较高的货物的中途运输，而高速公路发展将带动公路运输量的快速增长和运输比例的增加，并促进制造业结构调整和布局优化。从空间布局看，1986年的城镇体系规划和1958年的城镇体系规划相比没有太多的差异，基本上沿用了卫星城的定位和布局。但是，2001年的城镇体系规划发生了较大变化，主要的影响因素有经济社会发展、交通体系的变化、国家地方财税体制的改革，上海市“三级政府、三级管理”的体制使郊区、县获得了发展的主动权。交通体系的变革强化了新城、中心镇、新市镇与中心城的联系、产业互动和就业及居住人口的流动，新城的功能增强，这个时期以高速公路体系建设和完善为标志的交通体系变革使上海市域城镇体系获得了较大发展，郊区制造业空间布局体系基本形成（图3）。
3 以轨道交通体系为主导的上海城镇体系格局
3.1 概述
3.1.1 城市轨道交通
早在1956年，上海市市政建设交通办公室就编制了《上海市地下铁道初步规划（草案）》，1993年第一条轨道交通线路——地铁1号线建成通车，之后轨道交通建设的重点主要在中心城。对上海城镇体系产生标志性影响的是2007年中国第一条郊区轨道线——9号线建成通车，之后陆续开始大规模建设郊区轨道线。《上海轨道交通规划（2010-2020年）》共规划了22条轨道交通线，其中贯穿市域东西南北的快速轨道交通线有4条，分别是从虹桥机场到浦东机场的东西向2号线，从金山到宝山的南北向1号线，从松江到崇明的西南至东北向9号线，从嘉定到临港的西北至东南向11号线，这4条线构成了上海市域的主要发展轴线（图4-图5）。
3.1.2 高速铁路
一般将设计速度在250-350km／h的客运专线称为高速铁路，包括国家高铁和城际高铁，高速铁路将彻底改变传统的时空观念，不仅压缩空间距离，改变区域空间结构，影响区域资源共享、要素流动和产业布局，也在一定程度上缓解交通拥堵、节约能源和保护环境。随着经济、社会的发展，人们对时间的敏感度将越来越高，单位时间成本将逐渐增加，交通成本在总收入中的比重将逐渐下降，人们愿意支付一定的交通成本去争取更多的时间，或者支付相同的时间和交通成本去获得更优质的空间感受。伴随高速铁路大量投入使用，铁路的优势将充分体现，铁路客运分担量将逐步提高，公路长途客运的分担量将降低，区域交通体系必将实现重大变革，我国将逐步进入高铁时代。
3.1.3 超大型枢纽和市郊客运通勤铁路
总体规划中确定上海市的铁路枢纽为“四主三辅”，“四主”即上海站、上海南站、虹桥枢纽和浦东枢纽，“三辅”即上海西站、嘉定站和松江站。其中，虹桥综合交通枢纽是上海“大虹桥”的核心区域，集航空、高铁、城际轨道、城市轨道、磁悬浮和地面交通等多种交通方式于一体，总占地面积约为130hm2，是亚洲最大的综合性交通体和中国最大的火车站。建成后日客流量将达到110万人次，年发送量将达到4亿人次。虹桥枢纽的定位是国内枢纽，而未来浦东枢纽将成为国际性综合交通枢纽。两大枢纽将努力打造面向国际和国内的商务贸易平台，积极发展贸易商务服务功能，成为国际贸易中心和国际航运中心的重要载体，对长三角和上海市域城镇体系必将产生深刻的影响（图6-图7）。
2009年8月我国第一条快速市郊客运通勤铁路——金山铁路支线动工，建成后将采取“公交化”的运营方式，日运营列车三十余班，上海市区到金山的车程也将从目前的近2h缩短到0.5h。市郊铁路将形成环状，串联起松江、金山、临港新城、浦东枢纽、宝山、嘉定、青浦、虹桥枢纽等重要节点和新城，是轨道交通4号环线之后在郊区形成的又一个轨道交通环线，这个环线将与沪宁城际、京沪高铁、沪杭城际、沪通铁路等换乘，一个潜力无限的“外环城经济圈”已经在上海悄然形成，对市域城镇体系的影响显而易见。
3.2 轨道交通效应
城市轨道交通（轻轨、地铁）的运力是3-5万人次，普通铁路的运力为1-1.5万人次，高速铁路的运力将达到1.8-2万人次，如果多种轨道交通方式能够进行有效换乘和叠加，将产生巨大的耦合和辐射效应。根据“上海市城市交通白皮书”、“上海市第三次综合交通调查简要报告”，以低碳交通系统打造为目标，预测了远期客流的出行方式（表1），“轨道＋高铁”将成为主要出行方式，1h-3h交通圈迅速扩大至300km-1000km，同时由于社会医疗保险和户籍等保障系统在区域范围内得以实现，并将直接对生产性和生活性服务业、居住、高新技术产业、休闲旅游度假产业等功能的形成和空间布局产生颠覆性的影响，更大范围的同城化、一体化、网络化将成为未来区域城镇体系的主要特点。
3.3 2009-2020年轨道交通站点建设与郊区城镇的关系
至2009年9月，上海市域共运营的轨道交通线路有1-9号共9条线路，另有浦东铁路（一期），运营线路约320km，站点数184个。郊区县中通轨道交通的有宝山、闵行、松江，外环线以外的轨道交通站点共有34个左右，其中既有轨道交通站点又是新城及重点城镇的有4个，分别是宝山新城、松江新城、闵行新城和闵行浦江镇。
至2010年世博会开幕前，上海市域共运营的轨道交通线路有11条线路，将新增加10、11、13号线，建成浦东铁路（二期）和虹桥枢纽，运营线路约420km，站点数265个。郊区县中通轨道交通的有宝山、闵行、松江、嘉定、浦东新区等，外环线以外的轨道交通站点共有59个左右。其中新增轨道站点的新城及重点城镇12个，分别是嘉定新城、金山新城、宝山罗店镇、嘉定江桥镇、浦东新区川沙镇、金山亭林镇、金山枫泾镇、松江新桥镇、松江新浜镇、松江车墩镇、奉贤奉城和奉贤海湾。
至2020年，上海市共有22条轨道线，新增市郊环线铁路、京沪高铁、沪宁城际、沪杭城际、沪通铁路、沪杭磁悬浮等通车，运营线路约877km，站点数551个，外环线以外的轨道交通站点共有134个左右。9个新城都设有轨道站点，42个新市镇设有轨道站点，18个重点镇中的青浦区华新镇、新浜镇和练塘镇没有轨道交通站点。此时新增轨道交通站点的新城及新市镇有9个，分别为崇明新城、青浦新城、奉贤新城、浦东临港新城、崇明陈家桥、青浦朱家角、金山朱泾镇、周浦镇和惠南镇（图8）。
3.4 上海城镇体系格局的优化
3.4.1“1966”城镇体系实施现状
从2001版总体规划总图与2006年现状城市建设用地关系图、上海各区县总体规划拼合图、上海经济增长与城市建设用地增长的关系图、2000-2005年上海常住人口规模变化图中可以看出，上海集中城市化地区已经突破外环线范围，郊区发展速度很快，存在的主要问题有：①由于区县政府拥有发展的自**以及对GDP的过度追求，导致新城之间发展同构竞争，脱离总体规划的定位，影响了地区之间、市区部门之间的统一性和协调性；②对土地利用、空间结构和开发强度缺乏有效控制，人均用地指标较高，造成城市空间蔓延和高层无序分布，城市“摊大饼”和“单中心”的格局没有得到根本改变，基本农田和生态廊道被侵占③；③在新城建设中对“大地产、小房产”模式的过度依赖，没有积极导入能提供大量优质就业岗位的生产性和生活性服务业及高新技术等功能型产业，再加上高水平的教育、医疗、文化等公共设施配套以及大运量轨道交通设施建设滞后，造成新城建设中大量出让居住用地，建设了大量住宅，而入住率和人气较低，没有真正起到疏解和引导产业、人口的目的，“反磁力”作用尚不明显；④在新农村建设、城乡一体化发展过程中，由于新城未能真正发展成为城市的副中心，首位度缺失，对重点镇、新市镇和中心村的发展带动性不强，“三个集中”建设也受到一定程度的影响，直接滞后了城乡统筹的顺利推进（图9-12）。
3.4.2 上海城市发展的新目标和新挑战
上海市委九届八次会议提出：“上海的发展取决于现代服务业的发展和先进制造业的能级，取决于城镇化的步伐”。在建设世界城市目标指引下，产业布局在进一步提升中心城国际服务能级的同时，必须推动郊区新城服务业的发展，打造国际创新基地和区域服务的战略支点，同时强调郊区是先进制造业的主要载体。未来上海的城市空间结构必须坚持功能优化和有机疏散，构筑多中心的空间体系，在资源紧约束的瓶颈下，上海城市建设用地即将进入从增量扩张到存量调整的阶段。因此，城市整体开发建设将从侧重发展规模和速度开始向侧重发展效率和质量转变，城市各个系统的建设将从单个的物质空间落地向追求综合效率转变。
2009年底上海市域常住人口规模接近2000万，已经提前超过《上海市城市总体规划（1999-2020年）》的预测规模，2000-2009年间每年常住人口增长30万左右，预计在2030年将达到2500-3000万人左右。中心城有限的空间将容纳1200万人左右，其余的1300-1800万人将在郊区布局。
3.4.3 构筑与轨道交通体系互动的上海城镇体系新格局
（1）轨道站点分级与城镇体系优化形成互动
根据相关研究，将轨道交通的步行合理区作为站点的直接影响区。步行合理区是指乘客到轨道交通站点的合理步行时间内所行走的距离范围，站点对周边用地开发的影响最为直接。合理的步行时间约为10min，按照步行速度3-5km／h，步行合理区范围一般确定为轨道站点外半径0.5-1km（单个站点）的范围，影响用地规模约1-2平方千米。换乘枢纽辐射力较强，其服务半径约为1-1.5km，影响用地规模约3-5平方千米。大型换乘枢纽辐射功能强，其服务半径2-3km，影响用地规模约10-30平方千米。由此确定轨道交通站点人口规模为：一般站点对应的人口规模为5万人，换乘枢纽（两线）对应的人口规模为5-10万人，大型换乘枢纽（三线及三线以上）对应的人口规模为20万人及以上。经过梳理，郊区大型换乘枢纽（三线及三线以上）对应的站点有8个，换乘枢纽（两线）对应的站点有25个，这些枢纽将作为城镇体系格局中重要的节点，应予以重视（表2）。
（2）大型居住区建设与新城、重点镇和新市镇发展形成互动
从2003年开始，上海为推进重大工程、重点旧区改造等建设项目被拆迁居民的安置工作，加快城市基础设施的改造，推进住房保障体系的建设，进行了大规模保障性住房的建设，初步建成了宝山顾村、浦东曹路、松江泗泾、原南汇周康航、闵行浦江、嘉定江桥6大基地。从2009年开始，启动了青浦新城1站、奉贤南桥、浦东民乐路、宝山罗店、闵行旗忠、嘉定云翔社区拓展、嘉定城北站、松江佘山、闵行浦江拓展基地、松江泗泾甫拓展基地等23个大型居住社区项目建设，其中将增加中低价普通商品房和公共租赁房的供给，总用地面积超过100平方千米。这些大型居住区的建设将与新城、重点镇和新市镇发展形成互动，推进城镇体系的进一步优化。
（3）与上海市“十二五”期间的发展没想形成互动
上海市在“十二五”期间将继续完善提升松江新城，重点建设嘉定新城、青浦新城和奉贤南桥新城，通过4个处于上海4条主要发展走廊上的新城建没，推动上海城市建设的重心从中心城转移到郊区.进一步优化上海市的产业结构和空间结构。
（4）优化“1966”城镇体系的设想
a.“1966”城镇体系规划的构建范畴在地理上属于一个相对封闭的行政范围，在时间上是一个近中期阶段型规划，不能充分体现未来高铁轨道时代长三角一体化的发展目标与规划长期控制的完整性。笔者认为应结合2010年3月在嘉兴召开的长三角城市经济协调会第十次市长联席会议中将协调会成员由此前16个增至22个的变化，在传统沪杭、沪宁发展轴基础上，重点研究皖江城市带承接产业转移示范区和江苏沿江沿海城市带，沿沪崇启、沪青平、沪常马、杭浦等新发展轴线上的城市带发展，构建无边界化的上海市城镇体系规划。同时强调规划实施的时序性，建立城镇体系的两阶段体系规划，即近中期完善现有“1966”体系，远期及远景对现有体系进行调整。
b.“1966”城镇体系中对虹桥枢纽和浦东枢纽的发展定位不明确，对金融中心、贸易中心和航运中心的空间界定需要进一步深化，对9个新城空间拓展幅度与新城之间的不均衡性发展需要进一步认识，对60个重点镇和600个中心村的终极发展目标需要进一步评价，在城镇体系规划中强化区域城乡功能一体化发展。随着虹桥枢纽、浦东枢纽的打造，上海将逐步形成区域型3大中心的趋势，即人民广场陆家嘴外滩及世博地区的国际金融中心、虹桥枢纽为眼务长三角为主的区域功能性中心、浦东枢纽为服务更大区域的国际功能性中心，淡化中心城的地域概念，强化3个中心的功能概念；另外，根据上海放射式的发展轴线和现状发展，进一步提升“松江、嘉定、临港”3个新城等级，构成区域中心与新城之间的新的等级——副中心城；在新市镇总量不变的前提下，将部分中心村归并到新市镇，减少中心村数量，提升新市镇和中心村的人口规模、市政及公共服务设施的配套标准，即形成“区域中心-副中心城-新城-新市镇-中心村”的五级城镇体系结构。
c.科学评估“二今集中”的得失，探索新形势下新市镇、中心村与副中心城、新城发展的关系。未来没有轨道站点覆盖的18个新市镇和2个重点镇建议取消或者增加轨道站点。扩大副中心城和新城土地资源及行政管理范围，使建设主体能在更大范围内配置资源，积极引导距离新城较近乡村的居民跨越向新市镇集中阶段，直接向副中心城和新城集中。既扩大人均农村劳动力的耕种面积，保证上海耕地和基本农田面积，义使得副中心城和新城优质的公共资源能最大限度地均衡化。
d.创新城镇体系建设体制和机制，从单纯依赖“土地财政”拓展至多种发展方式并存，探索崇明生态低碳岛及城桥新城、陈家镇、东滩、松江泖港镇和新浜镇等特殊地区建设的体制机制，建立全市统一的保护水源涵养地、生态湿地、森林、基本农田的财政转移支付模式；在区县层面充分整合相关的城**司职能，比如轨道交通建设公司、大学城开发公司、新城建设公司、街道投资公司、土地储备公司等，形成具有“大部制”意义的开发建设主体，共同配置、规划、建设、管理新城土地等空间资源。充分利用“土地指标平移”、“农村建设用地增减挂钩”、“农村集体经济联合社”等政策，并通过大规模建设保障性住房和普通商品房，将土地指标和人口最大限度地向副中心城和新城集中。
4 结语
“城镇体系结构是人类经济社会活动在城乡空间上的投影”，这种投影自然会依人类生产、生活、交通等方式的变化而变化。“物质向一个核心集聚是事物的基本现象”，从公路到高速公路（从50-60km/h到80-120km/h），从传统铁路到高速铁路（从60-120km／h到250-350km／h），从城市道路到城市轨道交通（从30-40km／h到60-80km／h），从客运站到大型交通枢纽，不仅意味着时间距离的集聚，更意味着空间距离的集聚。因此，要更加突出新时期交通体系变革与城镇体系优化的互动关系，构建以大区域为单位、大尺度为核心的集聚，形成多核心、多轴带的复杂网络集聚体系，这已不再是传统中心地理论的简单等级体系，而是大都市空间结构摆脱传统均衡化、等级化的城镇体系结构，走向“大都市地区空间结构的高级化、同城化、一体化和网络化”的必然。
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作者简介：王新军，博士，复旦大学环境工程系教授，上海复旦规划建筑设计研究院院长，fudanplanning@vip.163.com；敬东，博士，上海复旦规划建筑设计研究院副院长，高级城市规划师，tjjd@263.net；苏海龙，博士，上海复旦规划建筑设计研究院副院长，高级城市规划师。
来源： 《城市规划学刊》2010年第3期
