据悉，“全国城镇化工作会议”将于年底召开。当前，国内理论界关于城镇化路径选择与改革问题讨论颇多。“新型城镇化”是一场全面而深刻的社会大变革，牵涉到户籍、社会保障、公共服务、财政税收、土地管理、行政管理、政绩考核等多项制度性的改革。探索一条现实可行、符合国情的改革路径是重中之重。
改革开放以来，我国城镇化道路总体是过渡性、转型性的制度安排，至今未形成成熟稳定的城镇化机制与城市体系。城市群作为新型城镇化主体形态，方向正确，但具体实施却“走了样”。“东中西、大中小”的协调发展问题一直没有解决，关键是缺少技术基础与制度基础支撑。城镇化仍要预控产业、人口与社会转型风险，不盲目追求城市化水平指标。未来十年，乡镇与农村集体土地制度仍是中国规避失业风险的最后防线。本报告从地方实践角度，就相关问题提出意见与建议。
总体上看，35年的城镇化道路不完全符合中国“人多地少”的基本国情；城镇化战略的调整总体上滞后于经济发展。
城镇化道路的反思与判断
首先，改革之初的“小城镇”发展战略过于理想化，只能是过渡性战略。小城镇模式是农村改革先行情形下的权宜安排。农业人口迫切转移需求与大城市建设严重滞后的基本矛盾，决定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”指导方针的中短期应对性。乡镇企业的“异军突起”，成为转移农村剩余劳动力和推进小城镇化的主力军，形成了我国特有的“三元结构”经济转型特征。但是，以乡镇企业为主体的小城镇道路，与紧随其后的开放经济发展不相匹配。乡镇企业发展受制于市场、管理、人才、信息、交通等因素制约，较难在中西部地区得到发展，更难以适应开放经济条件下的战略发展需要，只能让位于开放进程中引进的外资企业。小城镇战略的另一要害问题是:农村建设用地的非集约化利用，更加加剧我国“人多地少”的基本国情矛盾，这一问题的后遗症延续至今。
其次，扩大开放之后，原本受控制的大城市反而得到蓬勃发展，而城镇化总体布局调整滞后。外资企业改变了中国城镇化战略路径，虽然没能实现“以市场换技术”的战略目标，但意外收获是其取代乡镇企业成为吸纳就业与推进城镇化的重要动力。可以说，这一轮是外向型经济驱动下的城镇化进程(包括外资企业与出口加工贸易的带动)。外资企业集中布局于基础设施条件好、交通运输成本低的东部省份，推动了东部沿海三大都市圈的快速形成，但也导致了东中西部城镇化的不平衡发展格局，并带来两大突出问题:一是出现土地城镇化与人口城镇化的“城乡不同步、跨区不平衡”问题。农村土地闲置与城市用地紧张并存。东部房价居高不下与大量“空城鬼城”现象并存。二是大城市“摊大饼式扩张”，基本没有形成大中小城市协调发展格局。
国情决定战略。“人多地少”基本国情决定了我国新型城镇化的战略路径。即:“因地少”，我国须以大中城市的发展作为城镇化的战略依托，并通过城市群建设形成大中小城市协调发展的新格局；“因人多”，小城镇仍是重要补充，在城镇化格局体系中发挥不可或缺的功能调节作用。“以城市群作为主体形态”符合我国人多地少的基本国情，把准了我国未来城镇化的战略方向。
城市群建设本意是解决大中小城市协调发展问题，但具体实施中各级城市仍然是走单打独斗的“老路子”。城市群战略“口号多、规划多”，实质性进展少，导致人口进一步向首位城市集中，网络节点型的中小城镇没能发展起来；东中西部城市群规划发展同型化、同质化，缺少彼此间的战略互动与互补。我国还没有形成真正意义上的现代城市群。包括沿海三大城市群都还不能称得上是真正意义上的现代城市群，只是城市空间**，不构成协调发展的城市体系。我国城市群建设缺少技术基础和制度基础支撑。
城市群建设亟需解决两大基础问题
第一，在技术基础层面，我国一直都很重视城市交通基础设施建设，但是路子没走准，远未形成符合国情的城市群交通网络体系。从二战后全球城市化进程看，交通基础体系建设是各地区城市化的前提基础，并形成了两种交通模式:第一种是“美国模式”，依托高速公路推进城市化，以家庭汽车出行为主；第二种是“日本或香港模式”，优先发展轨道交通，其对家庭小汽车出行具有抑制作用。欧洲的城市化主要是先依托高速公路，再加上高铁。按照我国国情，我国城市化进程应优先发展轨道交通和城际铁路。譬如，上海与北京相比较，城市面积要小、人口更多、道路要窄，而上海交通拥堵状况要比北京好得多。其中道理在于上海从上世纪90年代开始就自筹资金建设与优先发展轨道交通，抑制与限制私家车的过快增长。相比，北京的交通建设更接近于美国模式。即便如此，上海的城市群交通规划建设也有失误。譬如，在整个90年代，上海地铁项目都需要经中央审批，若当时能成体系建设，上海“一城九镇”格局将会全然不同。后虽得益于世博会建设在市中心增建多条轨道，好处是完成了世博会7000多万游客的疏散任务；但是，“世博会交通后遗症”是强化了市区向心力，没有形成向郊区辐射的离心力，结果反而加重中心城区拥堵。上海中心城区与周边中小城市之间缺少“城际铁路网”支撑，并形成合理城镇格局分布，是制约上海都市圈以及长三角城市群建设的突出问题之一。在全国范围内推进城市群战略，应吸取上海、北京两地的经验教训，注重轨道交通与城际铁路建设。当前交通拥堵问题不只发生在大城市，经济发展稍好的中小城镇交通拥堵状况也同样普遍，这一现象值得我们引起重视。
第二，在制度基础层面，我国的城市群发展缺少正式的区域协调机制。各级城市群与区域规划层出不穷，普遍存在着“有规划、无协调、难落地”的现象。地方热衷于争取政策倾斜、项目、土地指标，最本质的协调发展问题一直没有解决。“空城鬼城”现象背后的深层原因是由于土地指标供应的区域不平衡。土地调控严禁土地指标跨省市占补平衡，直接后果是人口持续导入的东部地区城市房地产价格居高不下；而人口导出地区城市却有“造空城”政策空子。不改变当前土地指标供应方式，城镇化进程中的过度投资、无效供给问题无法根本性解决。与此同时，现有地方政府间自发联合组织的区域性协调组织作用有限。因此，新型城镇化战略必须要在区域协调机制方面有所创新突破。新型城镇化应具有“以人为本、产城融合、绿色低碳、网络节点”的新特征。新型城镇化的重心应突出“城镇化机制”设计，并通过改革完善城镇化机制，走可持续城镇化道路。
推进新型城镇化的九点建议
1.新型城镇化应慎提全面性口号，避免“一哄而起”。由于缺少技术基础与制度基础支撑，城市群建设要“分步骤、有节奏”，慎提全面性口号，不能再现“四万亿式”的大跃进，以免尾大不掉。新型城镇化要顾及产业转型期风险。近年，东中西部地区都先后进入产业转型期，政府过度强调加速新型城镇化进程，反而易导致出现“城市空城化”与“产业空心化”并存的不良局面。对于处在产业转型真空期的城市，仍继续以大拆大建方式推进新城建设，应提高风险警惕。城市群基础设施建设还没有到产能全局过剩的地步，还应积极推进，但要把握推进进度和投资有效性。
2.新型城镇化要注重“有效投资、有效需求”。治理“空城鬼城”现象，关键是要想方设法提高城镇化投资的有效性，进而满足真实需求，带动有效需求。其中，首要问题是改革完善用地指标体系。确定全国城镇建设用地供应的总量指标与1万人/平方公里的人口密度平均指标，运用总量指标和平均指标对全国城镇化的进程与格局进行监管。用地指标实现“人地挂钩”，按照持居住证的城市人口数量及人口密度指标，确定区域用地指标量。
3.引入“极轴增长”机制，优化布局，促进联动发展。“极轴增长”机制可以指导新型城镇化布局，也是提高新型城镇化投资有效性的重要途径。就布局来看，我国应该形成“东部成群、中部成带、西部圈点结合”的大格局。东部应快速成“群”，形成具有全球性地位的城市集群；中部应尽快成“带”，形成若干具有集聚辐射功能的城市经济带，如湖南的长沙、株洲、湘潭，河南的郑州、洛阳、开封；西部则“可圈可点”，条件较好的区域可形成若干都市圈，如天山北坡的乌鲁木齐都市圈。在城市群、经济带、都市圈内外应有形成互动的发展轴。依托长江黄金水道、欧亚大陆桥、珠江(西江)、京哈线贯穿东西，使黄金水道与欧亚大陆桥联结交汇，形成全国的主轴。沿轴发展可以有效带动中西部地区内陆开放型经济发展。长江、珠江(西江)等流域的“黄金水道”建设，可以有效降低内陆运输成本，增强承接产业转移的区位竞争力。譬如，广西可依托“珠江-西江经济带”的沿轴开发，成为产业向东南亚转移的“卡位”区域。
4.构建符合城市群发展规律的交通基础设施体系，形成网络节点。城市群战略首先应对交通基础设施布局规划提出战略性指导意见。第一，对城市群中心的大城市，应进一步发展与优化轨道交通，治理城市交通拥堵；第二，在城市群内，重点发展一直被忽视的“通勤铁路”，建设城市群内部的城际铁路客运系统，以促成城市群内大中小城市的有机发展格局；第三，在城市群间，进一步完善四横四纵高铁网络，挖掘物流功能，但是中西部高铁网络布局应谨慎；同时，加快建设适宜于远距离运输的“空中快线系统”，逐步实现空铁联运。建议加快放开通用航空与支线航空市场，服务于中西部地区以旅游产业为特色的城镇化模式。
5.鼓励发展紧凑型城市、特色城镇。城市群内外“2000个县与40000个乡镇”的新型城镇化指导方向是什么?一是鼓励发展符合国情和绿色低碳理念的“紧凑型城市”。农村规模要收缩，工业主要向县级园区集中。出台限制性标准推行产业用地的集约化利用。城镇化不一定等于城镇占地规模扩大化，上海市松江泖港镇在发展过程中，全镇建设用地总量是减少，而不是增加。二是小城镇产业定位应因地制宜，特色发展、分类引导。城镇发展定位要区分城市群内与城市群外。市郊型小城镇可以现代服务业发展为主，建设商业商务中心，成为宜居城镇。远郊小城镇以农业发展为主，形成家庭农场和专业合作社共同推进的发展模式，为农业产前、产中、产后提供产业配套服务。对旅游资源丰富地区，尤其是对漠腾线以西的地区，应将旅游业作为城镇化进程中的战略性支柱产业。出台相应政策鼓励区域特色化发展，如探索土特产品生产的原产地政策和税收优惠政策。
6.增加中西部地区“战略性支点城市”建设内容。在中西部地区城市群中，存在着一批“战略性支点城市”，介于省会或副省级城市到中小城市之间的中大型城市，具有较大的城市规模和经济产业基础，但又没能成为国家或省区级发展的经济中心，在规划定位中通常面临着尴尬境地。这类城市不只具有城镇化的意义，对于我国内陆经济、军事国防等战略腹地建设意义重大。
7.建立正式的、具有权威性的和一定事权的区域协调组织。创新区域协调机制，解决区域规划与区域协调不衔接的问题。具体在三个层面:一是在国家层面建立东中西地区的城镇化战略协调机制；二是按照流域、经济带来设计城镇化的区域发展协调机制，如建立长江、珠江(西江)等流域城镇化协调机制；三是建立城市群内的常设性区域协调机构，并移交部分审批与监管权。
8.新型城镇化需要与行政体制改革相结合。目前，基层政府在城镇化建设推进方面较普遍地存在着动力不足、活力不够问题。事权与财权调整缩小了基层空间，尤其是对于市辖区、乡镇基层政府。环保、土地等各项报批、审批事项周期延长，与官员任期调整不匹配，导致规划与项目频繁变化。建议适当提高基层政府发展的自**。政府部门推行标准化管理工作机制。探索县辖市改革。进一步扶持与发展基层的集体经济组织力量。
9.新型城镇化应具备改革的正反馈机制。城镇化进程的核心内容是“人地关系”。社保、户籍、土地制度改革等既要有公平正义理念，更要顾及经济社会的可持续发展，要形成改革的“正反馈”机制。城镇化应以充分就业为导向，主要不依赖福利养人；土地产出形成的财政收入，重在提高人口素质，服务产业发展，将就业与收入提高作为城镇化导向；农村土地制度改革以提高农民权益为出发点，改革农村宅基地制度，征地补偿标准应市场化，赋予农民耕地的使用权、收益权与有限流转权。农村土地经营承包权50年不变，使中国经受住了1997年与2008年两次金融危机的工人失业风险冲击。未来10-20年内，农村土地仍是“未市民化农民”的最后保障。因此，农村土地市场化改革应在有条件的区域，局部推进。避免经济波动时期，“失业、失产”群体聚集城乡结合部，陷入城市化的“拉美化陷阱”。家庭农场规模也需因地置宜，要与当地农民就业与农村可持续发展相结合。(郁鸿胜、陆军荣、李娜等参与本课题起草讨论)
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陈锡文:
不能由GDP崇拜转为城镇化率崇拜
城镇化与“三农”问题，如果处理得好，就会事半功倍。反之，处理不好，甚至会延缓全面小康社会的建设和现代化进程。城镇化不可能是孤立的，因为冒进、孤立的城镇化不可持续。城镇化没有捷径可走，想要继续推进城镇化就必须将该解决的问题解决掉。不要单纯追求城镇化率，由原来的GDP崇拜转为城镇化率崇拜。(作者为中央农村工作领导小组办公室主任)周其仁:
推进新型城镇化应更多地依靠市场
到目前为止，我们国家的城市化、城镇化的主要特征是政府主导。这是历史形成的，大概分两个阶段，改革开放之前是鼓励工业化、抑制城市化；之后政府主导政策转向了推进、鼓励、承认城镇化的发展。
这样的结果是，我国城镇化率从上世纪80年代早期的不到19%，现在已经达到了51%～52%。但这样的城镇化是高度行政化的城镇化，这和城镇化发展的其他方面存在矛盾，最终无法解决城镇化过程中人口的转移和资源的合理配置等问题。解决的方法:第一是更多地依靠市场；第二是让社会参与城市管理。(作者为北京大学中国研究中心教授)
迈克尔·斯宾塞:
中国不会落入城镇化陷阱
城镇化过程中，应妥善地规划城市空间，注重城市生活质量；应制定规章制度确保城市建筑达到节能要求；公共交通系统等基础设施也要有好的规划和投资。单纯的城镇化不是经济长期可持续发展的药方，需要有其他结构调整和政策变革的配套。中国新一届政府面临的主要挑战是，实施“十二五”规划业已确定的许多改革议程，促进经济发展方式的转变。如果规划得到有效执行，中国完全能够在经济转型升级和城镇化探索中取得成功。(作者为美国纽约大学经济学教授、2001年诺贝尔经济学奖得主)
张晓山:农村土地产权制度是各种利益的交汇点
中国的城镇化实际上是农村的廉价劳动力和廉价土地供养起来的，农村土地产权制度作为新型城镇化各种利益的交汇点，是改革的关键。而农地改革要不走偏，户籍制度、政绩考核和国民收入分配体系的改革一个也不能少。(作者为中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员)
丁一凡:
城镇化应警惕简单造城
城镇化可以说是一个比较复杂的社会工程，但特别应该警惕和防止让脱离了土地的农民变成城市贫民，还要警惕不要变成简单的造城运动，也不能变成房地产市场投资和投机的过程。城镇化应该广泛征求意见，给每个人公平，要让变成城镇人口的这部分人有一技之长，能够长期在城镇里生活下去。也就是说要防止城镇化过程中脱离了土地的农民重新变成城市贫民，变成没有办法在城市正常生活的城镇人。(作者为国务院发展研究中心世界发展研究所副所长)
