【摘 要】 智库在完善国家治理体系、推进治理能力现代化进程中，扮演着重要角色，具有不可替代的作用。大力推进中国特色新型智库建设，既符合现阶段国内经济社会发展需要，也是提升国家“软实力”，在参与全球竞争中谋求新的比较优势的重大战略举措。目前，中国特色新型智库的建设仍相对滞后，智库全面参与公共政策形成过程的体制机制尚未健全。应当采取积极有效措施，加大智库自身建设，努力完善国家治理体系。
【关键词】智库；公共政策；国家治理能力；现代化
智库、公共政策与国家治理体系现代化，这是我们当前十分重要的一个理论和现实问题。毫无疑问，智库在完善国家治理体系现代化进程中扮演着十分重要的角色，从智库建设和完善公共政策出发，为研究并推进国家治理体系现代化提供了一个很好的视角。本文主要围绕智库建设与国家治理能力现代化提出几点看法。
一、智库在国家治理体系中的地位与作用
智库，中国古时称“智囊”“谋士”“门客”和“言官”，有着悠久的历史，专指足智多谋、专门为别人出谋划策的智者。《史记·樗里子甘茂列传》中记载：“樗里子滑稽多谋，秦人号曰‘智囊’。”《史记·晁错传》记载：“太子家号曰‘智囊’。”唐朝的颜师古注释道：“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也。”这些已基本道出智囊的含义与特点。
中国古代历史中的智囊在历史演化过程中由来已久，并形成了一套特有的咨询、谋划甚至参与决策的制度体系。智囊以丰富的知识和敏捷的思维来辅佐政权，以弥补决策者在智力、知识和经验等方面的不足，确保决策的可行性，影响历史发展的方向与进程。比如，言官是古代封建社会智囊制度的典型代表，主要负责“讽议左右，以匡人君”。明朝时，言官制度发展至顶峰，主要由都察院御史和六科给事中组成，政治地位极为突出。此外，中国古代广泛存在的书院，实际上就是一种集讲学、论坛、图书馆、学派、治国论道于一体的“民间智库”。比如，明朝东林书院虽只是志同道合朋友的讲学之所，却因倡导“读书、讲学、爱国”的精神，引起文人学士的普遍响应，成为江南地区人文荟萃之区和议论国事的主要舆论中心，并影响时政改革，颇有智库之型。
然而，现代智库作为服务于政策咨询、决策咨询的研究机构，与智囊又有着根本上的区别。智库在智囊制度的基础上，更加强调运用科学知识与研究逻辑的正当性及必要性，更加强调为复杂局势提出独立的解决方案与路径，更加强调保护社会大众的公共利益，注重“政智结合”“引智资政”。由此可见，政治的开明化、规范化以及政治制度的有序化，有赖于健全的智囊制度，更离不开智库的参与和辅佐。
美国智库研究专家麦甘博士认为，现代社会中，智库是沟通大学、研究机构与政府之间的桥梁。在完善国家治理体系，推进治理能力现代化进程中，智库也扮演着重要角色，具有不可替代的作用。具体而言，一个富有创新性、实效性与前瞻性的智库，通过弥补知识与政策之间的鸿沟，在促进国家治理能力现代化进程中发挥如下几个方面的积极作用。
一是智库为国家治理体系提供新思想，进而提升国家治理能力现代化。智库又称“思想库”“思想工厂”，从事“思想”生产和提供新的政策主张是智库的核心功能。智库一般通过长期的系统研究和分析，提出某种政策思想主张，并且反复倡导，以期使这些主张获得公众的支持和决策者的青睐，为政府所接受和使用。特别是一些研究性和学术性智库，往往更强调其研究成果的学术性和理论性，提出一些理论概念或者政策范式。比如“和平崛起”“华盛顿共识”“北京共识”等等。
二是智库参与政府决策，提供政策设计方案，间接或者直接参与国家治理体系建设，提升国家治理能力现代化。世界各国的多数智库大都以承担政府委托的研究课题作为自己的业务重心，并且经常围绕本国政府关注的国家内政外交、政治经济问题提出自己的政策主张，定期或者不定期推出有关具体政策问题的研究报告或学术专著。智库参与政府决策的多少，提供的政策建议被政府采购的情况等等，往往是判断一个智库是否成功参与国家治理体系的重要标准。
三是智库通过引导舆论、启迪公众，促进完善国家治理能力现代化。智库的专家学者大都是研究经济社会问题的精英人物，它们的思想观点和研究成果对于社会思潮的形成与发展趋势具有重要影响。智库对社会思潮和社会舆论的推动及引导功能，主要通过诸如发行出版物、召开研讨会或举办培训活动、与媒体建立联系等手段和方式，有效介入公共决策。特别是智库与媒体的关系，智库也需要媒体作为其研究成果的传播载体和沟通平台，智库通过媒体形成影响决策的社会氛围，为促进和完善国家治理体系和治理能力现代化服务。
四是智库通过为政府储存和输送人才，提升国家治理能力的水平和素养，进而提升国家治理能力现代化。智库的核心是研究人员，可以说人才是决定智库生存与发展的关键因素。因此，从这个意义上说，智库也可以称作人才库。一般来说，智库的人才功能主要体现在两个方面。其一，人才教育培养功能。智库将“出人才”与“出成果”列在同等重要的地位，培养了多少政治家也是衡量一个智库影响力的重要方面。同时，智库也为年轻人踏入政界提供平台，智库通过政智通道接触到大量的决策人物以及内部信息，用以培养年轻政治家分析问题和解决问题的能力。其二，人才输送交流功能。美国智库的“旋转门”机制为世人所普遍接受，即智库核心成员成名之后，往往会被吸纳到政府决策部门，直接作用于美国的政治决策，而原先政府决策部门的官员在退出政坛后，也会在智库找到发挥余热的机会。如此一来，学界和政界、思想和权力之间得到很通畅的交流，有效地促进智库对国家政策的影响作用，提升国家治理能力。可以说，智库与政府的结合，有效推动了公共政策的决策科学化和民主化进程，极大地完善和促进了国家治理体系和治理能力现代化发展。
二、中国特色新型智库的科学内涵
当前，中国发展智库已上升为“国家战略”。大力推进智库建设，走中国特色新型智库发展道路，既符合国内经济社会发展阶段性的需要，也是提升国家“软实力”，在参与全球战略竞争中谋求新的比较优势的重大战略举措。2013 年4 月，习近平总书记做出关于加强中国特色新型智库建设的重要批示，指出：“智库是国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大。要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理形式。”党的十八届三中全会进一步强调,“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询智库”，为中国智库发展明确了方向。
什么是中国特色新型智库？所谓“特色”是反映了在中国特定的历史国情条件下形成的智库格局、内涵与功能。目前，中国形成了党政军、科学院、高校智库及民间智库四大板块，呈现体制内智库与体制外智库互相补充、共同发展的格局。其中，科学院智库同时包括社会科学院、中国科学院及中国工程院。事实上，社会科学院的建立亦是源自于科学院体系。早在17 世纪，德国科学家莱布尼茨终其一生在德国、波兰、俄国、奥地利等世界各地，提出了60 多个关于科学团体或科学院的建议倡导，他也是最早提出科学院不仅应包括狭义上的自然科学，还应包括实际应用的技术学科和人文学科的科学家。这也是为什么作为新中国最早建立的社会科学院———上海社会科学院，前身就是中国科学院上海经济研究所。中国智库的内涵更应注重体现公共政策、公共利益与公共服务，成为国家治理体系中的重要内容。国家治理过程的理性公共参与非常重要，而智库集聚了各方的社会精英，能从不同视角对公共问题提出治理建议并引导公民参与，这是现阶段中国智库的重要使命。要实现这一使命，中国智库还需要创建一些符合中国国情的功能机制。除了要具备理论创新、决策咨询、舆论引导、国际交流等功能外，还需要在改革中形成中国特色的“旋转门”功能。中国政治制度与西方国家存在差别，西方国家的“旋转门”方式，不能简单套用至中国。在公务员制度及行政事业单位改革中，需要考虑留出“旋转门”的通道，这也是国家治理体系的一个重要环节。
所谓“新型”的涵义主要是针对“传统”而言，具体体现四层含义。第一层含义，指智库研究成果必须以理论创新为基础，表明决策咨询研究离不开学术研究的强有力支撑。决策咨询研究虽然是基于现实问题和实践需求，但不能脱离人文社会科学研究和自然科学提供的理论基础。决策咨询研究的重要责任，就是通过语言系统的转换，将理论研究成果转化为能够影响政策制定者做出有助于提升大部分社会成员福祉的公共政策，由此提升理论研究的应用价值。第二层含义，指智库研究应以科学决策为目的，体现知识与政策的结合，表明“科学制政”必先于“科学执政”。“科学制政”提供可选择的方向和目标，如果方向和目标不科学，那么“科学执政”就是空中楼阁、无源之水，即便执行再谨慎、再高效也会事倍功半、徒劳无功，导致政府公信力丧失和政府规制失败，甚至导致社会失调失序。第三层含义，指智库研究应体现决策咨询研究的问题导向与前瞻性，表明智库研究必须具有实践意义与可操作性。决策咨询的研究成果应当可以落地，转化为实实在在的可执行可操作的政策，而且要在制度设计上具有合理性，这就要求智库专家重视实地调研，在全面掌握问题现状与趋势的基础上，提出符合发展趋势、能指导现实并包含未来的政策建议，切忌脱离实际的主观臆断。第四层含义，指智库研究应成为专家学者深度参与公共政策制定的过程，表明权力与知识互相结合的可能性、必要性与重要性。不同类型的智库在弥合知识与政策之间的鸿沟时，所采用的方式方法很多，有的通过内参、专家咨询会等形式直接为政策制定者建言，有的选择出版具有影响力的专著、研究报告获取公众影响力，或选择在媒体上发表自己的观点获取媒体影响力，从而间接影响政策制定。不同类型的智库及其采用的不同方式，对政策制定的影响力往往存在较大差异。选择适合智库发展特点和符合推动科学民主决策内在规律的智库运作机制，对提升智库内在品质和外在影响力，进而提升权力与知识的结合度，无疑具有重要意义。
中国特色新型智库的科学内涵要在完善国家治理体系中得以完整体现与诠释，需要同党和国家全面深化改革的总目标结合起来，体现中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓国家治理，是相对国家政治基本制度安排而言，主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。构建一整套与现阶段经济社会发展相适应的国家治理体系和国家治理能力，治理体系和治理能力现代化其实就意味着政治、经济、社会等多元利益主体的利益均衡，通过谋求多元利益主体之间的最大公约数，最大限度地充分发挥国家政权机关、政协组织、党派团体、社会组织以及广大群众等多元利益主体参与治理的积极性，构建协商民主体系，这也许就是中国特色的民主制度和体制之涵义。因此，治理体系和治理能力现代化对于国家中长期可持续发展至关重要。
现阶段，在推进国家治理体系、治理能力现代化进程中，智库建设和智库发展大有作为。这是因为，一方面，中国在提升国家治理能力现代化过程中，会不断涌现出许多新情况、新问题、新矛盾，需要智库发挥解惑释疑、研判方向的功能和作用，需要智库建设为国家治理能力现代化提供科学决策与民主决策，这对于建设中国特色新型智库提出了新要求、新目标与新期待。另一方面，智库研究只有同中国特色社会主义制度相结合，投身全面深化改革的大潮之中，更好地融入国家治理体系和治理能力现代化的实践创新，研究成果才有用武之地，才能体现出科学决策与民主决策的时代价值，才能形成中国特色新型智库的发展之道。因此，把中国特色新型智库建设提升到国家治理体系和治理能力现代化发展不可或缺的组成部分，体现了新形势下中国共产党治国理政和执政理念的前进。
