摘要：城镇自然环境承载力和社会公共服务力严重供给不足，是制约我国新型城镇化发展的关键因素。从新型城镇化建设的外部背景看，经济全球化引起的世界产业结构调整在亚太地区的制造业转移，加速中国工业化助推了中国的城镇化进程。在未来的20年中，我国将有3亿左右的人口从农村转移到城镇。我国的城市重大基础设施、城镇化的政策等方面，各级政府还没有作好应对的系统准备。旨在分析制约新型城镇化选择的主要问题，提出我国新型城镇化发展的思路与建议。
关键词：新型城镇化；自然承载力； 社会服务力
文章编号：1673-8985（2013）06-0018-05 中图分类号：TU981 文献标识码：B
预计到2030年，我国城镇化率将达到65%左右。这意味着，在未来的近20年中，我国将有3亿左右的人口从农村转移到城镇。城镇化是我国现代化建设的历史任务，是撬动内需的最大潜力，城镇化将成为未来中国全面建设小康社会的重要载体。当前新型城镇化面临着自然环境承载力有限和社会基础设施建设不足的双重约束，本文在厘清制约新型城镇化发展的关键因素的基础上，提出我国新型城镇化发展的思路与建议。
1 我国新型城镇化的现实基础
经济全球化产业结构调整使世界制造业重心向亚太地区转移，中国快速工业化推进了城镇化进程。我国产业结构升级，科技进步提升，提高了农业劳动生产率，解放了大量的农村劳动力。数以亿计的农民工进城，中国的城镇化面临着自然环境承载力和社会公共服务力供给不足的双重约束。
（1）从我国新型城镇化建设的外部背景看，经济全球化引起的世界产业结构调整在亚太地区的制造业转移，加速中国工业化助推了中国的城镇化进程。
经济全球化和经济一体化，世界产业结构的大调整与制造业转移，国际大量外商直接投资，使我国成为全球的制造业基地。我国的制造业发展，增强了国民经济实力，提高了我国现代化水平，推动了我国的工业化发展。我国的工业化需要更多的农业用地转化为工业用地，需要更多的农民转化为城市工人，工业化有力地推动了城镇化水平的提高。经济全球化的产业分工，提高了中国城市专业化水平，促进了城镇化发展。
（2） 从我国新型城镇化建设的内部背景看，科技进步和产业升级，使农业劳动生产率得到提升，解放了大量的农村劳动力。为中国快速城镇化奠定了基础。
2002年，我国农业机械化程度为32%，2012年上升至57%。国家2015年的农业机械化程度目标是60%。与此同时，我国农业的从业人员比重已降至32%。农业机械化的使用，改变了传统的耕作方式，极大地解决了劳动力耕作中的许多难题，农业经营向规模化发展、农村劳作的性质改变，重体力劳动被半智力劳动取代、农村蓄力劳作成为历史，大量农村劳动力得到释放。于是，在世界制造业转移到中国区域的大背景下，我国的数以亿计的农村劳动力，逐渐向我国的区域性中心城市或东部沿海发达城市转移。
（3）从我国新型城镇化面临着自然环境承载力和社会公共服务力的供给背景看，在城市的重大基础设施、城镇化的政策等方面各级政府还没有作好应对的系统准备。
20世纪80年代中期以来，我国城市（城镇）人口快速集聚，对区域资源环境造成了巨大压力，资源环境保障能力建设与城镇化的现实发展不协调。我国经济高速增长以“资源换增长”，我国的人均资源占有量大大低于世界平均水平，每万元GDP能耗值是世界平均水平的数倍。我国城市布局快速的“摊大饼”，造成了土地利用效率低下。我国未来的城市，在水资源、土地资源、环境生态等方面矛盾越来越突出，这是约束我国新型城镇化健康发展的重要因素。由于我国当前正处在一个难以预判的快速工业化时期，因此，如果对未来城镇化预判不足的话，将伴随着的是一个快速、自发、粗放和低效率的城镇化，我们急需重点对城市基础设施、生态环境、交通拥挤、大气污染等自然承载力以及人口、教育、医疗、养老和社会保障等社会服务力进行全面、系统的规划和设计。
2 制约新型城镇化路径选择的主要问题
从中国城镇化发展历史来看，可以分为3个阶段。一是乡镇企业的小城镇发展阶段。主要问题是：内聚式投资下的小城镇发展，形成了乡镇企业的“小、低、散”，“村村点火、户户冒烟”的发展模式造成了环境污染、资源消耗、土地浪费。二是开放条件下的城镇化发展阶段。主要问题是：“开放式外商直接投资”，使农村土地快速变为国有土地，由于政策原因，剥夺了农民利益。出现了劳动人口陡增、土地和房价上升的情况。三是城市群战略阶段。主要问题是：全方位投资下的城市群发展阶段目标，是要打破行政区划建立城市群，但是由于中国城市群存在着严重的轨道交通等基础设施不足问题，城市间的经济与社会联系不紧密，个体式的城市“大跃进”造城运动，造成了一些“空城”和“鬼城”。
（1）乡镇企业发展的小城镇发展阶段是企业以内聚型投资为主的分散粗放式经营，城镇化方式必然造成资源消耗、土地浪费、环境破坏等问题。
人多地少是中国的基本国情。我国社会经济资源主要集中在城市，拥有大多数人口的乡村面临着资源与发展的困惑。实现我国城乡统筹发展，最重要的是解决中国农村农民的致富问题。为解决农村剩余劳动力的就业问题，缩小城乡差距，上世纪80年代乡镇企业应运而生。乡镇企业的前身是社队企业。1979年，国务院颁发《关于发展社队企业若干问题的规定》，肯定了社队企业是农村经济的重要支柱和国民经济的重要组织部分。1984年，中央一号和四号文件肯定乡镇企业是“国民经济的一支重要力量，”有利于“实现农民离土不离乡，避免农民涌进城市”，促进了乡镇企业发展。从1983年到1988年的5年间，乡镇企业总产值由1 016亿元增长到6 495亿元，占农村社会总产值的58.1%，年均增幅达44.9%。农民收入增长也与乡镇企业发展紧密联系，乡镇企业收入占农民人均纯收入的比重从1978年的15%增长到1985年的34%。在社会结构意义上，乡镇企业是推动农村从农业社会走向工业社会的基本力量，是农民创办的用以求生存发展、改变自身经济地位和社会身份的组织形式，也是中国城镇化的最初动力。乡镇企业的主要出资者是农民和乡村集体，村民、乡村企业对企业的直接控制，这一属性导致了一些问题。
问题之一，乡镇企业呈现“小、低、散”的分散式村镇工业园分布，“村村点火、户户冒烟”的粗放型工业发展模式造成了环境污染、资源消耗、土地资源浪费等环境问题。问题之二，企业整体素质不高导致了科技含量欠缺、产品附加值不高、土地单位产值低、生产经营机制弱化、管理体制不健全等经营问题。问题之三，在市场经济环境下，大多乡镇企业与市场信息沟通不畅，贸易、资金、物流支持严重不足。因此，分散的粗放式经营的乡镇企业逐渐倒闭，以内聚型投资为主导、以乡镇企业为载体建设小城镇的模式没有成功。
（2）外商直接投资的开放式城镇化发展阶段，人口快速城镇化，与资源环境和社会保障能力发展不协调。
以乡镇企业为载体的城镇化模式，无法满足我国工业化和城镇化的发展要求。经济全球化进程使世界产业分工在亚太地区迅速布局，中国以廉价劳动力和广阔的土地资源优势，吸引了大量外商投资。1992年以前对外借款是我国利用外资的主要部分，曾占利用外资的60%—70%。1992年以后外商直接投资成为我国利用外资的主要部分。以外商投资为主导的大型工业园区在中国相继落成，中国成为世界制造业基地，工业化进程加快，推动了中国城镇化进程。开放条件下的外商投资，给我国带来了大量资本、技术和管理经验，相应解决了传统内聚式投资模式下的资金不足、技术低下、企业运营效率不高等问题。大型工业园区模式也缓解了乡镇工业“村村点火、户户冒烟” 分散模式下的资源环境问题。
但是也产生了许多重大问题。一是在现有土地制度基础上，人口的陡然增多造成土地价格上升，促使房价上升，劳动力红利消失。二是城镇化进程需要土地，在农村集体土地转变为国有土地的变性过程中，剥夺了农民的土地利益。三是大量的农民工涌入城市和城镇就业，社会公共服务均等化能力还无法满足城镇化需要。
（3）全方位投资下的城市群发展阶段，不再强调行政区划管理，注重城市的经济联系，注重城市的区位市场、注重城市的功能互补。
在中国城市的开放条件下，以城市为主体的城镇化带来的人口过于集中，城市承载力严重不足，大、中、小城市难以协调发展。进入新世纪，我国对城镇化发展的规律不断加深认识，“聚集”是城市区别于农村最本质的空间特性。城镇化的聚集效应不仅表现为人口在单一城市的聚集，还表现为从多城市的空间有序聚集。国家“十一五”规划纲要提出了“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。国家“十二五”规划纲要提出了要“逐步形成辐射作用大的城市群”。发展城市群是以国家规划为导向、全方位投资为主导的国家战略。发展城市群有助于形成城市间相互分工，相互依靠的格局，平衡大城市的聚集力和中、小城市的承载力，实现大、中、小城市协调发展。目前我国拥有3个一级城市群（长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群），2个二级城市群和12个三级城市群。目前，我国城市群合计国土面积约占全国国土面积的15%，常住人口占全国的47%，创造的GDP占全国的60%。城市群不再强调行政区划概念，而是更加注重城市间的经济、功能互补、要素流动及社会服务能力。
经过20年的发展，中国的城市群仍然没有达到预期目标，主要有3个方面的问题：一是中国城市群的轨道交通等基本设施建设不足。城市群发展的前提是要素流动，发达便利的轨道交通能以离心力效应促进人流均匀流动，减少对大城市的聚集，稳定城市和城镇房价。由于我国对轨道交通规划和建设的需求认识有偏差，城市群没有完善配套的交通基础设施，城市群体系建设落后。二是城市群规划未真正实现人的城镇化。城市群从功能上要实现城市能够更大地提升对人口的承载力，使大量迁移的农民工实现地域转移和职业转换。但由于城市群体系的不完善，在各城市间的社会保障体制不健全、户籍制度分割，农民还没有实现身份和地位的转变。很多农民工出现了生活在城市，根基在农村的“半城镇化”现象。大规模的农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，造成了巨大的社会代价。三是城市政府的形象工程和业绩考核出现严重偏差，“大跃进”式的城市规划，缺乏市场化支撑，城市病凸显。我国部分城市通过行政力量强行捏合城市群。导致城市群规划与产业布局不衔接，无产业支撑的过渡城镇化造成了“鬼城”、“空城”等。城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，科学性较差，城市群内部缺乏沟通协调机制，部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，限制了生产要素的跨行政区自由流动，制约了城市群的发育壮大，形成了新一轮的城市群域的发展不平衡和人口承载力的重负。
3 实现我国新型城镇化的主要目标
新型城镇化与我国传统意义上的城镇化实现背景有着本质区别。我国传统的城镇化，是以本地农民转为本地城市（城镇）居民为主的城镇化。新型城镇化是在中国数亿人口大迁移的背景下，在全国范围内，以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，走智能、集约、绿色及低碳发展道路。新型城镇化目标是实现全面提升城镇化质量和水平，形成集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展。
（1）新型城镇化的“新”主要体现在以下5个方面的创新。
一是由重视大城市发展转向注重小城镇协调发展的创新。传统城镇化主要依靠中心城市的带动，新型城镇化以城市群为主体形态，以特大城市为依托、大中小城市和小城镇协调发展。通过城市群的集聚和辐射效应，整合区域内大中小城市及小城镇功能结构，引导劳动者分流和迁移，疏导特大城市和大城市就业压力，形成城市、城镇之间双赢和多赢效应。
二是由偏重城市发展转向注重城乡一体化发展的创新。新型城镇化的特色就是由原来的“重城轻乡”、“城乡分治”，转变为城乡一体化。由原来的单项突破，转变为对户籍、保障、就业等综合配套体制改革。鼓励城市支持农村发展，促进城乡统筹发展，通过新农村建设，让农村居民在生活方式、居住环境上享受与城市居民均等待遇。
三是由偏重城市区域扩大转向注重人口城镇化的创新。传统的城镇化是拓展城市空间范围，没有解决好农村人口城镇化的问题，如户籍、医疗、教育、环境、社保等配套政策等。新型城镇化把“人”作为城镇化的出发点和归宿点，将城镇化由“物本”转为“人本”。目标重点是推进更多农业人口的市民化。新型城镇化以解决民生问题为着眼点，加快社会事业发展，推进建设和谐城镇。
四是由偏重经济发展转向注重经济、社会、资源、环境和人口协调发展的创新。传统城镇化过分依赖工业化，新型城镇化将工业化同农业现代化、现代服务业相结合。并将生态文明原则纳入城镇化全过程，坚持“集约、智能、绿色、低碳”的发展方针。合理配置土地、资金、人才等各类发展要素，融合通信、计算机等先进技术；提升城市资源承载力、城市环境承载力、城市生态系统承载力和城市基础设施承载力，形成低能耗、低排放和低污染的新型绿色发展模式。
五是由偏重城镇数量规模增加转向注重城镇质量内涵的创新。长期以来，城镇化发展以数量规模扩张为主。新型城镇化注重质量提高：从硬件上提高城镇基础设施水平和公共服务能力，完善信息通信、网络等设施，提高城镇智能化水平和综合承载力。在发展方式上，以创新为动力，实现转型发展。提升城镇化质量内涵，包含观念创新、体制创新、科技创新、文化创新、制度创新等。
（2）新型城镇化的“型”主要体现在4个方面的转型。
一是以人为本的人口转型。新型城镇化的核心和本质是人的城镇化，增进人的幸福是新型城镇化的精髓。新型城镇化要求着力提高人口城镇化水平，有序推动农民工“市民化”，实现农村人口户籍身份、生存方式、生活方式、居住方式和思维方式等多方面由“乡”到“城”的转变。
二是产城融合的产业转型。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。产业发展是新型城镇化的重要支撑。推动区域间和城镇间的产业升级转移，促进产城融合发展。在区域发展上，充分发挥各地资源、土地、空间和人力资源的优势，促进区域产业分工协作；在城镇发展上，促进产业选择和城市特色融合发展，中小城市主动承接中心城市的产业外迁，重点发展镇域经济。
三是城镇空间的布局转型。城市群是城镇化的主体形态，合理优化城镇空间结构，城市群域内构筑 “特大城市、大城市、中等城市和小城市”等相结合的多级城市体系。城市群域外以节点城市发展为重点，发展镇域经济，推进城镇化与工业化、农业现代化的紧密结合，实现城乡一体化发展。
四是绿色低碳的生态转型。城镇化发展中融入生态文明理念，坚持“集约、智能、绿色、低碳”的发展方针。推动城镇经济由粗放密集型向集约智能型发展，合理配置土地、资金、人才等各类发展要素，融合通信、计算机等先进技术；提升城市资源承载力、城市环境承载力、城市生态系统承载力和城市基础设施承载力，形成低能耗、低排放和低污染的新型绿色发展模式。
4 未来新型城镇化发展的路径选择
（1）当前需要破解的几个重要难题。我国建设新型城镇化，目前需要破解城市（城镇）的自然环境承载力和社会公共设施和服务能力严重供给不足的关键难题。主要表现在以下几个方面：
一是城镇化速度与环境承载力不相匹配。我国快速的城镇化发展是以巨大的资源消耗、严重的环境污染和生态的破坏为代价的。我国大型城市的PM2.5值是同级别国际都市的数十倍，城镇化过程中的环境破坏，已对城市居民的生活造成了不可估量的危害。不久的未来，城市水资源、土地资源、环境污染和生态恶化将会产生很大的的矛盾，城镇化将面临巨大的挑战。
二是重单一城市规划、轻跨行政区域的基础设施建设。在快速城镇化过程中，各级城市的地方政府重本城市的规划布局、轻跨行政区划的协调发展，城际间的轨道交通等设施建设滞后，区域间的医疗、教育等公共服务设施不完善，导致有些城市人满为患，部分城市成为“空城”，居民没有安全感。
三是我国东中西部的城镇化发展严重失衡。在产业与人口方面，我国东部沿海地区产业结构和就业构成的非农化水平较高，但城市社会、管理和文化系统缺乏整合，存在着严重的大城市病和农民工的半城市化现象。我国中西部地区大多数的中小城镇，劳动人口大量外迁，缺乏产业和人口聚集力，产业与城市不能有效融合。在城市群内与外的城镇化发展方面：由于城市群内的城市间辐射带动和向心力作用，大多数城市群内的城镇化水平较高，而处于城市群外部的城市，特别是中西部地区，自然条件比较差的边远城市，城镇化水平很低。由于交通不利条件，城市规划欠佳，普遍出现城市群内大城市（特大城市）向心力作用过强，中小城市吸纳作用明显偏弱的现象，导致大中小城市协调发展的总体目标不能得到有效实现。
（2）未来新型城镇化发展的建议。
一是在全国层面，形成城镇化的东、中、西部地区协调战略机制。我国要在城市群区域收缩战线，缩小城市群范围，有重点地提高城市群的发展质量，在增长机制上形成“极轴增长方式”，保证城市群域中的城市起到辐射引领作用。从城市布局来看，形成“东部成群、中部成带、西部成点”的城市群发展格局。
考虑到地理空间的主体、行政、市场和城镇化空间的相对完整性、区域联系的紧密性、区域合作的发展历史等因素，建议形成城镇化的东、中、西部地区协调委员会。区域合作包括两个方面：一是建立合作机制。建立区域性联席会议制度，建立“新型城镇化合作与发展论坛”。二是建立监督与约束机制。禁止地方政府滥用权力进行地方保护，区域内合作方有权对合作项目全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑。各级政府承诺提供区域内所有成员以“市民”待遇，建立区域内生态补偿机制等。
二是在城市群层面，重点依托长江黄金水道、欧亚大陆桥、珠江和京哈线贯穿东西的优势发展城市群。我国要将东部的长三角、珠三角和京津冀三大城市群，建设成为世界级城市群，进一步完善交通等重大基础设施，避免人口向特大城市集中，发挥聚集和辐射作用，引领中等城市和小城镇发展。中西部城市群，打造中西部地区核心增长极，加快城际轨道交通骨架建设，推进部分路网加密线、外围延长线以及内部联络线等建设，加快形成我国城市群城际轨道交通网络。在城市群域外的城市（城镇），中西部地区要根据资源环境条件，充分利用人文景观优势和少数民族特点，加强文化遗产、工艺制造等保护，发展旅游和其他事业。
三是在典型地区层面，要加强城镇化的特色发展。我国的一般城镇发展，可分为以先进制造业为主的城镇、以现代服务业为主的城镇、以现代农业为主的城镇及旅游业为主的城镇等。对典型城镇化地区，应充分发挥城镇基础特色，分类推进，精确指导。可以合理引入外资、布局新业态、规划和布局平台经济、健康经济、绿色经济、职能经济等战略性新兴产业。
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作者简介：郁鸿胜，上海社会科学院部门经济研究所副所长，研究员，博士生导师
【来源】上海城市规划
