曾刚：上海浦东新区、北京海淀区、深圳市创新创业环境比较研究

        内容摘要：上海、北京、深圳等城市先后提出了建设全球或区域科技创新中心的目标，并出台了相应的战略规划，而良好的创新创业环境是科技创新中心建设的关键。浦东新区作为上海全球科技创新中心的核心功能区，承担着重要使命。该文在对2011-2013年浦东新区、海淀区、深圳市三地940家企业的专利数据、58份政策文件分析，以及对齐耀动力、振华重工、展讯通信等８家企业与上海下一代广播电视网、上海RFID等2家产业技术创新战略联盟的实地调研基础上，将浦东新区与中国科技创新先行城区北京海淀区、广东深圳市进行创新创业环境的比较研究，提出了优化浦东新区创新创业环境的政策建议。

        关键词：浦东新区；海淀区；深圳市；创新；创业

        中图分类号：F127　　文献标识码：A　　文章编号：1005－1309（2016）04－0117－008

        一、浦东新区创新创业环境特征

        全球科技创新中心是一个国家综合科技实力的集中体现和核心依托（杜德斌，2015）。2014年5月，习近平总书记在上海考察工作时对上海提出了加快向具有全球影响力的科技创新中心进军的要求。上海“科创”22条中有超过一半的内容与浦东有关。作为上海全球科创中心的核心功能区，浦东肩负着特殊的历史使命。而进军全球科创中心，需要营造良好的创新创业环境（马志秋，2016）。2015年7月，李克强总理在三个不同场合提到创新创业，强调实施创新驱动发展战略，重点发展新技术、新产品、新业态和新商业模式，破解就业难题，推动经济结构转型的重要性（周楠，2015）。为了使浦东新区更好地服务上海市科创中心建设的目标，有必要借助比较的方法，对浦东在创新创业方面的政策措施、实施过程、绩效成果进行系统梳理。

        （一）国际化水平高

        1．海外人才引进政策灵活多样

        浦东新区为海外人才制定了系统完整、针对性强的优惠政策，与海淀区和深圳市相比，浦东新区对海外人才的吸引力更强（表1）。2011年浦东新区人民政府印发的《浦东新区引进海外高层次人才意见》指出，持外国护照的引进人才及其配偶和未成年子女，愿意在本市常住的，帮助办理2至5年长期居留许可，甚至申办“外国人永久居留证”；2011年北京市委市政府发布的《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》规定，对于尚未获得“外国人永久居留证”的高层次人才及其配偶和未成年子女，需多次临时出入境的，为其办理2至5年有效期的外国人居留许可或多次往返签证；2011年深圳市人民政府出台的《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》，将海外高层次人才分为A、B、C三类，对人才年龄有明确限制。

表1   浦东新区、海淀区、深圳市主要海外人才政策文件对比

        根据2011－2014年中国国际人才交流与开发研究会和《国际人才交流》杂志联合发布的《魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市排行榜》，上海市连续三年位居第一，并得到了习近平总书记的充分肯定（李艺雯，2015）。第六次全国人口普查数据显示，居住在浦东新区的港澳台和外籍人士总数为4.54万人，位列上海各区县之首。截至2013年底，浦东新区累计引进中央“千人计划”148人，高于深圳市的103人，浦东新区成为海外人才的汇集之地。

        2．跨国公司地区总部引进政策力度强劲

        2011年浦东新区人民政府发布的《关于推动浦东新区跨国公司地区总部加快发展的若干意见的通知》，鼓励跨国公司地区总部在浦东新区设立投资、管理、研发、营运、产品服务、结算中心，不断提升跨国公司管理运营能级。此外，2011年上海市人民政府发布了《鼓励跨国公司设立地区总部的规定》，2015年出台了《上海市关于鼓励外资研发中心发展的若干意见》。而2009年北京市人民政府印发了《关于鼓励跨国公司在京设立地区总部的若干规定》，2013年海淀区人民政府发布了《海淀区贯彻落实北京市加快总部企业在京发展有关文件精神的实施办法》，对入驻企业、人员的奖励和补助标准做出明确规定，但其它配套条件缺失。深圳市至今仍未出台相关文件。与浦东新区、上海市政策相比，海淀区、深圳市对跨国公司总部吸引力不强。

        浦东新区已经形成了以外资企业为主体的城市创新体系。截至2015年9月，已有229家跨国公司地区总部入驻浦东；2013年，浦东外资企业工业总产值占当地工业总产值的比重高达63.4％，远远高于深圳的52.1％、海淀的36.9％。2012年12月，国家科技部、国务院国资委、中华全国总工会联合公布的676家国家级创新型企业中，浦东有10家企业入围，其中7家为外资企业。而深圳入围的11家企业中，7家为内资企业，外资企业处于从属地位。

        （二）城区管理先进

        浦东所依托的上海以管理见长，以海派文化自居，政府行政效率高，其公平透明的营商环境得到了海内外的称赞，其外商投资平均成功率高达68.3％，居全国之首，远远高于全国平均30％的水平。

        浦东是全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最低的地区之一。2015年4月18日，浦东新区区长孙继伟接受人民日报孙小静记者采访时指出，“浦东开发至今，行政审批事项从724项减少到204项，平均审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日，减少60％；平均审批环节从原来的3.4个精简到2.8个，压缩了18％；工商、质检、税务、外资、食品安全五证联动安排使浦东外资项目批准时间比国家法定时间缩短了90％”（孙小静，2015）。

        二、浦东新区创新创业环境存在的问题

        （一）众创空间推进政策力度较弱

        2015年3月国务院办公厅发布《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》以来，各地众创空间建设如火如荼。从政策方面看，上海市人民政府出台了《关于本市发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，上海科技孵化协会发布了《上海众创空间培育支持试行办法》；北京市人民政府发布了《关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》，深圳市人民政府制定了《关于促进创客发展的若干措施（试行）》、《促进创客发展三年行动计划（2015－2017年）》、《众创空间知识产权服务标准指引（2015）》，深圳市科技创新委员会发布了《关于申报2015年深圳市创客专项资金项目的通知》。而浦东新区暂时还没有出台激励众创空间发展的专门文件。从政策执行效果来看，2015年，海淀区新增14家“北京市众创空间”，浦东仅有8家众创空间加入上海众创空间联盟。

        （二）战略性新兴产业发展相对迟缓

        战略性新兴产业是引导未来区域经济发展的重要力量。文章选择三个地区共940家创新领先战略性新兴企业（企业选择过程：在国家级创新型企业名单中，选出三地战略性新兴企业。同时选择三地政府网站如浦东科技网、中关村科技园区海淀园管理委员会、深圳市科技创新委员会网站和主流媒体如浦东时报、人民网、科技日报等报道的企业），通过国家知识产权局网站检索企业2011－2013年发明专利申请总数，用发明专利数反映产业的创新特征（罗德明等，2015）。结果表明浦东新区战略性新兴产业的发明专利产出水平较低。2011－2013年浦东新区、海淀、深圳三地战略性新兴产业发明专利申请数前30强企业中（见表2），浦东仅有8家入选，其中4家位列20名之后；海淀有9家入选，总体排名位居浦东之前；深圳有13家入选，4家位列前5名之列。从战略性新兴产业七大细分行业发明专利申请数前5强企业名单看（见表3），浦东除了高端装备制造业占据优势外，其余产业均居劣势。从创新最活跃的新一代信息技术产业五大细分行业看，浦东新区集成电路产业占据优势，传媒产业发展水平一般，而互联网、软件和通讯产业发展滞后。

表2   2011-2013年上海浦东、北京海淀、广东深圳战略性新兴产业发明专利申请数前30强企业

资料开源：国家知识产权局网站。

表3   2011-2013年上海浦东、北京海淀、广东深圳战略性产业发明专利申请数前5强企业

资料来：国家知识产权局网站

        （三）创新绩效偏低

        创新绩效往往通过区域科技研发成果和经济转化成果指标来衡量（刘曙光等，2002；官建成等，2005）。与北京海淀区和深圳相比，浦东区域创新绩效偏低。2011－2013年，浦东年均新产品销售额占营业额比重为30.1％，低于海淀区的40.6％和深圳的30.4％；浦东高新技术产品出口额占出口总值的比重为40.1％，低于海淀区的45.8％和深圳的53.2％。2013年，浦东的万人发明专利申请数为17.3件，仅为深圳的56.9％，海淀区的21.1％；浦东企业发明专利申请数为8236件，仅为海淀区的58.1％，深圳市的28.3％。在国家知识产权局公布的2014年企业发明专利申请受理量10强名单中，深圳有华为、中兴、腾讯３家企业上榜。海淀区与浦东各有一家企业入围，分别是联想和中芯国际。

        （四）商业模式创新不足

        与海淀区和深圳相比，浦东汇集了大批自主创新水平较高的外资企业和国有企业，民营企业处于边缘位置。而国际经验表明，本土民营企业是城市科技创新和商业模式创新的主体。2014年，浦东国家创新型企业外资企业数占比高达72.7％，远远高于海淀区的36.4％和深圳的0.5％。在战略性新兴产业领域，浦东国有企业也发挥了核心作用。其国有企业工业总产值占全区工业总产值的比重为9.2％，高于海淀区的3.7％和深圳的0.3％。在三地七大战略性产业发明专利申请总数排名前5的企业，浦东新区共有12家企业入围，其中民营企业仅2家；而深圳13家入围，民营企业10家；海淀区10家入围，民营企业5家。在美国波士顿咨询公司（BCG）发布的“2014全球最具创新力的50大公司”中，中国有4家企业上榜，均为民营企业，分别是海淀区的联想、小米和深圳的腾讯、华为，浦东没有企业上榜。

        调研发现，企业主导型产业联盟———上海下一代广播电视网产业技术创新联盟（以东方有线为核心，联合华为、中兴等企业）的组织灵活性以及创新效率要高于政府主导型产业联盟———上海REID产业技术创新战略联盟（理事单位为上海集成电路技术与产业促进中心）。齐耀动力等国有企业研发投入大，但企业新产品市场销售与盈利情况远远低于预期。浦东民营企业在科技创新方面的主导作用缺失，一定程度上影响了区域企业整体创新活力和商业模式的创新。

        （五）创新政策的系统性不强

        浦东各园区的税收优惠政策不统一，差异较大，不同部门出台的创新政策也不够协调。与之形成鲜明对比的是，深圳推出了适用全市范围内不同认定标准、不同规模、不同发展阶段的高新技术企业的税收政策。深圳市政府推出的土地改革“1＋6”和人才方面“1＋6”组合政策，目标清晰，不同政策措施之间协同度较高；海淀区政府“1＋4＋1”组合政策文件全面囊括了城区创新创业发展的所有环境要素。

        三、浦东新区创新创业困境的主要成因

        （一）政出多门

        浦东新区区委、区政府高度重视创新创业环境的建设，其下属各个机构和部门也制定、实施了一系列支持、鼓励创新创业的政策措施。然而，由于政出多门，导致园区内外、不同类型和等级的园区之间、不同行业领域之间创新政策衔接困难，在一定程度上影响了综合创新创业绩效。而深圳市政府设立了科技创新委员会，统筹协调不同部门之间的科技发展和创新能力建设，会同有关部门组织实施科技重大专项，联合制订引进技术消化吸收和国产化计划，联合申报并组织实施国家和省下达的科技计划，归口管理科技成果、科技奖励、技术市场等工作。

        （二）开拓意识不强

        浦东新区部分政府管理部门偏爱“高大上”和“精明规范”，对草根企业创新不够尊重与包容，对民营企业支持力度较小。而北京海淀区政府部门制订了一系列鼓励科技人员创新创业的政策措施，为高校、科研院所科技人员“下海”创造了宽松的政策环境；深圳市政府利用经济特区优势，敢为天下先，努力打造具有开放、多元、包容特点的创新创业环境，为外来移民提供了国内经营自由度最大的创新创业条件（见表４）。

表4    上海浦东、北京海淀区、广东深圳创新创业文化比较

根据尤建新等（2011）、陈金梅等（2015）、许纪霖（2015）研究整理。

        （三）特殊政策优势度降低

        新旧世纪之交前后，浦东曾是中全国首个自贸试验区、首个综合配套改革试验区、首个金融贸易区、首个出口加工区、首个保税区、首家外资银行的诞生地，曾是中国改革开放的领头羊。然而，无论是从管理干部的选拔任用，还是从创新政策出台的频度、力度来看，海淀和深圳大有后来者居上的态势，中关村是国内首个国家级自主创新示范园区，深圳是国内首个创新示范城市，深圳被《美国商业周刊（中文版）》评价为中国最具硅谷气质的城市和创客之城。浦东新区的GPD增长速度逐年放缓，2013年，浦东的GDP增速为9.7％，低于深圳的10.5％，更低于中关村的15.9％。

        四、浦东新区优化创新创业环境的对策建议

        （一）形成开拓进取的创新创业文化氛围

        发挥中国（上海）自由贸易区、国家自主创新示范区、上海科创中心核心区的政策高地优势，借助上海四新基地、众创空间政策措施，争做中国首个公共管理与服务国际化的试验区。通过全球招聘，优化浦东新区管理干部队伍，创建超越美国硅谷的浦东新模式，在服务创新创业需求、简化行政审批、放宽准入限制、增加企业经营自由度等方面取得新突破，重塑浦东新区作为中国改革开放前沿的形象，为浦东新区创新创业建设一个良好的管理文化氛围。

        张江综合性国家科学中心是上海建设科创中心的突破口和载体。2015年9月韩正书记在调研张江综合性国家科学中心时指出“要放眼世界集聚人才，为各类人才在沪创新创业、发展事业营造良好氛围。”因此，浦东新区应该在吸引全球管理人才、创新人才、创业人才等方面出台一系列具有国际竞争力的人才政策（国际人才绿卡制度、个税弹性安排、创新创业自由等）。

        （二）设立浦东新区科技创新委员会

        依托浦东新区科学技术委员会，创建浦东新区科技创新委员会，具体负责协调不同政府部门的创新政策，负责联合编制统一的产业创新发展规划，负责制订涵盖不同级别的高新技术产业园区、科技创新园区的服务标准和优惠政策清单，负责统一管理科技成果、科技奖励、科技项目申报、创新企业认定、监管等工作，负责协调对外科技交流与合作，彻底解决政出多门问题。

        目前，浦东的创新政策存在不少亟待改进之处。应依据《关于上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，加快对原有地方政策适应性的调整；根据中小型创新型企业特征，对资质、专利数量、研发人员、研发投入、高科技服务价值等高新技术企业认定标准进行改革，改变对中小企业的不平等待遇，激发中小企业创新的热情；应改变创新扶持资金“撒胡椒面”的做法，通过服务外包的方式，改革现有“风投”政策，建立具有中国特色的风险投资基金体制和机制，为完善包含知识生产、技术研发、成果转化、市场开拓、价值管理等环节的完整创新链服务。

        （三）大力支持民营科技型企业发展

        为改善商业模式创新不足的问题，浦东应大力支持民营科技型企业的发展。建议借鉴海淀区和深圳市的经验，将对外资企业总部、研发中心的优惠政策拓展到民营企业，不断优化创新创业政策体系。可采取如下措施：

        1．鼓励民营企业海外研发投资

        《2014年中国对外直接投资统计公报》指出，民营企业是中国企业“走出去”的主力军。浦东政府应着力鼓励民营企业海外研发投资活动。利用中国（上海）自贸区区位优势，将准备赴海外投资的企业（投资规模在３亿美元以上的企业）引入上海自贸区，营造内、外资企业交流合作的环境条件，帮助内资企业了解跨国经营经验、国外相关法律和工会组织等情况；加快海外研发投资项目的审批进程，利用网络通道，缩短审批时间；鼓励国有企业以参股方式或合作共建的方式，与民营企业联合设立或并购海外研发机构。

        2．优先支持高端装备制造业民营企业的发展

        高端装备制造业在《中国制造2025》中占据重要地位。浦东的高端装备制造业比较优势明显。建议在保持国有企业重大发展的同时，利用杭州西子航空飞机零部件、天马集团等民营企业争相进入高端装备制造领域的有利时机，将浦东打造成国有、民营企业齐头并进的高端装备工业基地。在初始阶段，浦东政府应帮助一批民营企业进入高端装备制造业国有企业供应商行业，为国企提供配套服务。同时，建议充分利用中央推进军民联动发展的新契机，引导更多的民营创新型企业进入军品研发和生产。美国硅谷、128号公路沿线地区等国外高科技园区的发展实践表明，军工订单能为企业创新提供巨大的市场空间和技术保护。此外，浦东应建设针对性强的高端装备民营企业共性技术平台，通过提供咨询辅导、配套资金等方式，帮助民营企业申报、建设国家级和市级企业技术中心。

        3．支持民营科技型龙头企业“做大做强”

        从企业总部分布来看，2015年中国民营企业500强中仅有14家落户上海，而且这些企业还不属于战略性新兴产业领域。浦东应充分利用“一路一带”、长江经济带建设国家战略带来的机遇，着力吸引民营企业500强中的战略性新兴产业领域企业，帮助它们利用张江的科创资源，在浦东新区设立企业研发中心、供应链管理中心、资金结算中心。将2014年上海市人民政府发布的《关于促进上海生物医药产业发展的若干政策》，支持产业并购投资，培育行业龙头企业的政策适用对象从生物医药产业扩大到所有战略性新兴产业。其它扶持政策和办法可参照《深圳市关于鼓励和支持大型骨干企业加快发展的若干措施》和北京市委市政府制订的《中关村国家自主创新示范区实施“十百千工程”的若干措施》。

        除此，浦东应尽快制订民营企业总部认定标准。建议参照上海市人民政府颁布的《上海市鼓励跨国公司设立地区总部的规定（2012）》、商务部发布的《国家级跨国公司地区总部认定标准》，借鉴深圳市人民政府出台的《深圳市鼓励总部企业发展暂行办法》，制订浦东新区针对新建企业、由原注册地迁入企业的总部认定标准，将在浦东新区注册资本、核算的产值规模、形成的地方财力等指标为作为总部认定的核心标准。

        （四）打造千亿元创新产业集群

        浦东新区应该瞄准国内外军需市场、以及战略性新兴产业价值链高端环节，以高端装备制造业、新一代信息技术产业、生物医药产业为重点，着力打造从基础研究、源头创新、技术转移转化、新产品生产、市场开拓为一体、经济规模超千亿元、具有全球影响力的创新产业集群。

        1．聚焦高端装备制造创新发展，形成若干以行业领军企业为龙头的产业集群。2010年中国制造业产值占全球制造业产值的比重为19.8％，超过美国位居世界第一。而浦东是目前中国高端制造业的重要基地之一，浦东的汽车、海工、航空等高端装备的研发能力、生产能力在国内有重要影响。2013年，浦东新区汽车制造业实现产值1408亿元，拉动新区工业增长1.3％；中国商飞公司代表了中国民用航空业界的“龙头老大”，振华港机等是国内海工行业的翘首，在国际上有重要影响。因此，完善以浦东龙头企业为核心的创新链、产业链、价值链，不断壮大其产业规模、扩大其国际影响力、控制力是浦东新区未来发展的重要任务之一。

        2．大力推动新一代信息技术产业的发展。2015年李克强总理在出席国家科技战略座谈会时指出，中国每年芯片进口花费2000亿元，与每年进口石油花费的金额差不多（肖磊，2015）。浦东是中国第一批建成的集成电路产业基地，曾是中国集成电路产业的领头羊。然而，受多重因素的共同影响，浦东集成电路设计产业已被深圳超越，设计龙头企业展讯通信也被清华紫光收购。因此，浦东应利用中央政府对芯片设计、生产的重视，充分发挥位于浦东新区的上海微电子装备有限公司巨大的研发、设计能力，打造具有全球影响力的新一代信息技术创新集群，带动互联网、软件、传媒等产业的发展。

        3．发挥浦东新区生物医药产业技术优势，延伸产业链。生物医药是国家重点支撑的战略性新兴产业之一，位居《中国制造2025》十大重点领域之列。随着中国人口老龄化、国民对健康需求不断增加，生物医药发展前景十分广阔。因此，应该创新区域管理模式，大力发展“飞地”经济，将张江生物医药的研发优势与上海康桥、紫竹，江苏泰州、南通等地的生产优势结合起来，在更大地域空间范围内构筑生物医药产业链，大幅提高浦东张江高科技园区生物医药研发成果的转化效率，大幅提升产业规模和产业竞争力。

        空间布局上，建议进一步发挥张江高科技园区的现有优势，打造集成电路、高端装备创新产业集群，建设新一代信息技术产业高地，推进生物医药高端产品制造中心、创新研发中心和医学服务中心建设；建议充分利用浦东北部金桥和外高桥地区的现有产业基础，聚焦新一代信息技术、智能制造、生产性服务业等优势产业，推进高端制造业和专业服务业融合发展；建议在陆家嘴、世博等沿江地区，重点发展互联网新兴金融产业；建议充分利用交流便捷的区位优势，将张江高科与金桥出口加工区之间的地区和黄浦江沿岸的后世博地区打造成民营企业和众创产业的集聚区。

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        收稿日期：2016－03－30

        ＊基金项目：本文获得国家社会科学重大项目（项目批准号：10ZD＆016）、上海市科技发展基金软科学重点项目（项目批准号：15692100700）资助。

来源：上海经济研究