摘要：利用2000年和2010年两次人口普查数据，从人口集聚的角度评估了上海7个郊区新城的建设成效。研究发 现，上海的郊区化发展格局已经形成，并且已对中心城区，尤其是中心城核心区的人口负载压力起到一定的缓解作用。但是，郊区新城并没有在郊区化发展中发挥引擎作用，反而是各郊区区县带动了郊区新城的发展。分析了上海郊区新城建设成效显现滞后的原因，指出当前新城发展已从规划布局阶段转移到政策引导和管理阶段，有效的政策推动才能真正使郊区新城快速成长为具有磁性的“增长极”。
关键词：郊区新城，建设成效，滞后，发展政策
一 引言
自本世纪初开始，上海郊区新城的规划建设已经走过了十多个年头。十余年间，郊区化的发展是否缓解了中心城区的人口负载压力，这其中郊区新城的建设是否在郊区化发展中发挥了引领作用？各个郊区新城建设的成效显现是否同步？对于这些问题，目前尚没有一个完整的疏理和分析。本文利用2000年和2010年两次人口普查数据，对上海郊区新城人口集聚的建设成效作初步评估，分析影响郊区新城建设成效的核心因素，为科学化的郊区新城规划建设提出建议。
二 郊区新城规划战略的发展历程梳理
1990年第四次全国人口普查数据显示，上海全市人口为1334.19万人。2000年第五次人口普查数据显示，上海全市人口为1673.77万人，10年间增长了25.5%。2010年第六次人口普查数据显示，全市人口为2301.91万人，10年间又增长了37.53%。伴随着人口规模的增长，上海建成区的面积也在不断扩大，从660平方公里的中心城区扩大至整个郊区，新城规划建设由此拉开了序幕。
2000年，《上海城市总体规划（1999－2020）》率先确定了“一城九镇”的规划战略，规划明确了发展松江新城和嘉定区安亭镇、宝山区罗店镇、青浦区朱家角镇、金山区枫泾镇、闵行区浦江镇、浦东区高桥镇、南汇区周浦镇、奉贤区奉城镇、崇明县堡镇9个各具特色的新型城镇。“十五”期间9个中心镇的常住人口规模明显增加，均已达到了5万人以上。由于“一城九镇”建设的主要目的是促进郊区城市化以及方便中心城区的旧城改造，因此郊区新城镇的突出功能表现为居住生活功能，例如闵行的浦江镇主要功能就是为旧区改造的动迁人口提供居住空间，罗店镇、堡镇、奉城镇、枫泾镇等虽有一定的产业基础，但没有强大的产业支撑，一直发展缓慢，并没有明显的集聚作用和吸引力，居住仍然是它们的主要功能。
2004年11月上海出台了推进“三个集中”、加快郊区发展的《规划纲要》，明确提出了“体系呈梯度、布局成组团、城镇成规模、发展有重点”的规划思路。“三个集中”即产业向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中，主要目的是为新城累积成熟产业。将“一城”增加到了3个，包括松江新城、临港新城和嘉定—安亭新城，新城规划人口规模在30万人－100万人，以增强新城对中心城区的疏解能力。
2006年，上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出，从国际大都市大的体系着眼，以人口、产业、环境、资源、基础设施等诸多要素为出发点，对市域范围进行一次更全面更综合的整合布局。因此“1966”城镇规划体系就是从“中心城区—新城—新市镇—中心村”四个层面对城市空间的空间结构进行调整和布局，其中1个中心城是指上海市外环线以内600平方公里左右的区域；9个新城为宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、奉贤南桥、金山、临港新城、崇明城桥，规划总人口540万人左右，其中松江、嘉定和临港新城3个发展势头强劲的新城，人口规模按照80万人至100万人规划，总人口在270万人左右；60个左右的新市镇为相对独立、各具特色、人口规模在5万人左右，对于资源条件好、发展潜力足的新市镇，人口规模按照10万人到15万人规划；规划的600个左右中心村则是农村基本居住单元，也是郊区“三个集中”推进的关键所在，将对分散的自然村适度归并，合理配置公共设施。上海推出“1966”四级城镇规划体系，一个重要的目的就是希望消除城乡二元结构。通过梯级分布的新体系打破郊区发展与中心城区对立的概念，通过建立完善的服务体系，使新城和新市镇承担起疏解中心城区人口的功能，同时聚集新的产业，形成带动区域发展的规模化城市地区，形成规模效益和聚集效益，以弥补城市化过程中的不足之处。
2011年，上海市政府明确指出，“十二五”期间，上海城市建设的重心将向郊区转移，全市将建立嘉定、松江、浦东临港、青浦、奉贤南桥、金山、崇明城桥7个新城，计划到2015年，郊区新城基本形成产城融合的发展态势；到2020年，新城建设取得突破性进展，基本形成与中心城区功能互补、错位发展、联系紧密的新城群。新城将按照现代化大城市要求配置公共服务资源，实现居住与就业平衡，并在新城之间大力发展高速公路和轨道交通为主的交通网络。
三 上海郊区化对中心城区人口压力的缓解
2000年以来，在上海中心城区“双增双减”的规划政策引导下，城市人口分布的空间格局出现了新的发展趋势。城市人口总量持续增加，人口郊区化的发展趋势开始显现。2000年，上海中心城核心区（黄浦、卢湾、静安3区）的常住人口密度高达43048人/平方公里，2010年下降至32958人/平方公里，平均每平方公里减少了1万多人。从人口总量的增长速率来看，核心区常住人口也从120.88万人下降至92.54万人，减幅达到23.44%。中心城边缘区（徐汇、普陀、长宁、闸北、虹口和杨浦6区）也呈现缓量增长趋势，2000－2010年间，常住人口规模仅增长了5.93%。而与此同时，上海郊区出现了人口集聚的态势。近郊区（闵行、宝山、嘉定、浦东含原南汇4区）从2000年的638.58万人增长到了2010年的1084.99万人，增幅达到69.91%，其中外来人口的增幅高达182.54%，人口密度也从2000年的2757人/平方公里上升到2010年的4684人/平方公里。远郊区（金山、松江、青浦、奉贤和崇明5区县）也在2005年之后吸引了大量人口的流入，2000年到2010年间，常住人口规模增加了67.66%，其中外来人口从2000年的49.8万人上升到了2010年的242.17万人，翻了两番多。远郊区平均人口密度也上升了560人/平方公里，从828人/平方公里上升到1388人/平方公里。因此，上海的郊区化发展格局已经形成，并且已对中心城区，尤其是中心城核心区的人口负载压力起到了一定的缓解作用。
四 郊区新城在郊区化发展中的作用
1.郊区新城的区划范围和人口统计范围
本文所定义的郊区新城人口规模的统计范围定义如下：嘉定新城由嘉定镇街道、新成路街道、菊园街道和马陆镇统计而得；松江新城由方松街道、中山街道、岳阳街道、永丰街道和车墩镇统计而得；青浦新城由香花桥街道、盈浦街道、夏阳街道、赵巷镇统计而得；临港新城由申港街道、老港镇、万祥镇、书院镇、泥城镇和芦潮港镇统计而得；奉贤南桥新城根据南桥镇统计而得；金山新城由金山卫镇、山阳镇和石化街道统计而得；崇明城桥新城主要由城桥镇统计而得。2000－2010年间，郊区街道、镇行政区划变动较大，因此2000年人口数据根据2010年上述边界所划定范围内汇总计算，略有误差。
2.郊区新城的人口变动状况
总体而言，从2000年到2010年的10年间，7个郊区新城的人口规模都有一定的增长。其中，松江新城由于大学城的建设，7所大学师生的入驻，人口规模增长最快，常住人口从2000年的25.81万人增长到了2010年的63.40万人，增长率超过145%，已经构成了上海中心城区的一个“反磁力中心”。奉贤南桥新城从2000年的17.27万人增长到了2010年的36.12万人，增幅在7个新城中排名第二，达到109.17%。嘉定新城、崇明城桥新城常住人口10年间增幅在50%左右，青浦新城、临港新城增幅在30%－40%，金山新城的人口增幅最少，仅为19.13%。
此外，郊区新城成为外来人口的主要迁入地。2000年，7个新城共集聚了24.64万外来人口，2010年共吸引了101.9万外来人口，比2000年翻了两番。松江新城、奉贤南桥新城、崇明城桥新城外来人口的增长幅度最大，分别达到了566.89%、427.62%和410.98%。同样，这3个新城的户籍人口也有较大规模的增长。而嘉定新城、青浦新城和金山新城的户籍人口总量反而减少，其中青浦新城的户籍人口规模比2000年减少了12.07%。
3.郊区新城与其所在区县的人口集聚度比较
仅从7个郊区新城自身的人口增长规模和速度来看，新城的确吸引了一部分人口。那么，究竟是郊区新城带动了各自区县的发展，成为各区县中人口集聚的引擎，还是由于各区县的发展带动了郊区新城的发展。本文对7个新城与其所在区县的人口增长速度作了相应的对比，发现除了奉贤南桥新城和崇明城桥新城常住人口的增长速度快于奉贤区和崇明县，松江新城与松江区基本持平外，其余4个郊区新城的人口规模集聚速度均慢于其所在区县。也就是说，郊区新城的人口集聚效应并没有得到很好的发挥，而是各自区县的整体发展带动了郊区新城的人口集聚。位于近郊区的嘉定新城尤为明显，嘉定区在2000－2010年常住人口增长了95.36%，而嘉定新城仅增长了50.53%，从嘉定区的户籍人口增长来看，2010年全区户籍人口53.3万人，2010年为64.3万人，增长了20.64%，而嘉定新城户籍人口的变动不增反减。新城对外来人口的吸引度也弱于嘉定区的总体水平。基本上可以认为，嘉定新城的建设成效显现得相对缓慢。
郊区新城建设成效较为明显的松江新城、奉贤南桥新城和崇明城桥新城均有一个共同特点，即不仅吸引了外来人口的集聚，户籍人口的增长也较为显著，优于所在区的发展水平。松江新城10年间户籍人口增长了55.95%，南桥新城增长了46.02%，城桥新城在整个崇明县户籍人口负增长的趋势下，增长了28.68%。
五 上海郊区新城建设成效显现滞后的原因分析
总体而言，上海郊区新城离规划目标尚有距离，相比中心城区20000人/平方公里以上的人口密度，新城的人口密度普遍低于5000人/平方公里，人口疏导的作用体现得尚不明显，对区域的带动作用也较弱。具体说来，郊区新城建设成效显现滞后主要是由以下原因造成的。
1.规划政策的连续性不够
有一些学者通过实证研究证明，政府的政策及其变动可能是解释中国城市规模分布最为重要的钥匙。城市空间结构体系的动态演变大多可以归于不同时期城市政策的变化[1]。上海也经历了城市空间规划目标多变的问题，从“一城九镇”、“三个新城”到“1966城镇体系”，再到“七个新城”，规划目标的不连续严重抑制了郊区新城的建设成效。有学者认为，无论是何种规模的城市建设副中心，它都必须有一个培育期，而且这个培育期一般都很长，如日本新宿和巴黎拉德芳斯，从具体规划开始，再到产业布局，最后形成一个比较成熟的副中心，差不多用了40年的时间。所以，到2010年，只有最初的“一城”（松江新城）正从郊区新城建设的成长阶段向成熟阶段转变，其他6个新城依旧处在新城发展的成长初期。
2.缺少相应的郊区“新政”支持
纵观国外成功的新城开发，沿主要交通轴线，与城市中心有着快速大运量的轨道交通连接是郊区新城培育发展的重要经验。然而，交通建设投资周期长，存在明显滞后效应。上海郊区新城的发展也受制于交通条件，2000－2010年间除松江新城在2007年底轨道交通通车，2009年底嘉定新城的轨道交通通车外，其余新城的快速轨道交通至今仍在规划建设中（表1）。因此，我们的郊区新城开发是在交通支持尚不完全具备的条件下进行的新城建设。借鉴美国等发达国家的经验，一般政府会采取“郊区新政”为新城建设提供政策支持，以弥补滞后的交通支持条件的制约。例如，实行郊区住房优惠的抵押贷款政策，对购买郊区住房的市民采取低首付、固定汇率的长期抵押贷款政策和相关的配套政策，使郊区住宅的月供款额比市区住宅的租金还低，让郊区住宅成为中产阶级的首选，以及鼓励城市制造业外迁至郊区工业开发区，郊区工业开发区实行优惠的税费政策等。而对于上海的郊区新城，类似的“新政”扶持度不够。所以，在过去10年的新城建设中，仅松江新城得益于交通条件带来的优势，促使了新城的人口集聚有较快的发展。
3.行政区划的制约
郊区新城建设过度分散，不利于充分利用土地资源，不利于社会资源的有效配置，因此出现了郊区发展带动郊区新城发展，而不是郊区新城引领郊区总体发展。国外郊区新城建设的一个突出特点是突破行政区局限，在都市区广域范围内谋求新城的发展。而上海的郊区新城建设还是带有明显的行政区划的色彩，每个郊区区县都规划一个新城，因此总体资源分散。以医疗资源布局为例，虽然上海市政府提出了“5＋3＋1”的郊区优质医疗卫生资源配置计划，但是目前对郊区新城来说，仅有松江新城的第一人民医院分院在2006年建成使用，2012年底临港新城的市六医院东院和嘉定新城的瑞金医院北院开院运行，其他新城仍在规划建设中，尚待时日。因此，郊区新城设置过多，无法避免地导致了资源配置的分散和滞后。
此外，由于新城设置分散，郊区新城的资金筹措更多地依靠区县政府、新城自身，市级层面的投入不多，因此上海郊区新城普遍出现融资困难的问题。例如，奉贤南桥新城就存在以下问题：第一，资金来源依赖银行。新城建设初期，资金来源以银行融资为主。但由于国家银监局对政府融资平台的清理、监管以及央行对房地产行业在资金上仍未松动，因此融资还是较为困难。同时，随着新城建设实施主体——南桥新城公司的融资额不断增加，融资难度也越来越大。第二，缺乏可供抵押的优质资产。南桥新城公司成立时间较短，自持项目正处于拟建、在建中，目前尚未形成足够数量的可向金融机构抵押的优质资产。第三，缺少实力雄厚的担保企业。因公司无足量可抵押资产，为取得融资，需由其他公司为新城公司作担保，但奉贤区内已很难找到拥有雄厚实力能为新城公司作担保的企业。
六 未来郊区新城的发展路径
上海郊区新城在规划之初，就已经借鉴了许多发达国家新城开发的经验，例如产城一体，实现新城内就业与居住的平衡；公共服务设施先导；便捷快速的交通联系等。因此，郊区新城从规划意图来说并无多大偏差，关键在于郊区新城的规划蓝图更需要相应的资金或政策去支持和响应。对于目前过度分散的郊区新城布局，市级政府并没有足够财力去支撑扶持各个新城的建设时，就更需要政策的干预和引导。
首先，必须解决郊区新城建设中融资难的问题。目前，新城建设处于高速推进中，资金的需求问题异常突出。现阶段过度依赖于银行贷款，一旦出现宏观调控或者贷款政策调整将严重影响建设资金的规模和划拔，所以资金成为新城建设的瓶颈。因此，一方面要积极探索创新融资的途径，另一方面要研究地方税在郊区区县的留存比例，研究新城区域内土地出让金实得部分的返还以支持新城基础设施建设，研究新城区域内城市主干道以上的市政道路建设和养护、大型医疗、教育、文化设施建设、重大电力设施、水利设施建设等的出资主体，研究新城区域内电力、通信、有线电视“三线”入地、规划设计以及融资利息的财政补贴，等等。
其次，必须解决增强郊区新城人口导入引力的问题。户籍管理政策和“落户”政策对郊区新城可以适当放松。上海的“蓝印”户口政策曾对松江新城人口导入起了积极的推动作用，1999－2000年共计迁入7000多人。因此，可以从上海高校毕业生落户打分政策人手，除目前的基本要素、专业导向要素、用人单位要素等之外，加入用人单位所在地区的要素，若用人单位的注册地和办公地都在郊区新城，则在选择该企业的高校毕业生落户打分上有所优惠，吸引其向新城集聚。此外，在郊区新城建设资金缺乏的初期，可适当引入投资“移民”政策，这是西方发达国家普遍运用的吸引外来资本的主要模式，不但能引入较高层次的人口，更重要的是能吸引资金和技术，创造新的经济增长点和增加就业岗位。如果郊区新城投资“移民”政策能放开，那么这将吸引全国各地大批私营企业家到新城扎根发展。
最后，必须解决实现产城一体、从根本上防止郊区新城演变为“空城”、“卧城”的问题。新城的发展应着眼于产业的规划与支撑，才能确保新城的可持续发展，而产业的战略布局和引导更是需要市域层面的统筹，即需要从市级层面根据各郊区新城的规划产业指导目录，出台相应的企业扶持政策和税收优惠政策。
七 结语
上海郊区新城的发展已经从规划布局阶段转移到政策引导和管理阶段，因此新城的发展能否从起步阶段顺利过渡到成熟阶段，重点在于新城有效的政策推动与规划管理的衔接，只有这一环节协调好了，才能真正使郊区新城快速成长为具有磁性的“增长极”。
〔基金项目〕上海市哲学社会科学规划青年课题基金项目（2012ESH003）。
参考文献
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[3]李健，宁越敏.1990年代以来上海人口空间变动与城市空间结构重构[J].城市规划学刊，2007（2）：20－24
〔作者简介〕张伊娜（1980－），女，汉族，上海市人，复旦大学社会发展与公共政策学院讲师，博士，研究方向为社会发展、城市规划；周双海（1978－），男，汉族，山东济宁人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生，研究方向为社会统计。
来源： 《城市问题》2014年第2期
