9月12日，在由中国经营报社举办的“数智引领 ‘碳’索未来”——2024中经能源科技创新发展论坛上，对外经济贸易大学中国国际碳中和经济研究院执行院长董秀成发表主题演讲指出，由能耗双控转向碳排放双控，这一转变是实现“双碳”目标的关键力量，并强调了行政力在此过程中的重要作用。
董秀成表示，之所以看重行政力，是因为在中国现行体制下，行政力具有强大影响力。尽管市场具有中国特色，需行政力与市场力并行，但往往行政力效果更为显著，成为推进“双碳”目标的关键。当然，行政力也非万能，可能带来决策失误风险。然而，在推进如此重大的国家任务时，行政力的作用对中国而言至关重要。
董秀成提到，能耗双控包括能源消耗总量的控制和能源消耗强度的控制，但此政策在实施过程中存在误伤非化石能源发展、地方政府为实现考核指标采取不可接受做法等问题。因此，能耗双控需要向碳排放双控转变。
在谈到碳排放双控时，董秀成指出，这包括能源消耗总量的控制和单位GDP能耗（即能耗强度）的控制。该政策由国家能源局和国家发展改革委制定，通过将指标层层分解至各省市、地方及企业，并进行考核来实施。尽管这一政策仍在执行，但存在一些问题，如可能误伤非化石能源的发展，导致地方政府在转型过程中面临巨大压力，以及可能引发如人为拉闸限电等问题。此外，它还可能误伤化石能源的非动力利用，如将作为化工原料的煤炭、天然气计入能耗总量。
鉴于这些问题，国家发展改革委已进行了一些微调，但落实起来仍然困难重重。因此，转向碳双控，这与“双碳”目标紧密相关。董秀成表示：“我们的目标是2060年实现碳中和，这一目标坚定不移且不可逆转。为了实现这一目标，碳市场的建立固然重要，但行政手段同样关键，因为它与地方政府官员的考核息息相关。”
碳双控包括碳排放总量的控制和单位GDP碳排放量的控制。与能耗双控相比，碳双控更注重碳排放而非能耗，两者虽有交集但控制目标、范围和导向存在明显差异。
目前，碳双控政策已初步出台，但能耗政策仍需维持一段时间，以实现逐渐过渡。国家发展改革委已发布碳排放双控制度体系工作方案，其中包括考核、实施机制等详细内容。然而，该政策的真正落地还面临一个核心问题，即碳足迹的核查。只有建立完善的标准体系，才能确保考核的准确性和有效性。
在分配指标时，需遵循一定的基本原则和路径。董秀成认为，中国的考核体系非常强大，无论是高校老师还是企业高管，都面临着巨大的考核压力。同样，在碳双控考核机制下，各地政府人士以及企业高管也将面临巨大压力，这远超过碳市场带来的压力。
因此，在董秀成看来，需要逐步建立起完整的控制范围、控制模式、指标、统计考核和考核监督体系。尽管国家发展改革委已出台相关文件，但具体实施细节仍需进一步完善。总的来说，从能耗双控到碳双控的转变具有革命性意义，将对我国能源转型和“双碳”目标的实现产生深远影响。
