城市治理和城市包容，两个看似不同的话题，却是中国当前提高城市竞争力绕不开的话题。
一、城市治理模式的选择
2012年的国家城镇化工作会议指出，城市群是中国新型城镇化的主体形态，城市群发展的关键是选择合理的治理模式。中国现有的理论上和统计学意义上的城市，其实大多应该归为城市群一类，譬如杭州市，就有四个概念，分别是杭州主城区、杭州市区、杭州行政区、杭州都市圈，除了主城区是一个空间上连续的城市建成区外，其余“三个杭州”实际上都具有城市群或城市圈的属性。包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴的杭州都市圈不用说，其他如杭州市区，就是杭州主城区和萧山、余杭和富阳的城市组合，其面积达4876平方公里，人口708.7万人。杭州行政区则进一步包含了桐庐、临安、建德、淳安等县市、面积达16596平方公里，常住人口884.4万。因此，我们所谓的城市治理实际上在很大意义上是城市群治理。
现代城市治理理论来自与城市政治经济学和城市政治学的交叉领域，带有制度经济学的特点，在城市治理理论发达的美国，依据城市空间结构的分析范式，有所谓的传统区域主义和新区域主义之分。传统区域主义又称“大都会主义”、“统一政府学派”，强调“一个区域，一个政府(one region，one government)”。该理论从关注社会公共服务传递的“效率”和“公平”出发，认为区域治理(实际上是城市群，或者大都市区)最好的模式是建立一个大都市政府，在具体构造上，有单一结构的大都市政府结构、联邦结构的双层大都市政府结构以及更多科层级的统一政府结构。从政治学和行政学的视角，出于对公共管理官僚机构的理想规划能力的信赖，传统区域主义倡导建立统一集权的大都市政府，形成一个由上及下的集权化科层制模式，由上往下层层覆盖到整个城市区域，从宏观上解决大都市面临的主要问题。受传统体制的影响和制约，这种区域主义的城市群治理模式是当下我们在推进城市发展和城市治理的主要模式。我们所谓的区域一体化或者是城市群一体化，其实有两层意思，其一是打破区域行政壁垒，推进要素自由流动和统一市场的建立，是内外开放、互联互通。其二是区域(城市群)治理结构的重构，但是在实际运用中，由于一贯的强势政府，所以区域一体化常常就被理解为传统的区域主义的区域治理结构的构建，就是以中心大城市的政府权力扩张，或者建立中心城市和外围城市之间的自上而下的科层治理架构，即统一、或者科层管理体制的一体化，在这种理念下，我们的城市发展就是不断的合并，把县变成市，又把市变成区，现在的杭州市区就是这样不断扩大。这种传统的区域主义的城市治理架构并非没有合理性，随着现代城市交通工具的不断进化，地铁和城市轨道交通的出现、私家车的大量涌现，城市居民的生活工作半径和城市公共服务跨区域半径就越来越大，比如说跨区域医疗、跨区域教育、跨区域购物、跨区域就业等等，使得公共服务从原来的较小的空间半径，如像过去的公共服务以区为单位、以县为单位或者是以单一城市为单位扩大到一个大的区域、一个城市群，于是就有了区域治理或者城市群治理的问题，在区域主义的城市治理模式下，就是城市不断做大，像杭州市这样，从主城区到杭州市区，一直到现在的都市圈。但问题也出来了，大政府，政府部门不断扩大，科层结构越来越繁杂，行政效率的低下和官僚主义问题出现的几率也越来越高，区域政策的灵活性也受到限制。这种情况发达国家早在上个世纪后半期就出现过，于是20世纪90年代以后就出现城市治理概念，新区域主义应运而生。新区域主义的核心，实际上就是在区域主义理论上嫁接公共选择理论。公共选择理论是基于新自由主义发展理念，其核心思想是小政府、大社会，公共设施建设和公共服务统统交给市场，而不是由政府承担，可以由企业承担，由第三方承担，或者是由媒体承担等等。公共选择理论和实践在上个世纪90年代里根/撒切尔时代流行以后，发现是理想很丰满，现实很骨感，可能在一些不重要的中小城市还行得通，但是在大城市行不通。因为大规模的公共服务不是说某一个企业、某一个社会团体、某一个第三方组织可以承担得了的。冷战结束以后，新自由主义大行其道。但是在实际操作过程当中，真正采取新自由主义经济政策的发达国家也就是在里根/撒切尔时代这么几年，发达国家政府的宏观经济政策大多理念是新自由主义，但在实际操作层面基本就是凯恩斯主义。在城市治理上把新自由主义为中心的公共选择和传统的区域主义结合起来，这就是新区域主义。
新区域主义的核心是现代城市治理理论。其特征包括:参与主体的多样性;参与机制的综合性，包括政府管理、市场调节和网络结构应用;参与规范的灵活性，可以是制度约束框架，也可以是非制度化的协议;参与方式的自愿性，如城市联盟等。传统的区域主义，基本就是以政府为主体进行城市管理，而新区域主义的治理主体则包括政府、企业也包括跨国公司、非盈利组织(又称第三方在中国相当于事业单位)、媒体甚至可以是公民个人等。第二是多元复合网络化的协调合作机制，首先是政府部门的协调与合作。在中国现有的体制下，城市的政府部门实际上就是一个网络化结构，所以就有政府间合作与协调问题，如在杭州市，一个时期作为区级政府的萧山、余杭的财政还是独立的，它们在财政上和上级政府的杭州市并不构成隶属关系，它们之间的关系是网络化的组织结构。类似这样的，还有政府各部门之间，地方政府和中央政府所属部门之间的关系，如国内的区域经济一体化和区域合作问题，就有多个政府部门牵涉，经合办、发改委，还有各个区政府、县政府等，除了自上而下的政府管理机制之外，网络化的合作机制也发挥了重要的作用。在中国当下的城市群治理架构中，长三角城市群的治理架构，其区域合作组织就是一个近似多元化的网络结构。长三角经济协调架构，从八巨头会议(沪苏浙皖主要负责人会议)到常务副省长的会议，然后到城市经济协调会(市长会议)，然后到发改委的地区合作处等，还有长三角专家咨询委员会等等。长三角区域合作组织架构目前是国内最接近新区域主义的城市群治理体系，从上世纪80年代的出现到现在已有近30多年的发展历程了。它是国内相对比较成熟的城市治理架构。现在京津冀协同的组织框架更像区域主义理论影响下的产物，由副总理张高丽领导成立了中央级别区域协同发展的领导小组，自上而下地进行带有科层属性的城市群协调发展的管理工作。但是从实践的效果来说，目前显然还不是下结论的时候。在中国城市治理的五大系统中，政府、企业、公民、第三方即事业单位，还有媒体，政府始终是主导的，只不过政府是直接控制还是间接控制的区别。这和发达国家非政府体系和政府之间的多元化关系有很大的不同，这是中国的政治体制决定的，在中国搞城市治理和城市群治理，比较好的选择可能是走有中国特色的新区域主义。
应该看到，改革开放以来，虽然在学界有许多崇尚新自由主义的城市管理理念呼声，推崇大社会、小政府。但是在实际操作层面，在中国目前的政治体制和行政管理体制下，可能还是传统的区域主义更有效率，但是随着改革的深化，市场配置资源领域的不断扩大、推动传统的区域主义向有中国特色的新区域主义演化是必须认真考虑的问题。我们提倡区域经济一体化，其实是包括两个层面的意思，在经济层面是建立统一市场，推进要素自由流动和配置效率的改进，在政府或者行政层面是建立区域或者城市群治理架构，这种治理架构应该是多元协调的带有新区域主义特征的，而不是一体化的大都市政府。从这一设想出发，以及从城市的基本定义出发，杭州主城区周边的萧山、余杭、富阳这些地区，从它们的空间形态和建成区边界来说，实际是具有相对独立的城市属性的，杭州市行政区，实际上就是一个城市圈，一个城市群，它本身的空间构造，就是一个以杭州主城区中心大城市，以萧山、余杭、富阳等中等城市，以及包括临安、桐庐、建德、淳安等在内的众多中小城市组成的城市集群。我们有必要考虑将杭州市作为一个都市群管理，而不是把杭州市作为一个行政区域管理。这是我们向中国特色的新区域主义城市治理模式方向努力的现实行动。为此，是否改变一下城市扩张的思路，也许没有必要把萧山、余杭、富阳等地并入杭州市区或主城区，至少没有必要将其全部并入，我们还不如建立城市联盟，城市联合体，搞新区域主义的城市治理架构，权力该分就分，该合就合。
中国正在进入中等收入或者中高收入国家的行列，特别是在沿海发达地区，在长三角、珠三角、京津冀，人均GDP已经达到一万美元以上，市场经济的发达程度也到了一个新的水平，中产阶级有了相当程度的壮大，更重要的是在城市空间延绵的新格局下，传统的单一城市已经消亡，代之而起的是各类城市集聚，城市群、城市区和城市圈，是网络化的空间结构和信息流结构。在这种背景下，城市群治理方向必然是多元的，主体是多元的，过程是多元的，要考虑到市场机制的作用，要考虑到组织架构的多元，还要考虑到网络化的机制体制的作用，探索构建有中国特色的新区域主义的城市治理模式是必然的选择。
二、包容城市建设
提高城市竞争力，城市包容性建设也是必须面对的问题。杭州正在进行“十三五”规划的前期研究。我们希望把建设包容性城市，打造“包容杭州”，作为杭州“十三五”的主要发展目标。改革开放三十多年的经验证明，区域之间的竞争、城市之间的竞争，始终是中国经济发展主要动力之一。关于城市治理体制的选择，关键不是学者的倡导，城市和城市之间的竞争，城市群和城市群之间的竞争，才是选择城市治理结构的关键性因素。是选择传统区域主义的管理模式还是选择新区域主义的管理模式，关键是看那个更有利于提高城市竞争力。
最近的研究表明，中国的城市竞争力和流动人口的流入量成正比，哪个城市流动人口多、比例高，哪个城市的竞争力就比较强，中国城市竞争力排名靠前的“北上广深”，以及后起的重庆、天津、成都等城市都是外来人口数量排名靠前的大城市。“十三五”期间，杭州要打造世界名城，一个不可回避的问题就是如何对待流动人口的态度，这不是一个简单地所谓解决农民工的问题，而是培育城市竞争力的问题。发展进入新常态，人才是产业转型升级的关键元素，而要吸引人才，首先要吸引人口。城市化要以人为本，就要正确对待外来人口，包括农民工。许多城市都提出要解决农民工问题，但作为城市化，核心的问题不是农民工问题，而是一个对待外来人口的问题，培育城市创新能力、提高城市竞争力的问题。2014年浙江省的城市化率达到64%，从空间定位来说，100人中已经有64个是城里人，农村里能够出来的劳动力，其实大多已经出来，现在城市外来人口中多数是各类流动人口，是“城漂”，“北漂”、“沪漂”、“杭漂”等。哪个城市“漂”多，其实是哪个城市发展机会多，哪个城市竞争力强的指示器。现在“80”后、“90”后的思维和”50”、“60”的思维方式有很大的不同，哪里有发展机会，就往那里“漂”对于“漂们”来说，不是让我住下来，我就会感谢你，而是要有发展的机会。浙江中、南部一些中小城市如台州、温州的一些地方，普通的劳动力已经出现短缺，在台州椒江、黄岩、路桥等地，普通的外地农民工，没有找不到工作的，那里是职位、岗位等人，特别是低技术的普通劳动力，供不应求的，思维再发散一点，流入特定城市的人口，即便成不了供给元素，也是消费元素，即便不上班，每天消费，也是对当地GDP的贡献。改革开放三十多年，我国的经济社会已经发生很大变化，2014年浙江省的人均GDP已经达到1.1万人民币，已经具有发达地区的属性。当然，这是指平均数，达不到这个均值的情况也很多，但是从宏观上把握，浙江省、长三角地区的现在，就是一个发达地区的社会经济状况，在这个发展阶段，人们的行为方式，特别是年轻人的行为方式会和上一代有很大的不同。此外世界进入了互联网时代，导致信息拥有的扁平化，和人们知识拥有、思维方式的扁平化。过去，北上广的青年和陕西省的农村青年的生活观、世界观也许会有很大的不同，但是现在即便有，差距也大大缩小，城里青年有智能手机，农村青年也有，他们拿出来的手机，也许不是苹果，但那也可能是小米是华为，价格可能便宜点，但功能一样不会差，说不定人家更新换代更快。我们一定要立足于这个现实，谈到外来人口，谈到农民工就以为是负担，需要施舍，实际应该不是这样的，城市的发展需要人口的聚集，特别需要外来年轻人的集聚。日本在上个世纪60年代，刚过了“刘易斯拐点”，就发现劳动力的短缺，特别是普通劳动力的短缺成为发展的瓶颈，当时他们有一种说法，说高中生就是“会下金蛋的母鸡”。当时日本经济发展过程中的人才瓶颈不是大学生、博士生，而是高中生，中学毕业生。经济发展是有规律的，中国现在社会经济发展程度、劳动力需求情况大致相当于上世纪70年代的日本，刚过刘易斯拐点，社会人才的短缺，各地也不一样，不一定就是博士、硕士的短缺，可能就是普通劳动力的短缺，从这个角度，所谓人才，从经济学的角度讲，并不一定是高学历者，而是市场稀缺的人力资源，有社会需求的劳动者和知识提供者。城市是多元需求集聚的空间，需要各类人才，也包括各类普通劳动者的集聚，因此我们要建立创新城市，首先要建立包容性城市，要吸引人才，首先要吸引人口，从这个视角出发来制定我们的政策。
城市的竞争力来自城市的创新能力，城市的创新能力来自城市的包容力，因为城市的创新能力和城市的外来者有关。大量事实证明，对城市创新能力做出贡献的常常是城市的“边际人群”，有四类:第一类是大学生，包括大学毕业生，硕士生、博士生等;第二类是外来求职者;第三类是自由职业者;第四类的独立设计师。流水不腐，所谓“边际”，就是容易漂流的意思，城市的吸引力不足，城市的包容力不够，这些人群就漂走了，可恰恰是这个人群中，创新力是比较旺盛的，而固定职业者的创新热情和意愿一般来说要低一些，不断流动的人才更有创新的激情。在“十三五”期间，我们可能要把解决农民工问题转化为怎么样建设包容城市，不是把城市流动人口当做问题，而是当做城市发展的资源，而且是城市中最具有创新、最具有活力的资源，这样可能对我们的城市发展更加有利。
