【摘 要】近年来，伴随区域经济转型不断深入，新城及开发区建设如火如荼，但“空城”现象也逐渐凸显。“空城”现象主要是由于区域高素质人才流失、规划超出经济发展水平、产业未能如愿承接转移及服务业发展滞后等原因导致。应采取完善土地管理制度、调整和优化劳动力结构、改革户籍制度、依托优势产业延伸产业链招商、改革现有的政绩考核体系、促进服务业发展等措施来避免“空城”出现。
【关键词】空城；劳动力流动；产业转移；转型升级
近年来，新城及开发区建设已成为中、西部地区区域经济转型及城市发展的主要模式，但伴随着新城的建设与发展，越来越多的“空城”开始出现。“空城”指新城及开发区建设中出现的一些空置率过高、产业空洞的新城或园区，如鄂尔多斯市康巴什新城、云南的呈贡新城、营口开发区等。目前，“空城”现象不断蔓延，除了此前被广泛报道的贵阳、营口等城市外，江苏常州、河南鹤壁和湖北十堰，也开始出现“空城”现象。
城市建设新城及开发区原本是为缓解城市拥挤、增强城市要素集聚能力、优化产业结构、促进城市经济转型升级与可持续发展，但由于新城及开发区无法吸引到劳动力和形成产业集聚，导致“空城”出现，反而给当地政府带来巨大的经济负担。因此，在区域经济转型及城市发展中如何避免“空城”出现就显得更加紧迫。本文在分析“空城”现象的特点、原因的基础上，以鄂尔多斯市为例，结合劳动力流动与产业转移深入探讨“空城”产生根源，提出避免“空城”出现的对策。
一、“空城”的特点
（一）相对集中于中、西部地区的三、四线城市
东部个别城市因超前规划而出现“空城”，如江苏常州，但由于我国产业与劳动力多集聚于东部，东部地区“空城”有希望在较短时间内通过经济发展而充实起来。而中、西部地区在产业基础薄弱、本地高素质人才持续外流的情况下盲目建设新城及开发区，极易出现“空城”现象，如内蒙古鄂尔多斯、河南鹤壁，就属于此类情况。
（二）过分依赖单一产业的资源型城市居多
研究表明，产业的多元化和就业人口规模之间存在正相关关系，一个城市如果产业过于单一，在面对产业环境变化时将会受到较大的冲击。美国底特律市就是因为过于依赖汽车产业，在日本汽车产业崛起后而逐渐变成“空城”。我国的鄂尔多斯市、鹤壁市由于长期过度依赖煤炭产业，在产业转型升级过程中也变成了“空城”。
（三）房地产业发展过于超前
一些城市房地产开发速度过快，导致大量住宅商品房积压，商品房入住率极低。如，鄂尔多斯康巴什新城的房屋空置率高达80%以上，常州市武进区武夷路道路两侧耸立的各大楼盘也是“白天鲜见人、晚上少亮灯”。当地低收入居民和外来打工者无力购买住房，而本地高收入居民和外地投资者已经拥有多套住房，无须再买房，结果导致众多新城的楼盘呈现空空荡荡的惨淡景象。
（四）城市配套设施建设严重滞后
一些城市配套功能缺失，配套设施绝对量不足和相对分布不均，配套设施建设大幅落后于主导功能。新城及开发区建设规划考虑不足或缺乏资金支持，使得新城与开发区功能不健全，缺乏一些生产、生活上的必备设施，而完善的生产、生活设施对于吸引人口人住、企业迁入非常重要。
（五）新城区与老城区未能实现联动互补
新城往往是以承接老城区人口转移为初始定位，然而现实情况却是，除了特大城市之外，中国目前一些大城市和中等城市实际上还都处在人口集聚的过程中，人口转移需求并不旺盛，致使新城与老城在资源、人口、产业上都存在竞争关系，新城与老城的发展难以同步推进，并没有实现规划预期的新老城区联动互补的目标。
二、“空城”的类型
（一）以“资源换产业；而形成的”空城“
如鄂尔多斯市康巴什新城、河南鹤壁市新城。这些地区急于摆脱资源依赖、实现经济转型升级，从而采取以煤炭资源换取产业的招商引资政策，大规模建设新城，但却事与愿违，最终产业升级步履维艰。
（二）因经济环境恶化而陷于停滞的大型开发区
如河北曹妃甸开发区、辽宁营口开发区。这些地区由于政府建设规划超前，但后续资金投入因经济形势变化而中断，最终导致产业植入失败，前期投资项目抛荒，政府不得不承担巨额债务利息。
（三）大规模房地产项目造出的“空城”
如云南呈贡新城、广东惠州大亚湾新城、贵阳新城。政府提前开发大片房地产、基建设施，而经济发展无法跟上，新城人口不足，房地产项目入住率极低。
三、“空城”的成因
（一）新城缺乏对外来人口特别是高素质劳动力的吸引力
由于东部沿海城市尤其是一线城市在政治、经济、文化等各方面的既有优势，吸引力非常之强，导致中、西部地区劳动力尤其是高素质劳动力始终处于外流状态。新城往往配套设施建设滞后，无法满足高素质人才对于居住、生活条件的较高要求。而“民工荒”也已经不只存在于东部沿海地区，越来越多的中、西部地区，甚至是中、西部劳动力大省，也开始出现劳动力短缺的局面。
（二）一些新城的建设决策事前缺乏科学论证
一些新城开发并不是以发展产业为目标，而是以土地财政即“卖地”为着眼点。有的地区政府盲目认为靠卖地可以发展经济，但土地卖光了却没有引入可持续发展的产业，反而让地方政府失去对经济发展的主动权。当前各地新城运营的模式是由政府统一征地拆迁，前期投入大量财政资金，提高土地价值以后再转让给开发商和企业，这种模式首先考虑的是土地的升值，很多情况下并没有考虑到市场的实际需求。
（三）有些新城的建设规划严重脱离实际
有的地方政府为了实现短期的政绩，盲目求大求新，规划脱离实际。很多新城，其规划占地和人口规模都远远超过城市老城区。如鄂尔多斯康巴什新城原本规划为100万人口人住的新城，建成后常住人口不足10万，还以外来流动非户籍人口为主。155平方公里的康巴什新城、380平方公里的曹妃甸工业区、461平方公里的呈贡新城，按照常规速度测算，要达到规划人口迁入目标，所需时间可能要达百年之久。
（四）开发区未能如愿承接产业转移
中、西部地区希望借助开发区建设承接发达地区产业转移，但目前国内制造业依然集聚于东部沿海地区，大规模的劳动力回流与产业转移仍然未显现或只是出现在有限的几个中、西部大城市，如重庆、成都、郑州。很多城市的产业园区，因招商引资工作进展迟缓，造成园区大面积空置。同时，现有引进的产业项目，其投资额、实际产值也大大低于招商时的规划。
（五）服务业尤其是生产性服务业发展严重滞后
配套服务业无法满足制造业的发展需要，必将使制造业发展受到限制，并对吸引劳动力流入和产业迁入带来不利影响。生活服务业发展决定着本地居民的生活水平，生产性服务业发展则影响着制造业的技术水平与企业生产成本。新经济地理学的中心外围模型清楚地揭示了地区之间竞争中出现的成本差异会通过循环累积因果机制拉大地区间的差距。
“空城”出现的原因归根到底是无法集聚产业、承接产业转移，从而无法吸引劳动力和人口集聚，最终导致“空城”的形成。
四、“空城”与劳动力流动
劳动力流入对新城建设至关重要。第一，城市必须是人口与劳动力的集聚地。第二，流入新城的劳动力与资本结合才能产生城市发展的生产力。第三，劳动力素质决定了新城所能发展的产业类型。空城最大的问题在于无法吸引到足够的人口、劳动力进入。只有大量劳动力的流入才能为新城带来活力与可持续发展的动力，但人口与劳动力的流入不是一朝一夕可以实现的，尤其是高素质人才和专业技术工人流入的增长。
（一）劳动力结构阻碍劳动力流入
新城一般会在劳动力结构上表现出劳动力结构的过度同质化和劳动力社会、经济地位的过度差异化，这都会给劳动力流入带来阻碍。越是经济发达、功能健全的城市越是劳动力结构高度异质，社会分工高度发达，而城市新城的劳动力结构过度同质化，造成的社会结构脆弱，使得面对经济环境变化、产业发展受挫时，缺乏自我调节能力。劳动力社会、经济地位的过度差异化阻碍劳动力流入。新城由于发展的客观原因，本地人生活、经济条件明显好于外来劳动力，这种两极化的劳动力社会、经济地位的差异使得外来人员很难融入本地社会，在发展过程中面临严重的社会问题，阻碍了劳动力的流入。
（二）劳动力流入与新城规划不匹配
新城多定位于发展较原有老城区更高端的产业类型，进而帮助城市完成产业转型升级，但新城缺少发展所需要的高素质人才，专业技术工人也需要时间来培养。尤其是中、西部地区，本地的高素质人才和专业技术工人尚且都在持续地向东部沿海地区外流，在发展新城时要吸引劳动力流入就更加困难。短期内可以靠较高的工资水平、低廉的生活成本、教育的大量投入来吸引劳动力流入，但相对产业结构变动，劳动力结构的调整需要一定的时间周期，更具有时间刚性，产业劳动力供求的失衡将阻碍新城经济发展，延缓经济转型的速度和进程。
（三）鄂尔多斯市康巴什新城劳动力流动分析
新城建设的前提是老城区人口密度过高，功能过于集聚，超过了城市的承载能力，需要以新城来疏散城市人口和功能。鄂尔多斯市从建市之日起，其人口密度一直保持在100人／平方公里左右，最高峰值只有102.85人／平方公里。与北京、上海等特大城市的人口密度达到1230人／平方公里、3702人／平方公里相差甚远，而北京、上海的中心城区更是达到23000人／平方公里、40000人／平方公里。
康巴什新城劳动力结构简单，主要为厂矿主、政府企事业单位干部职工、被征地的农牧民，外来劳动力很难融入本地社会，劳动力流入缓慢。体现到鄂尔多斯市的人口变化，其人口增长率一直都很低，从2008年开始，更是逐年降低，到2012年户籍人口已经出现了负增长，常住人口增长率也大幅下降。
劳动力流入与新城规划不匹配，人口增长无法支撑新城规划中的发展。另外，缺乏技术工人及对技术工人的培养环境，也使得引进的众多装备制造业的知名企业、工厂或没有真正开工，或产量较低，本地制造业劳动力供给无法匹配制造业的发展。
