坚持陆海统筹,就是要围绕陆海统筹的科学内涵,坚持明晰主体(利益)结构,紧扣陆海统筹的空间治理事件,强化陆海统筹管理政策实施的层序与空间尺度耦合,实现主体责权边界清晰、空间治理事件的过程科学与过程可控、政策实施的多空间尺度协调,优化与调控陆海自然资源资产合理配置,形成陆海统筹的经济社会高质量发展。
一、陆海统筹管理的主体结构及其研究动向
陆、海作为既相对独立又彼此联系的系统,实现陆海统筹的关键是科学认识陆海两套系统的本质和利用两套系统的主体及其利益结构。利用海陆两套资源环境系统的主体,形成海陆国土的人类经济社会活动,其中人类经济活动作为陆海统筹的重要内容之一,海陆经济互动发展是实现沿海国家或地区经济可持续发展、增强综合竞争力的重要途径。优化陆海人类活动的产业结构是陆海统筹管理的核心。
陆、海产业发展具有强相关性。无论是从企业区位选择亦或是产业链关联看,海洋产业与沿海陆域产业具有一定的关联且彼此互动发展。企业区位选择视角,现有经济技术条件下,海洋性企业或者陆域性企业都会趋向交通成本相对低廉近岸线或港口城市集聚并以此来满足经济活动的区位指向。二者布局趋向相同区位指向情景下,传统重化工项目向滨海集聚,导致陆域产业聚集区位侵占了海洋产业集聚的优质区位,海洋产业集聚特色不显著。产业链关联视角,陆地产业与海洋产业具有强资源互补性、产业互动性和经济关联性,陆海统筹管理要针对陆、海产业发展的现有矛盾进行“对症下药”,核心是促进陆、海企业主导的生产要素有序集聚形成高潜力和带动作用的产业链式海陆产业集群,形成完整产业链条,优化陆海最优空间配置与可持续国土利用结构。
陆海产业链既包含投入产出关系的纵向关联,也包含生产要素共存共用的横向关联。陆海产业纵向线性拓展是陆海统筹管理框架下通过陆海人类活动的技术关联,以港口/岸线为纽带逐渐将陆、海产业由间断二元区位变为连续的空间邻近集聚结构,围绕海洋第一产业深加工与贸易,直接与陆地第二、三产业邻近集聚,形成“海水养殖—海洋水产品深加工—海洋食品与药物销售”或“海洋捕捞—生物医药提取—医药加工—药品销售”产业链式企业集聚或群集。投入产出关系为陆海产业链带来纵向产品整合,生产要素的横向关联则为陆海产业链提供价值整合。生产要素具有流动性和共有性,在陆、海产业发展过程常以劳动力、资金、技术、信息等形式出现。得力于港口、配套交通、通信等基础设施的建设,生产要素在生产资料或中间产品中流通、循环,以实现陆海产业系统的有效配置。
二、陆海统筹管理的事件过程及其研究动向
陆海统筹管理在理清陆海人类活动的区位指向与产业链联系规律后,需要进一步顶层设计统筹活动主体的陆海资源环境利用规制,尤其是陆海资源环境不能承受的负面清单需要统一筹谋与实施。这自然构成了陆海统筹管理的制度体系及其行动工具之一。陆海资源环境利用过程,统一协调陆、海资源环境利用基线标准与利用过程各类废弃物排放或循环利用的上限标准,当然更要将陆域排放废弃物禁止入海或者标准化处理后入海作为陆海统筹环境保护的重要准则和标准,继而系统监测陆海域环境质量的衔接标准治理,由此构成陆海统筹管理的重要事件及其达成共识的过程体系,亦即陆海统筹管理的空间治理体系及其构建过程。
可持续发展的提出已经引起人类对生态环境保护的重视,但是陆、海域的生态环境污染的传递性域流动性问题没有得到很好地解决,甚至伴随海洋经济发展,海岸带地区生态环境问题日益严峻。海岸带地区的污染来源有二:首先,陆源污染的流动是近岸海域环境污染最主要原因;其次,人类海洋活动与海水流动性带来邻海污染物也会成为海岸带地区环境污染源。显然,陆海统筹管理的空间治理体系必须重视沿海地区人类活动的陆海相互作用过程与陆海污染物的流动性。陆海统筹管理海岸带资源环境利用的底线是保证资源质量不下降和海岸海洋环境容量不超限并且维持海岸海洋生态系统平衡,海岸带资源环境承载力决定了海陆统筹管理的空间利用方向和利用强度。
海岸带关键要素包括淡水、海水、土地和陆域/近岸海域生物等,故海岸带土地利用是海岸带陆海统筹管理的重要切入要素。加强陆海统筹管理的主线是建立空间治理体系确保海岸带土地利用的功能、边界、阈值及海域能转为陆域及其相关利用类型,这需要系统化顶层设计陆海统筹管理的空间治理体系:一是海岸带土地利用空间规制、二是陆海人类活动的法律行为及其负面清单、三是陆海资源损耗与环境污染排放空间政策、四是围填海及其转换陆域利用情景规制体系。
基于生态系统的海岸带管理是国际上较为受到推崇的模式,海岸带生态区的保护与管理一直是研究热点,故基于不同目标(如红树林保护、生态环境、水产养殖、交通设施等)进行海岸带管理规划也成为实现多重管理目标、解决利益冲突和关系协调的有效途径。中国已构建了涵盖海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带综合保护和利用规划等海洋国土专项规划,为能够协调各海洋专项规划,亟待构建一个有层次、有逻辑的海洋空间规划体系,与陆域国家空间规划有机衔接,将原本两个相对独立的空间管理体系整合为一套有机的规划和管理体系,合理利用陆海资源环境与空间,实现各方利益平衡与社会效用最大化。
三、陆海统筹管理的实施层序及其研究动向
陆海统筹作为中国发展战略的重要内容,其实施空间格局应该包含全球、国家、区域、地方四个尺度。
区域和地方尺度,实施沿海地区陆海统筹管理是基于各类海洋经济发展示范或海洋自然保护区或海洋牧场或围填海工程试点,地方基于自己实际情况并形成对照性经验,形成区域层面海陆统筹管理的地方知识及其操作性政策。继而根据国家行政管理体系以行政单元为陆海统筹管理的空间元,这便可实现区域和地方的陆海统筹管理转换及其与行政单元衔接。“十二五、十三五”期间,中国在沿海地区建立了众多的省/直辖市海洋经济试点、海洋生态文明试点以及海岛国际旅游试点,规划方案中提出基于区域资源环境本底与国际地缘区位形成中国北起辽宁省南至海南省的海岸海洋空间秩序。
国家和全球尺度,聚力实施沿海地区重点城市群(如珠三角、长三角和环渤海)的陆海统筹管理,全面提升国土利用秩序优化,形成国家滨海地带发展高地,继而参与全球产业链或价值链分工竞争。基于国家海岸海洋参与全球竞争的实力提升,才能在全球化背景之中通过科技与教育、外交、经济等手段传播本国陆海统筹管理的理念、实践得失,参与或引领相关国际组织或国家共同制定陆海统筹公约或者纲领,并努力化解周边国家海洋争端保障国家权益。这依赖于国家从全国战略层面引导或管制陆海统筹发展,提升国民海洋意识,注重人类海洋活动行为自我约束。陆海统筹管理因其内容的复杂性和多样性离不开公众的参与。国际海岸带管理的公众参与有三种形式:一是确保决策制定的公共参与;二是将“公共参与”作为海岸带管理实施效果的考核标准之一;三是进行海岸带管理的教育与培训。确保公众参与的有效性和全面性,实现陆海统筹管理的主体运用各种有效、透明的方式达成相对一致的国家或区域陆海统筹管理的空间治理体系,挖掘海岸地区蕴含巨大潜力促进经济社会空间均衡发展。
文章来源：节选自《陆海统筹管理：核心概念、基本理论与国际实践》，原刊于《上海国土资源》2020年03期
作者：马仁锋，宁波大学地理与空间信息技术系教授；辛欣，宁波大学地理与空间信息技术系硕士；姜文达，宁波大学地理与空间信息技术系高级工程师；李加林，宁波大学地理与空间信息技术系教授
