引言
从全球看，世界各国自然禀赋、文化传统、政治生态、经济环境、发展轨迹千差万别和各具特点。2013年的联合国发展报告《南方的崛起:多元化世界中的人类进步》指出:过去十年间，众多发展中国家取得了巨大的发展成就，不仅经济发展活力不断增强和全球影响力不断提升，以人类发展指数( human development index)衡量的经济社会全面发展也取得了显著的进步，尽管全球各国、各地之间以及各国、各地区内部发展还存在着一定的差异和差距，但发展中国家组成的“南方国家”在教育、医疗、生态、营养和收入等方面的进步十分显著。该报告还预测:到2020年，“南方国家”中的中国、印度、巴西三大领先的发展中经济体经济总产出很可能将超过美国、加拿大、英国、德国、法国、意大利的总和［1］。
毫无疑问，中国是“南方国家”此次整体崛起“夜空中最亮的星”，始于1978年对内改革和对外开放的伟大事业将中国带入了一个大发展时代:经济增长率从1953－1978年约4.31%提高至1978－2017年约9.75%，以全球历史上罕见的持续且高速增长赶超很多发达国家，仅有30多年的时间便成为世界第二大经济体，并朝着世界第一大经济体迈进，这一发展过程惠及人口占世界20%左右，GDP 总量占世界14.84%，不仅数亿人口摆脱贫困和告别温饱，而且全民正浩浩荡荡迈入小康社会。
Lin 等［2］将中国经济发展成就誉为“中国奇迹”，Song 等［3］将中国经济发展之路誉为“中国模式”。但在中国经济总量快速增长的同时，各地区之间和地区内部的发展差距逐渐在拉大，甚至呈现出“一个中国、四个世界”的特征。若从理论角度看，这是经济、政治、社会等因素相互作用的结果，若从差距角度看，则是市场因素和政府因素共同作用的结果［4］。
本文重点梳理制度、政府和官员在中国经济持续增长和地区差距问题解决中所具有的重要作用，至少有两个方面的意义:其一为理论价值。不同于主流经济学强调直接因素(劳动、资本、技术)的作用和“市场作用论”的解释，本文基于中国国情和既有文献，进一步强调了间接因素(制度、政府和官员)的作用和提炼出“制度作用论”、“政府作用论”和“官员作用论”三类解释，并鉴于地方官员在辖区经济发展中的重要作用，重点梳理了中国地方官员在经济增长中作用的代表性理论与实证文献，分析了作用机制和指出研究不足。之所以强调地方官员的作用，原因在于中国经济发展过程中，具体制度和政策是通过各层级政府或政府部门执行或发起，而执行和运行效果在很大程度上依赖于政府官员。既有文献特别强调地方辖区之间存在经济发展和政治晋升的竞争关系，各级政府和官员在辖区经济发展过程中同时具有两种作用:其一为积极作用，表现出“援助之手效应”，如建设良好的基础设施［5］，形成公共支出溢出［6］;其二为负面作用，表现出“攫取之手效应”，如拉大了城乡发展差距［7］，造成严重的环境污染［8］。因此，考察政府官员行为模式及其个人特征对经济增长的影响，实际上是理解中国经济增长和地区发展差异的关键所在，具有重要的理论意义;二是实践意义。中国40年改革开放的经验给全球提供了另一条道路［9］，中国发展的实践证明中国发展道路和中国经济奇迹具有它独特的优势，为发展中国家提供了一个发展样本［10］。从制度、政府和官员角度对“中国奇迹”和“中国模式”进行梳理总结，可能具有供其他发展中国家参考的样本意义。
解释一:制度作用论
Denison［11］、Jorgensen 和Griliches［12］、Maddison［13］等代表性研究将决定一个经济体经济增长的因素分为直接和间接两类，它们分别与要素投入、要素生产率有关。Acemoglu 和Robinson［14］认为制度质量的差异决定了这两类因素，随后关于经济增长的制度逻辑研究数量和影响力加速上升［15］，对制度质量的研究越发重视［16］。
对于中国而言，与经济增长相关制度安排在改革开放后的经济持续高速增长中作用无疑是非常重要的，而在众多的经济制度当中，财政相对分权的经济制度和政治相对集权的治理制度是最有代表性的两种制度，并由此出现了财政分权和政治晋升竞标赛两个经典的理论假说:一是“特色财政联邦主义”，鉴于传统分权理论不适用于发展中国家，Qian 和Weingast［17］提出基于中国发展背景的“特色财政联邦主义”，认为政治上相对集权和经济上适度分权的行政体制是中国地方政府竞相发展辖区经济的根本性原因，Lin 和Tan［18］研究将中国1994年之后生产效率的快速提升和物质财富的快速增长归于财政分权制度及其激励作用;二是“政治晋升竞标赛”。周业安和宋紫峰［19］在竞争性政府( competitive governments)基础上进一步将政府竞争分为纵向竞争( intergovernmental competition)和横向竞争( interjurisdictional competition)，根据竞争性质又分为溢出效应、财政模仿和标尺竞争。周黎安［20］系统提出地方官员围绕GDP 增长进行“晋升锦标赛”，随后众多实证研究尝试检验“晋升锦标赛”或“晋升标尺赛”假说的存在，也就是“数据到底能不能出官”。其中，Li 和Zhou［21］证实了地方官员在任期内良好的经济增长绩效能够显著提高其晋升和连任的概率。王贤彬和徐现祥［22］也验证了地方官员对政治激励会做出有利于辖区经济增长的反应。陶然等［23］实证研究发现，事实上并不存在依据经济增长来提升官员的官方文件。杨其静和郑楠［24］收集整理了2003－2012年地市委书记的相关数据，同样并没有找到支持“晋升标尺赛”假说和“锦标赛”假说的证据。
Xu［25］将上述两个经典假说和理论框架总结为“地区性分权式威权主义”模式。张军［26］认为财政分权与政治集权相结合的模式将政府之间的竞争变成了简单的标尺竞争，这种自上而下的高度分权的结构形成了中国地方政府间“为增长而竞争”的发展共识和强大激励。文雁兵［27，28］则认为财政分权制度和政治晋升制度需要“配合”使用才能同时满足“约束有效”和“激励相容”，进而发挥“1+1＞2”的作用。
解释二:政府作用论
UNDP［1］对“崛起之南”和Acemoglu 等［29］对“欧陆以北”的研究不约而同地强调:经济增长本身并不能自动转化教育、医疗、生态、营养和收入全方位的人类进步，政府在经济增长和社会进步当中具有极为重要的作用，如果说制度是决定经济增长的根本原因，那么政府就是决定经济增长成果分享的决定因素。此外，不同类型的制度，尤其是产权制度、专利制度等正式制度需要政府提供，因而政府在经济发展中的作用显得格外重要。总体来看，大致可以将政府对经济发展的作用分为“无形之手”、“援助之手”和“攫取之手”三类观点。其中，“看不见的手”指政府在法律规则下提供最小化的公共产品和保障契约的执行，“援助之手”指政府超越法律规则促进商业繁荣、保障契约执行和限制腐败，“攫取之手”指政府僭越法律寻租从而破坏商业环境和契约的执行。学界围绕上述三类观点开展了研究，并相继提出“发展型政府”［1］、“生产型政府”［30］、“中性政府”［31］、“泛利性政府”［32］、“服务型政府”［33］、“包容型政府”［28］、“有为政府”［34］，不同类型特征见表1。
解释三:官员作用论
如果从政治学和经济学两个视角、两个维度观察中国的经济增长和社会发展，政府官员无疑是必须重视和值得研究的对象。政府官员的特征、行为、作用既是主流经济学理论忽视的因素，又是中国经济发展过程中的一个非常突出的现实特征。即使是从历史和全球维度去观察，在一国或一地区的制度执行和政府运行中，政府官员是一个极为重要的角色，是两种作用机制发挥作用的重要“中间变量”，也是制度作用论和政府作用论的重要补充。既有关于中国地方官员作用的研究，主要有两个思路:一是官员行为选择及其经济绩效;二是官员个体特征对经济发展的影响。前者主要是跟政府作用论结合在一起，将各级地方官员(尤其是“一把手”)作为经济发展的决策者，讨论其行为的影响因素和经济绩效(主要是“援助之手”或“攫取之手”)。后者探讨官员个体特征对辖区经济发展的影响，主要使用省和市级官员样本进行分析。
1、官员行为选择及其经济绩效
理论上，文雁兵［28］总结提出了地方政府官员的行为逻辑是:首先，中央政府设计财政分权制度和政治晋升制度;其次，地方政府官员为获得晋升会采取横向竞争和纵向竞争两种策略，前者主要是不同地区间同级政府为争夺流动性资源展开的税收竞争，而除税收之外，政府获得的财政收入主要依靠中央政府的转移支付，同时，税收竞争的成本部分可由转移支付进行弥补，还存在着转移支付的横向竞争，后者主要是不同地区间同级政府为针对稀缺性晋升岗位展开的政治竞争。两种策略某种程度上都是以GDP 规模和增长率为中间目标而以政治晋升或经济补偿为最终目标的竞争。此过程中，地方官员面临上述两个困境很可能出现“诺斯悖论”，必然采取“援助之手”或“攫取之手”(地方政府官员行为选择机制见图1)。
实证上，大量文献展开了关于援助之手与攫取之手在中国经济发展过程中的存在性和变异性研究，发现了援助之手的作用［28，35］，也发现了攫取之手的存在［36，37］。
2、官员特征对经济增长的影响
近年来，越来越多的经济学文献将注意力集中于地方官员(主要包括任期和来源地、教育背景等个体特征)的经济绩效问题。徐现祥等［38］基于1978－2005年省级党政首长的数据，采用双重差分法，发现省级地方官员跨地交流有利于辖区经济增长。张军和高远［39］亦利用1978－2004年省级党政首长的数据，采用面板固定效应回归中加入官员类型虚拟变量的方法，也发现官员交流有利于辖区经济增长。该文还考察了官员任期与经济增长之间的关系，发现了地方官员经济增长绩效在任期内呈现倒U 型:初始上任和临近离任年份的经济增长绩效相对低，任期中间的相对高些。这两篇开创性文献有以下几点重要的意义:第一，这些发现与人们经常观察到地方官员忙于辖区发展的现象相吻合，证实了地方官员对地方经济发展的重要性;第二，文献发现了地方官员经济增长绩效随任期而出现特定的轨迹，初步给出了地方官员影响地方经济增长的时间维度上的策略性描述;第三，文献初步给出了地方官员影响地方经济增长的一些具体手段与渠道(如产业); 第四，这些文献引起了各界对官员交流现象的关注，引发了更多类似文献。
总结来看，大量此类文献有两个特点特征:一是主题方面，主要关于官员任期和异地交流来考察和识别官员对经济的影响，个别文献涉及个人特征的研究;二是实证方面，样本主要集中在省级官员层面，个别文献讨论了地市级官员。后续代表性文献如下:
王贤彬和徐现祥［22］从省长、省委书记的来源、去向、任期等几个维度考察了地方官员治理对地方经济增长的影响，发现在控制了省区经济变量和省长、省委书记的自身特征后，不同类型的地方官员经济增长绩效显著不同:一是从来源角度看，平均而言来自中央部委的省长、省委书记的经济增长绩效显著较低;二是从去向角度看，平均而言调任中央的省长、省委书记的经济增长绩效并未占有优势，主要表现为来自中央、离任后调入中央的省长、省委书记的经济增长绩效显著较低;三是从经济增长趋势看，整体而言省长、省委书记任期内的经济增长趋势呈现先升后降的倒U 型，存在一个理论上的最优任期，但分类考察则发现非交流类型的省长、省委书记任期内的增长轨迹确实呈现倒U 型变动，而其他类型的则不是。
王贤彬等［40］研究了地方官员更替与经济增长，采用1979－2006年间我国29个省区的官员更替样本进行检验。结果发现省长省、委书记更替对辖区经济增长有显著的负面影响，这种影响的程度因地方官员更替频率、更替的地方官员的年龄等因素的不同而不同:一是年龄，无论是从上任官员年龄还是离任官员年龄上划分，如果更替涉及年龄较大的官员，则官员更替对当年经济增长造成更大的负面影响;二是分地区看，无论是在沿海还是内地，省长、省委书记更换对辖区当年经济增长的影响都是负面的，但地方官员更替对辖区当年经济增长的影响在沿海和内地之间存在差异，省长、省委书记更替对沿海省市的负面影响更显著;三是分频率考察，当年单次地方官员更替不会对经济增长产生显著影响，当年频繁的地方官员更替则会对经济增长产生负面影响，这种影响以书记和省长同时发生更替的情况最为剧烈。此外，还发现地方官员更替主要是影响辖区的短期经济增长波动，而不是长期经济增长趋势，即官员更替效应是短期的。
张尔升［41］构造了1992－2007年我国省委书记、省长与其省份经济增长相匹配的面板数据，从个人层面考察了企业背景的省委书记、省长对区域经济增长的绩效，定量识别了企业背景的地方官员对区域经济增长的贡献。结果表明:就整体而言，企业背景的地方官员对区域经济增长是弱负效应，引入控制变量后呈弱正效应，其影响在0.2 个百分点之内。1992年以后(即市场经济体制时期)来自企业的地方官员对于区域经济增长的贡献提高0.8 个左右的百分点，企业背景的地方官员对于推进产业发展起到了明显的推动作用。
王贤彬等［42］考察了1978－2006年间全国31个省、自治区、直辖市正职书记和省长、自治区主席、市长的相应经济增长绩效，发现在省长和省委书记层面存在着以经济增长为核心的相对绩效机制，而这种机制的强度在两者之间具有显著差异:省长层面显得更加重要，相对绩效考核机制在决定能否晋升和是否退任上均起重要作用;省委书记层面则相对较弱，该机制仅在决定是否退任上起一定作用。
张平等［43］使用1985－2007年中央官员的来源按籍贯与工作经历进行了划分，尝试系统考察中央官员对中国各省区经济增长的影响。研究结果显示中央官员对其籍贯来源省区的经济增长有显著的促进作用，对其曾工作过的省区经济增长的影响则并不显著，并且这一促进作用主要是通过提高其籍贯来源地的投资率来实现的。进一步运用分位数回归的研究结果则表明，上述作用对经济增长速度较慢地区的影响更为明显。
宋凌云等［44］通过中国省级官员与制造业的面板数据，分析省级官员对辖区产业结构变动的影响，有以下发现:一是1998－2007年间，当其他条件不变时，平均而言，省委书记、省长在短期内能引领辖区产业结构变动，在任第一、第二、第三年的引领效应大致分别为20%、15%和10%，到了任期的第四年，引领效应开始不显著，即其引领效应随任期增加而下降;二是与新结构经济学的理论预期一致，产业结构变动在短期可以靠官员引领，在长期主要靠市场主导，市场是实现有效资源配置的根本机制。
姚洋和张牧扬［45］利用1994－2008年我国241个城市市委书记、市长与城市经济的面板数据，分析地市官员对辖区经济增长的影响，有如下发现:一是地方官员在城市间的调动使得官员个人对经济增长贡献从一个城市之内扩展到了不同城市之间;二是地方官员的个人效应具有整体显著性，即不同的地方官员对经济增长的作用存在显著差异，且内生性样本构成、内生性调动以及城市层面的扰动并不影响这一结论。就个人效应对官员晋升的影响分析表明:一是尽管官员的年龄是一个重要的因素，但个人效应也十分重要，且其重要性随着官员年龄的增长而加强;二是个人效应对市长的晋升具有显著作用，对市委书记的晋升没有显著作用，而官员在职期间城市的经济增长速度对晋升没有显著作用。
杨海生等［46］利用月度地级市城市官员变更比例作为政策不稳定性的代理变量，在VAR框架下研究了1999－2013年间我国官员变更对经济增长及其风险，实证考察了政策不稳定性对经济增长的影响。研究结果表明:一是官员变更所引发的政策不稳定性对经济增长有显著的抑制作用;二是官员变更对经济增长的财政影响总体上要强于其信贷影响;三是经济增长对官员变更有正向的刺激作用，但经济增长风险却是官员晋升体系中的一个负向考核指标。此外还发现，随着科学发展观对官员变更制度中的经济考核指标的弱化，中国经济增长中的政策因素和政策风险显著减弱。
李书娟和徐现祥［47］从籍贯视角把省级官员的家乡身份与地级市相匹配，识别在任省级官员的家乡身份认同对家乡经济增长的影响及其在家乡身份和职务身份之间的选择，检验阿克洛夫和森的“身份认同及身份选择假说”，结果发现:一是对于地级市而言，是否拥有省级官员老乡是外生的，本文采用倍差法估计发现，平均而言，省级官员的家乡身份认同在2001－2010年促进了家乡经济增长约0.6 个百分点;二是当其职务身份与家乡身份在空间上重合时，省级官员将选择职务身份，家乡身份认同效应消失。在一定程度来讲，这种家乡偏爱甚至是一种全球性现象，Hodler 和Paul［48］利用1992－2009年126个国家38427个地区夜间灯光卫星数据实证发现，国家领导人对其出生地存在“地区偏爱”( regional favoritism)，主要表现为，在任期间的家乡夜间灯光亮度明显增强。李书娟等［49］进而将中国省级官员的家乡数据从籍贯地市级样本匹配到籍贯县级样本，并用夜间灯光亮度代理经济发展水平，通过采用倍差法识别中国省长对辖区外家乡的身份认同效应。经验分析发现:1992－2012年之间，省级官员在任期间，其辖区外家乡县的夜间灯光亮度提高约8个百分点，市内相邻县提高约1.8 个百分点，市外相邻县则没有显著的变化。
余泳泽和杨晓章［50］搜集整理2002－2014年230个地级市政府工作报告中的经济增长目标数据，深入考察了官员的任期及特征对经济增长目标设定及完成情况的影响，重点关注了“官出数字”的经验证据。研究显示:一是从整体来看，市委书记在任期内对经济增长目标及超额目标的影响都很显著，高年龄的市委书记倾向于调低经济增长目标，并且市委书记的理工背景对经济目标有负的影响;二是从官员任期对经济增长目标制定及完成情况的影响来看，市委书记在任期内对经济增长目标及完成情况有较为明显的“倒U”型影响;三是从分地区来看，东部地区的市长任期变动对辖区经济增长目标及完成情况的影响更大，而中西部地区的市委书记任期变动影响则更大;四是从一、二线和三、四、五线城市分组来看，一、二线城市市长任期的变动对经济增长目标及完成情况的影响较大。这说明经济发展程度不同的地区官员任期对经济增长目标的影响方式存在差别;五是党代会的召开和省与国家经济增长目标的制定对官员任期内的经济增长目标的设定具有较强的正影响。
除了直接研究地方官员治理对地方经济增长的影响，部分文献还从其他角度对这一主题进行了富有创新性的研究，代表性文献有:
范子英和李欣［51］基于2003年部长更换的自然实验，利用倍差法研究了部长的政治关联的影响，研究发现:一是新任部长的政治关联效应会使其来源地的地级市获得的专项转移支付增加2亿元，如果是重要部委的部长，该效应上升至9.4 亿元，相当于在原有水平上增加130%;二是政治关联效应在部长的一个任期之内是非线性的，呈现先上升后下降的“倒U 型”的趋势;三是增加政治关联和减少政治关联的效应是非对称的，部长卸任并没有伴随着专项转移支付的显著减少;四是政治关联效应仅体现在正部长，副部长对其来源地获得的财政资源影响不大。
孙伟增等［52］基于2004－2009年中国86个城市面板数据实证发现，随着中央对地方官员考核机制的规范化和科学化，不再单一的唯GDP 论，而以环境质量和能源效率为核心的环保考核对地方官员的晋升已经具有一定的正向作用，这种正向作用在大城市和政府行政力量较强的城市更加显著:大城市和政府行政力量较强的城市，其单位GDP 能耗和环境污染水平能够更早更快地跨过环境库兹涅茨曲线拐点。因此，其环境质量改善的前景更加乐观，对长期经济社会发展的促进作用更加直接。除此之外，地方官员受教育水平和民众受教育水平对于城市的可持续发展也具有积极的作用。
钱先航和曹廷求［53］利用中国人民银行大额支付系统的数据，在匹配省委书记个体特征的基础上考察了官员政治关联地区即出生地、第一工作地和来源地的资金是否会跟随官员流动，并进一步检验了官员异质性的影响。结果显示:相比非任职年份，官员任职期间其出生地和来源地的资金会更多地流入任职地区，存在着“钱随官走”的现象，但第一工作地的资金未显著增加;政治关联强度越大的地区，“钱随官走”的效应也越大;基于情感和理性的平衡，这一效应因官员的任期、年龄及来源而有所不同，因而总体而言，地方官员与资金流动的关系可能是源于官员情感与理性的平衡。
