一、如何认识地方政府债务的性质
我们注意到，2017年中期以来，官方关于地方政府通过各类融资主体举债形成债务的表述有所变化。
在此之前，对于中国经济的高杠杆问题，官方通常表述为三句话：总体债务可控，但未来潜在风险不容忽视，非金融企业杠杆率过高。隐含的意思是，地方政府通过各类平台融资的部分应当视为非金融企业负债，只不过这部分企业是较为特殊的国有企业。这是新《预算法》实施以来的自然表述。2014年10月财政部43号文要求对地方政府性债务进行清理甄别，该归政府的归政府，该归企业的归企业，并且由全国人大对截止到2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认，最终将政府债务规模定格为15.4万亿。2015年1月1日实施新的《预算法》后，所有地方政府的正式负债均要在财政部限制的额度范围之内，地方政府显性债务至此被历史性的控制。2017年5月，财政部对穆迪下调中国评级回应时指出：对于地方政府融资平台、国有企业等债务与政府债务之间的关系，我国相关法律制度也已经作出了明确规定。《预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
地方政府债务与政府平台债务性质的划断，是供给侧结构性改革的重要成果。地方政府在财政部限额范围内发行的债券，才是法律意义上的地方政府债，这一点是毫无疑问的。但是，新《预算法》并没有在制度上降低地方政府隐蔽举债冲动，防范重大风险必须涵盖地方政府主导的所有举债行为。2017年7月的中央政治局会议首次提出对“隐性债务”的关注，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。我们注意到，十九大以来中国经济官员较少再使用“非金融企业杠杆高”的提法，而表述为“地方政府隐性债务”。比如，杨伟民在2017年12月23日 “2017-2018中国经济年会”上表示，“防控金融风险，当然这里包括了防控地方政府债务，特别是地方政府的隐性债务风险”。刘鹤在达沃斯论坛的演讲中指出，“针对影子银行、地方政府隐性债务等突出问题，争取在未来3年左右时间，使宏观杠杆率得到有效控制”。
可以看出，较以往“非金融企业负债”的提法，近期中央领导“地方政府隐性债务”的表述更加贴近当前中国经济高杠杆的原因和本质。稳妥有序的解决地方隐性债务是当前防范和化解重大金融风险的关键。
二、真正的“地方政府融资平台名单”
地方政府隐性债务主要包括以下几类：地方政府融资平台债务；财政部2017年50号文和87号文之前，地方政府以PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务。因为数据所限，且平台债务是地方隐性债务的主要部分，我们这里仅研究地方政府融资平台债务。
2010年以来，银监会对政府融资平台实施“名单制”管理。2010年的国发19号文要求银监会按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的方针，做好地方政府融资平台贷款风险监管工作。在此背景下，银监会在严格加强新增平台贷款管理的要求中，明确按照企业法人、事业法人和机关法人三类融资平台的情况建立“名单制”信息管理系统，名单包括了11000多家政府融资平台，并且名单制管理也预留了退出机制。监管部门对名单之内的平台融资进行了融资限制，主要政策包括：将名单内的平台贷款审批权限统一上收至总行、发行债券将受到更多的限制。
因此，地方政府只有极力突破名单限制，才能获得更多的融资资源。在实践中，地方政府采取了以下两种方式：
1.新设平台：我们查询wind数据库，将近年来发行债券并且承担城投、市政功能的企业与银监会政府融资平台名单进行比对，前者只有少部分在后者的平台名单目录中，并且前者大部分是2010年之后新设平台。
2.现有平台主动退出的名单管理：通过尽力达到银监会退出要求，地方融资平台退出监管名单。截至2017年9月30日，银监会融资平台名单管理的11000多家中，已有2498家退出平台。
新设平台和退出名单后的平台公司，实质上仍然承担执行地方政府融资的任务，其贷款和发行债券难度的大幅降低，融资额度也会大幅增加，隐性债务风险会越累越高。同时，也提示我们，现有部分媒体和研究者以银监会“正宗”的平台名单作为对象统计负债规模，没有包括新设平台和退出平台，很显然会将政府融资平台负债规模低估、错估。
因此，现阶段对是否属于政府融资平台的判定，需要追本溯源回到最初的定义。国发（2010）19号、财政部等四部门联合发布的（财预〔2010〕412号）等文件明确了地方政府融资平台的概念：地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
本研究将上述定义作为确定政府融资平台范围的重要依据，同时考虑到银监会的平台名单系统是在2010三季度形成。在wind数据库中首先查询在2016年底具有存续债券的所有国有企业名录，判断其是否属于真正意义上的政府融资平台，则按照以下原则：
1.如果在银监会的平台名单之内，则理所当然判定为地方融资平台；
2.如果不在银监会平台名单之内，那么，首先看该企业成立时间，如成立时间在2010年之前较久，原则上认为其不是地方融资平台；如果成立在2010年左右或者2010年以来，则原则上从三方面综合判别，一是看企业名称上是否符合财预（2010）412号的定义；二是看企业经营范围和实际业务是否属于城投、市政建设类；三是通过查阅债券评级机构报告看该企业营业收入或利润是否较依赖于地方政府。基于这三方面，以实质重于形式的方式判断其是否属于政府融资平台。
按照以上原则，我们在2016年底具有存续债券的国有企业中，共确立了1870家地方融资平台，在各省的分布如下图所示，其中江苏（306家）、浙江（178家）、湖南（132家）、四川（115家）、山东（113家）等省份政府融资平台数量较多。
三、对中国各省部分地方政府隐性债务规模的估计
wind数据库提供了发行债券企业年报财务数据，我们查询了上述纳入政府融资平台的1870家企业的2016年年报，统计加总了这些企业的总负债和有息负债，其中，各省平台合计总负债为30.27万亿，有息负债为20.56万亿。
各省的情况如下图所示。其中，地方融资平台总债务较多的省份包括：江苏（48080亿）、浙江（26527亿）、四川（20919亿）、天津（18996亿）、重庆（15724亿）。地方融资平台有息负债较多的省份也是上述五省：江苏（30757亿）、浙江（16731亿）、四川（14859亿）、天津（14284亿）、重庆（11228亿）。
最后，对本研究的结论有以下几点说明：
1. 本研究对政府隐性负债的初步估计是不完全的。近年来地方政府通过各类契约形成的PPP项目、政府购买服务等隐性债务未在统计范围内，政府融资平台的计算也仅限于发行过债券的平台数据，未发行债券的部分基层平台不在统计范围内。即使如此，我们计算所得出的30万亿左右的地方政府隐性总负债规模也是巨大的（系地方正式债券的2倍左右），如果加上2016年底12万亿国债余额、15.32万亿地方债券余额，全部纳入政府杠杆率计算的话，已经远超欧盟60%的警戒线。我们注意到，17年底审计署发布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，要求“下一步工作要积极稳妥化解存量隐性债务”，浙江等地已经在2018年初下发了进一步核查隐性债务的通知，政府隐性债务将成为当前和今后一个阶段防范金融风险的最重要领域。
2.本研究是对各省政府隐性债务规模的初步评估，并不代表对各省债务的风险判断。我们认为，随着信贷增速放缓，中国地方政府债务增加的风险将会变得可控。政府债务风险除了负债规模外，与经济发展水平、政府收入水平等密切相关。图4利用地方平台总负债/GDP作为负债率简单测算，得出的前五位省份与前面就明显不同，负债率除天津外，贵州、重庆、云南、青海等主要为西部省份。
