【内 容 提 要】省级政府的行为政策是引导和促进服务业发展的重要治理结构。从江苏省发改委2007 ～2013 年下发的诸多关于服务业发展的通知来看，“资金引导”和“评优认定”是省级政府推动服务业发展的主要行为抓手。从政府政策与现实问题的切合性来看，总体上政府的政策具有相当的针对性，但是政府政策的前瞻性和市场化程度不足。因此，指向性或偏好性较强的服务业产业政策仍具有较大的提升空间，下一个阶段应当以更加市场化的政府行为引导服务业发展。
【关键词】服务业；政府行为；市场机制
服务业是现代产业体系的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量区域经济发展阶段的重要标志，以服务业推动转型升级已成为各级政府部门的重要战略。国务院制定的《服务业“十二五”规划》指出，“到2015 年，服务业增加值占国内生产总值的比重较2010 年提高4 个百分点，成为三次产业中比重最高的产业”，这个比重大约是47%。根据江苏服务业的相关规划， 2015 年末服务业增加值占地区生产总值的比重将达到48%，服务业产业结构进一步优化，新兴的服务业行业全面提升，实现特色化、规模化和高端化发展。
针对政府在服务业中的作用这一问题，由于研究视角的差异，国外的研究侧重于放松服务业管制方面，国内的研究则主要包括以下几个方面:一是分析政府经济发展的总体目标、模式与服务业之间的关系。如江静等认为，中国现代服务业在较长时间内处于低水平的稳态，与政府公共职能的相对缺失和以增长为目标的模式有直接联系。①二是分析政府主导的服务业市场结构与服务业发展的关系。江小涓认为，服务业存在的进入管制使其成为中国经济中市场化程度较低的部分。②三是研究服务业发展中政府与市场的边界，如政府规模、政府管制、法制等因素在服务业发展中的作用。③毫无疑问，在党的十八届三中全会提出的“发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府的作用”这一定位中，政府在转型时期的中国服务业发展中仍然承担重要角色。因此，在研究政府行为在服务业中的作用时，不能仅仅将政府政策作为一个抽象的封闭空间，而是需要选取关键的政府层级，直接研究政府特征性政策行为的表现形式，评估政府政策行为的针对性、有效性以及改进空间。
省级政府的行为政策:
推动服务业发展的重要治理结构
国务院制定的《服务业“十二五”规划》明确指出: “各省( 区、市) 要将服务业重要指标纳入本地经济社会发展的考核体系，针对不同地区、不同类别服务业发展的具体要求，实行分类考核，确保责任到位，任务落实。”因此，从省级政府的视角研究政府行为对服务业发展的影响，具有典型意义。
省级政府是现阶段中国制度变革的第一行动集团④，决定了省际的差异性与省内的趋同性。同时，中国政府体制的治理具有“下管一级”的特征，省级政府的意图行为能显著影响下级( 包括市级、县级) 的行为决策，从而表现为省级层面经济绩效。从省级政府的政策特征来看: 第一，具有从属和执行中央宏观经济政策的属性，因此在货币政策、通胀通缩、国际收支等方面不具备相应的政策空间。在财政、金融、外贸等政策方面，省级政府只有较小的制定权限。第二，在省级财力范围内的转移支付具有很强的独立性，可以在国家规定的范围内制定地方性法规、规章，规制微观经济，实现区域内资源的有效配置，在财力配置上具备调控空间和余地。因此，省级政府可以综合运用经济、法律和行政手段，相对独立地制定本省经济社会发展战略，有条件和能力制定特征性的产业政策、就业政策、人才政策等推动本省经济发展和社会进步。⑤第三，省级政府竞争是转轨时期中国地方政府竞争的重要组成部分。大量的文献将中国经济绩效归结为转型时期地方官员的竞争激励，王贤彬等通过对20 世纪80 年代以来我国31个省区的地方主要官员的特征性数据进行分析，认为在省长和省委书记层面，均存在着以经济增长为核心的政绩考核体系。⑥服务业作为现代产业体系的重要组成部分，受到地方政府的高度重视。这就提示我们，优先发展先进产业是省级政府经济工作的重要职能和动力所在，研究省级政府行为对服务业的影响，应当侧重于省级政府具备操作空间的政策基础和政策工具。
在省级政府的政策空间下，政策工具指的是实现政策目标的手段，政策方案只有通过适当的政策工具才能够得到有效执行，从而达到政策设计的理想状态。⑦在Rothwell 和Zegveld 的经典研究中，根据产生影响的层面不同，政策被分为环境型、需求型、供给型三类，应通过三者的协调作用形成合力进而达到决策者的政策目标。⑧对服务业来说，供给面政策工具是指政府通过公共平台构建、资金补贴、信息服务、人才引进等方式，改善相关要素的供给状况直接支持服务业企业；需求面政策工具主要是通过需求端补贴、政府采购、贸易管制等方式，扩大重点支持的服务业细分行业或企业的市场需求；环境面政策工具主要是通过财税制度、法规管制、知识产权保护等政策保障市场作用的发挥，改善市场运行机制，形成有利的发展环境，间接推动服务业的发展，具体包括产业规划、财政倾斜、税收优惠、法规管制等方面。由此形成了供给面、需求面、环境面三维指向的推动服务业发展的政策工具体系，这些政策需要与省级政府的职能权限相结合，才能有效推动服务业的发展。
除了上述政策空间和政策工具之外，政府对服务业发展的产业选择和识别则是制定实施政策的另一项基础。制定产业政策实施发展战略，是中国等东亚国家在现代化进程中的通常做法。产业识别论旨在通过对一定的选择原则和标准的研究，为主导产业或优先发展产业的确定提供一套方法。早期的发展经济学理论中，美国经济学家罗斯托将产业扩散效应理论作为主导产业的选择基准，称为“罗斯托基准”，此外，还存在赫希曼基准、筱原基准、动态比较优势基准等多种著名的主导产业标准。服务业主导产业的确定标准具有一定的特殊性，主要包括: ( 1) 产业发展潜力标准。发达的服务业是经济发展和人均收入达到一定水平和阶段的体现，需求规模、需求收入弹性等是影响服务业的重要因素，选择需求收入弹性较高的服务业细分行业优先发展，符合服务业整体发展的要求。( 2) 技术进步和生产率标准。服务业内部行业的生产率具有一定的可比性，提升服务业生产率主要依靠技术进步。选择技术含量高、进步速度快、高级要素驱动的产业作为主导产业，可以保证主导产业持续保持技术领先，在产业分工中持续占据比较收益较大的领域。( 3) 产业关联和比较标准。通常用影响力系数和感应度系数来衡量产业间的互动作用，确定对其他行业带动作用大的产业；使用静态和动态比较两种方式，根据现行资源或未来可获得资源的相对优势来选择区域主导产业。闫星宇等依据上述部分因素分析了政府部门选择服务业细分行业优先发展的大致范围，排在前五名的行业分别为社会服务业，教育、文化和广电业，金融、保险业，批发和零售贸易及餐饮业，交通运输、仓储及邮电通信业。⑨陈丽珍等对江苏省级层面的服务业进行了研究，认为金融业，文化、体育和娱乐业，租赁和商务服务业，交通运输、仓储和邮政业等可以作为江苏服务业的主导产业。⑩
省级政府推动服务业发展的行为与有效性评价:
以江苏为例
按照现行分类标准，服务业包括十多个细分行业，从政府管理职能来说，分别属于发改、交通、经信、商务、住建、文化等多个政府部门。在我国对服务业实施管理的政府机构中，发改委具有相当的特殊性。第一，按照政府职能划分和现行的政府管理实践，发改部门是服务业最重要的主管部门；第二，依据国务院2008 年下发的《国家发展和改革委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》，地方发改委的职责中基本包含了“组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划”“统筹协调经济社会发展”“承担重点项目建设管理和重大建设项目”等宏观经济管理和政策制定的重要方面，因此，其他政府部门在制定服务业促进政策时，通常会向发改部门征求意见，并且往往采取联合发文的形式。第三，在现行的体制下，各个政府部门的行为在逻辑上存在很强的相似性，重点研究一个部门的行为具有相当的代表性。因此，以发改委作为政府部门的代表进行研究，并采取“样本采集—归纳—重点研究”的方法。其中，样本采集的方法是: 在江苏省发改委网站信息公开栏目的“目录结构”中以“服务业”作为标题进行搜索， 2007 ～ 2013 年的期限范围内共有76 个以服务业为标题的通知，对这76 个通知进行编码1 ～76，以此作为“政府行为”的研究样本。
1． 政府政策的重要抓手: 引导资金和评优认定
搜索得出的76 个样本都是以通知形式下发的，但是执行的载体内涵并不一致。根据对样本内容的分析以及以往文献研究经验，可以将样本分为规划、方案计划、资金引导、评优认定、工作指导、研究研讨6 大类。从表1 可以看出，这6 类政策形式均有较高的使用频度，其中，以规划、引导资金、评优认定3 类最多。从各类行为的属性来看，规划具有整体性和战略性，工作指导主要是为了协调相关部门或下级部门，研究研讨主要是总结经验和为工作提供理论支持。相对来说，这几类政府行为对企业的指引作用是间接的。从对企业和下一级政府的激励作用和实质影响来看，“资金引导”和“评优认定”是最重要的政策工具。这是因为对一个鼓励性的产业政策来说，资金扶持的方式可以补偿企业早期研发、品牌建设的投入不确定性，对企业来说具有直观感受，近年来各类专项资金已经成为政府实施产业政策的重要手段；而各类“评优认定”是体现政绩的显性标志，对下级对口政府部门具有“指挥棒”作用。而且，“资金引导”和“评优认定”这两项举措是相互影响、互为因果的，“评优”往往是获得资金的一个前期基础，企业尤其是初创企业获得可观的“引导资金”之后，又为进入先进企业的行列创造了条件。
2． 对“资金引导”方式的进一步考察
对样本的进一步观察发现，江苏省发改委牵头的主要有两项服务业引导资金，一项是江苏省省级现代服务业发展专项引导资金( 涵盖非金融服务业) ，另一项是金融服务业的引导资金。在省级层面上对服务业进行资金支持和引导，主要依据是2008 年江苏省财政厅、江苏省发改委、江苏省经贸委联合制定下发的《江苏省省级现代服务业发展专项引导资金管理暂行办法》，该办法对资金引导的原则、资金分配、申报规定、监督管理、绩效考评等多个方面作了明确规定，从2009年以来江苏一直遵循这些方面的准则，但在重点支持范围方面也有一些调整。
