自2010 年国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 以来，发展战略性新兴产业已经成为各地推动经济发展方式转变、实现经济转型升级的重大战略举措，并取得了相当的成效。从统计数据上看，江苏省战略性新兴产业的规模已经很大、占工业经济的比重已经很高。但这并不代表江苏战略性新兴产业的发展层次很高、市场竞争力很强。相反，和全国其他省市一样，当前江苏战略性新兴产业发展依然存在着产业层次低端、发展方式粗放、经济效益不高等问题，陷入“高端产业、低端制造”的困境。在当前经济转型升级和发展方式转变的关键时期，有必要适时调整政府政策扶持的重心和发力点，进一步推动战略性新兴产业的高端化发展，以引领江苏经济结构优化调整。
一、江苏战略性新兴产业发展现状
2009 年以来，江苏省把发展战略性新兴产业放在突出位置，通过制定实施“十二五”发展规划、十大产业推进方案以及设立战略性新兴产业专项资金等一系列举措,加强规划引领、加大投资强度、创新体制机制、强化政策支持，有效地推动了战略性新兴产业规模的快速扩大，在应对国际金融危机冲击、保持国民经济平稳较快增长和提升产业国际竞争力等方面发挥了重要作用，正日益成为江苏工业发展的支柱产业和国民经济的新兴增长点。据统计，2013 年，江苏省战略性新兴产业销售收入达到4.72 万亿元，是2009 年的3.15倍，占全省规模以上工业主营业务收入的比重为35.7 %；2014 年前三季度，江苏省十大战略性新兴产业合计完成投资4856.2 亿元，占全省工业投资额的比重为34.2 % , 成为江苏经济“稳增长”的重要力量。无论是从规模上看，还是从战略性新兴产业占工业经济的比重来看，江苏均位居全国各省市前列，可谓成效显著。
虽然从统计数据上看，江苏战略性新兴产业的规模不可谓不大、占工业经济的比重不可谓不高，但这并不代表战略性新兴产业已经呈现高端化发展态势，也不代表江苏结构优化调整的任务已经完成。分析江苏战略性新兴产业发展的考核指标可以发现，江苏对战略性新兴产业的评估更多地是从规模指标、比重指标等进行考量。比如，江苏省政府2011 年公布的《江苏省“十二五”培育和发展战略性新兴产业规划》 提出战略性新兴产业的发展目标是，“战略性新兴产业产值年均增长率保持在30 ％以上，到2015年，战略性新兴产业和新兴产业增加值占地区生产总值的比重分别达10 % 和18 % ”。
从推动江苏战略性新兴产业高端化发展的角度考虑，我们不能仅仅注重战略性新兴产业的发展规模、产值比重等“数量”方面的指标，还应该更多地从经济效益、产业科技水平、自主创新能力等“质量”指标加大考核力度，为战略性新兴产业确定“质量”和“数量”并重的发展目标。唯有如此，才能真正促使江苏战略性新兴产业走出“高端产业、低端制造”的泥潭，充分发挥战略性新兴产业引领产业升级的先导性作用，推动江苏经济顺利向更高层次转型升级。鉴于此，首先需要对当前江苏培育战略性新兴产业的政策实践进行客观总结、科学评估。
二、江苏推动战略性新兴产业发展的实践模式及总体评价
江苏推动战略性新兴产业发展的实践模式和主要做法可以归纳为：
1.通过强化招商引资迅速做大新兴产业规模产业低端环节产能相对过剩同时也带来了新兴陷入政策依赖困境等问题
在培育战略性新兴产业时多地区仍然沿用以往主要依靠招商引资发展传统产业的惯性思维。其基本做法是通过各级政府的大力动员，以招商引资为手段，以各种优惠政策为筹码，吸引全球生产要素大量流入新兴产业领域，实现了战略性新兴产业规模在短时期内急剧扩大。从产业生命周期来看，在战略性新兴产业发展初期，市场需求尚未培育成熟，政府通过招商引资鼓励更多社会资本进入新兴领域，对新兴产业的发展是十分必要的。但是，随着时间推移，也带来了部分负面影响：其一，各地优惠政策层层加码，容易陷人政策依赖的困境，使得战略性新兴产业的扶持政策迅速到达“天花板”；其二，相比于新兴产业在技术研发等高端环节的长周期性、高风险性，其低端环节更容易在短时期内快速增长，由此造成部分产业产能过剩。
2 ．通过重点引进海外高端人才提升了新兴产业发展层次，同时也存在着人才引进中资金使用效率低下等问题
在加快战略性新兴产业发展的过程中，江苏十分重视招才引智工作，除了配合实施国家“千人计划”外，在省级层面，陆续出台了“333 高层次人才培养工程”、“双创计划”等人才政策，为高层次创新创业人才提供了资金支持、项目资助、个人发展等多方面的保障；在市级层面，各市尤其是苏南地区举措很大，比如南京的“紫金人才计划”、苏州的“姑苏人才计划”、无锡的“530 计划”等，在全国形成了较强的影响力。同时，我们也应该看到，由于不少地区将GDP 和招商引资中的做法运用到了“招才引智”上，导致各地竞相争夺新兴产业创新创业人才，争夺的价码由此“水涨船高”。与此同时，由于缺乏较为有效的政府扶持资金事后监管机制，造成财政资金的使用效率低下。
3 ．通过对有基础的企业进行定向扶持增强了新兴产业竞争力，同时也引发了新兴产业的“非市场性”竞争
目前，我国各省市对战略性新兴产业的发展普遍采取以区域财税优惠为主的定向扶持政策。这类定向扶持政策往往以企业规模大小、所有制性质和所属区域等作为财税扶持的门槛和条件，虽然取得了相当的成效，但是政府的角色难以在市场中精准定位。在当前江苏支持新兴产业发展的各类财政资金总体规模已经较大的情况下，政府发力的重心不大可能也没必要过多停留在扩大财政支持的资金规模上，而应该着眼于集中发力、精准发力，聚焦新兴产业发展的关键领域和薄弱环节。当前江苏战略性新兴产业发展的薄弱环节之一就是对中小型新兴企业的支持还不够到位、门槛依然较高。比如，《 江苏省省级战略性新兴产业发展专项资金管理暂行办法》 规定，申请使用专项资金的单位和项目必须符合项目总投资不低于5000 万元，这样的门槛显得偏高，降低了那些有发展前景的中小型新兴企业获得财政扶持的机会。
4 ．通过打造创新型园区在一定程度上提高了新兴产业集聚度，但新兴产业“集而不聚”、“新瓶装旧酒”等现象依然存在
发展战略性新兴产业离不开创新载体建设。就高新园区而言，江苏仅国家级和省级两类高新园区就创造了全省60 ％的新兴产业产值，软件、云计算、风电、生物医药等新兴产业大多是从高新园区内成长起来的。比如，软件和服务产业是南京市第一大战略新兴产业，目前已形成以南京软件园、江苏软件园两个国家级软件园为龙头的“两园多基地”产业布局，以此聚集了全市85 ％以上的软件企业，实现了95 ％的软件业务收入。在苏州工业园区，目前已经集聚了以纳米技术应用、生物医药、云计算为代表的战略性新兴产业集群，2013 年园区新兴产业产值占规模以上工业产值的比重达到56 ％。
但是，从各地推动战略性新兴产业集聚发展的具体做法来看，部分地区对战略性新兴产业存在一定的认识偏差。相对于国家层面的选择标准而言，多数市县一般倾向于扩大战略性新兴产业的范围，有的产业发展规划把传统的高新技术产业也纳入了战略性新兴产业的范围。这种“宽口径”的选择目的在于争取更多的优惠政策，并确保未来5-10 年新兴产业规模发展目标的实现。但是这种以“新瓶装旧酒”的做法，不仅违背了国家发展战略性新兴产业的初衷，也降低了战略性新兴产业的集约发展水平。
三、推动战略性新兴产业高端化发展的对策思考
1 ．加强对全民创业创新的支持
以人才引领新兴产业发展，不能仅仅局限于海外高端人才的引进，更为关键的是要通过制度建设增强本土企业、本土人才创新创业的积极性。马云、马化腾这样在商业实践中最成功的人士，当初也未必符合现在各地引进的“高端人才”标准。花重金引进海外创业人才，不如倡导建设“全民创业型社会”，充分激活广大人民群众蕴藏的无穷创业创新热情、智慧和力量，大力弘扬“创业创新创优，争先领先率先”的江苏精神，加快推进公平准人，创造机会均等，鼓励和支持广大城乡居民，尤其是懂技术、有理想的本土人才自主创业创新，加快培育一批“马云”、“马化腾”式的创业人才。
2 ．强化本地科教资源的对接
江苏较其他省份拥有更加丰富的科教资源，但是有些高校、科研院所的创新资源游离于产业之外，导致产学研一体化难以有效开展，难以实现从成果到市场的“关键一跃”。要鼓励高校和科研院所设立面向企业创新人才的客座研究员岗位，鼓励有条件的企业为高校和科研机构人员设立研发岗位，重点支持战略性新兴企业在高校和科研院所设立研发中心，重点支持高校和科研院所设立新兴产业相关学科和专业，为巩固和提升江苏战略性新兴产业的科技水平提供技术支持和人才储备。
3 ．营造财富效应和激励机制
目前我国战略性新兴产业关于人力资本股权激励的政策安排仍然非常薄弱，在一定程度上造成了战略性新兴产业人才的流失、人力资本投资不足以及企业的低效运行。为此，要通过设计科学合理的激励机制，营造战略性新兴产业发展的财富效应。要引导企业加大人才投入，对领军人物和核心科技人才实施股权激励等政策；进一步完善兼并收购机制，鼓励设立面向战略性新兴产业的并购基金，支持股权投资基金、产业投资基金等参与战略性新兴企业兼并重组；充分利用新三板市场扩容的有利机遇，鼓励和支持江苏战略性新兴企业在新三板挂牌扶持新三板公司逐步向A股市场转板，形成巨大的财富效应。
4 ．实行严格的知识产权保护政策
与传统产业相比，产业创新要素更密集，创造和运用依赖性更强权管理和保护要求也更高进一步加强新兴产业知识产权管理制度和服务体系建设，制定促进知识产权转移的政策措施，促进创新成果的知识产权化、商品化、产业化；进一步加强知识产权行政执法体系建设，建立健全知识产权有效保护机制，加大《知识产权法》 、《专利法》 等相关法律法规的执法力度，打击剽窃、盗版等不正当竞争行为，为战略性新兴产业发展营造公平、公正的市场环境。
5 ．更加重视新兴产业发展的“软环境”建设
良好的发展环境不仅有利于吸引新兴产业高端环节入驻江苏，形成新兴产业快速发展的强大助力，也有利于节约财政资金、减轻政府负担。要营造“鼓励创新、宽容失败”的创新文化环境，形成尊重创新愿望、发挥创新才能、包容创新失败、肯定创新成果的良好文化氛围；要完善“吸引人、培养人、留住人”的用人机制，打造优质高效的政务环境，根据战略性新兴产业发展要求，进一步深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，构建战略性新兴产业的绿色通道、服务高地和资金洼地。
本文为江苏省社会科学基金一般项目＜项目编号：14SZB025 ＞、江苏省社科联重点项目＜项目编号：14SSLO5＞论文
（作者单位：江苏省社会科学院区域发展研究中心）
来源：江南论坛
