摘要：当今的全面深化改革是要克服进入中等收入阶段后的发展所遇到的新的体制矛盾。主要包括：以改革支撑经济发展新常态；以改革跨越“中等收入陷阱”；以改革克服二元结构。新时期改革的重点仍然是经济体制改革。对全面深化改革起纲举目张作用的经济体制改革主要在两个方面：一是处理好政府和市场的关系；二是坚持和完善基本经济制度。全面深化改革是自上而下推进的，需要培育改革动力。惠民生是动员改革动力的重要途径。其路径集中在促进公平正义和民生改善。经过30多年的改革，易的、体制外的、增量的、局部的基本上都改完了。现在是要针对难的、体制内的、存量的、全局的体制进行改革。全面深化改革最终能否成功归根到底是由这些难的部分的改革决定的。因此全面深化改革既要政治勇气，又要有智慧，注意改革的全面、系统、综合和协同。
关键词：新阶段，全面深化，改革
我国的改革从党的十一届三中全会起，至今已经走过30多年历程。国家的发展水平进入了中等收入国家的行列。在这个新的历史节点上，习近平总书记作出了“四个全面”的战略部署。其中的重要方面是全面深化改革。我们需要站在全局和历史的高度，明确全面深化改革的战略布局，尤其要明确当前的全面深化改革与过去30多年的改革既有延续性，更有新的内容。同时要对所涉及的各项改革在全面深化改革的总体框架中正确定位。只有这样，才能推动新时期的改革步入新的高度。
一、新时期新的发展课题
我国30多年改革在经济上的成效是显著的。其主要表现是：第一，GDP总量2014年达636463亿元，与美国一起进入GDP超6万亿美元的“俱乐部”；第二，人均GDP2014年达46531元（约合7485美元），标志着我国进入上中等收入国家行列；第三，2014年农业增加值占国内生产总值的比重降到9.2%，工业增加值占比降到42.6%，服务业增加值占比提高到48.2%，标志着我国不仅改变了农业大国的地位，而且正在接近中等收入国家的标准结构；第四，城市化率达到54.77%，标志着我国进入城市化中期阶段。在这个历史起点上所要解决的发展问题就不是在低收入阶段单纯追求GDP增长的发展要求，而是要追求经济社会的全面发展，进入高收入国家的行列。
我国进入新的发展阶段以后，发展仍然要靠改革来推动，但发展的内容和动力与过去不完全相同。与前30年改革要克服低收入阶段实现发展的体制障碍不同，当今的改革是要克服中等收入阶段的发展所遇到的新的体制矛盾。前一轮改革着力解决低效率问题，这一轮改革既要讲效率又要讲社会公平。前一轮改革突出增强竞争性，这一轮改革既要讲竞争性又要增强凝聚力。前一轮改革突出市场化，这一轮的改革是要在市场化基础上更好发挥政府作用。前一轮改革突出企业效率，这一轮改革则要突出政府效率。所有这些都归结到国家治理体系和治理能力问题。这就是在“完善和发展中国特色社会主义制度”的同时，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系现代化，是指适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。推进国家治理体系和治理能力现代化的改革新目标同已经推进并正在完善的中国特色社会主义制度的改革目标，是一个整体，共同构成新时期改革的总方向。
1.以改革支撑经济发展新常态
我国过去30年经济总体上是高速增长，平均增长速度接近10%，其原因首先要归功于改革开放所激发的经济增长的活力。除此以外，就经济增长本身的动力来说，基本上是供给要素的有力推动。如人口红利推动高储蓄，高储蓄推动高投资；资源环境供给宽松；农村改革释放出一大批剩余劳动力，有条件实现低成本增长，等等。经过30多年的高速增长，与GDP总量达到世界第二的基数显著增大相伴的是：过去30年推动经济增长的供给推动力明显衰减。主要表现在：第一，资源环境供给趋紧，难以承载如此大规模的经济增长；第二，正在进入老龄化社会，人口红利正在消退；第三，农业劳动力转移的“刘易斯转折点”正在到来，城市劳动力紧张和劳动成本增加正在增大经济增长的成本；第四，居民的生活水平过了温饱阶段，已经或正在进入小康阶段。这个阶段的居民关心教育与健康问题，也产生了明显的公民**意识，不会容忍过去的不顾环境不顾生态单纯追求GDP增长的发展方式。在此背景下，我国正在告别高速增长旧常态，进入中高速增长新常态。
面对中高速增长新常态，需要有新的战略思考：首先，中高速增长不是自然形成的，而是需要努力达到的。在供给推动力消退的情况下，要达到长期的可持续的中高速增长，需要寻求并尽快形成新的推动力。其次，中高速增长不是降低发展的要求，而是提高发展的质量，实现中高速增长的可持续。这就涉及经济发展方式的转变，在低收入发展阶段所采取的发展方式不能再延续到中等收入发展阶段。转向中高速增长的新常态，实际上是倒逼我们改变发展战略，为加快转变经济发展方式提供空间，突出在以下两个方面。
第一，加快产业结构转型升级。我国现有的经济结构还是低收入发展阶段的结构，其特征变现为两方面。一是产业结构中制造业尤其是传统制造业比重过高，服务业尤其是现代服务业比重过低，制造业普遍是高产值、低附加值；二是在技术结构中，很大部分采用的是高消耗、高污染技术，产生了资源供给不可持续的问题，特别是在追求高速增长的格局下，存在一大批过剩的生产能力。这种结构显然与中高速增长的新常态是不相协调的，产业结构的转型升级就成为应有之义。产业转型升级的目标就是向中高端转型，涉及四个方面。第一，提高服务业尤其是现代服务业的比重，推动三次产业结构水准进入中高端；第二，以科技含量衡量的产业类型进入中高端，包括发展战略性新兴产业；第三，高科技产品的中国制造环节进入全球价值链的中高端，改变高产值、低收益的状况；第四，各个产业采用新技术，包括信息化、互联网＋、智能化＋和绿色化等。显然，产业结构的中高端化，是建立在产业和科技创新基础上的转型升级。打破低端产业结构的刚性需要改革，尤其是要强化市场的优胜劣汰的选择，与此相关的改革需要解决地方政府对过剩产能、污染产能的保护，以及导致新兴产业胎死腹中的重复建设和重复投资的行为。
第二，实施创新驱动发展战略。面对资源环境供给不可持续所造成的经济增长极限，我国经济增长的驱动力需要由主要依靠物质资源投入转向创新驱动。我国在成为世界第二大经济体后，有能力也有必要与发达国家进入同一创新起跑线，占领科技和产业的世界制高点，所参与的国际分工也要由比较优势转向创新支持的竞争优势。创新路径也要由模仿创新、引进创新转向自主创新。涉及如下方面：研发并采用绿色技术，节能减排，实现可持续发展；创新战略性新兴产业，提高附加值，增强国家整体竞争力。创新驱动突出的是科学新发现转化为新技术，需要突出产业化创新，需要产学研协同创新，需要企业真正成为创新主体，需要大众创业、万众创新。创新驱动需要建立激励创新制度。就如习近平总书记所说：如果说创新是中国发展的新引擎，那么改革就是必不可少的点火器。改革就是要从体制上发挥创新驱动的原动力作用，把创新引擎全速发动起来。促进传统产业改造升级，尽快形成新增长点和驱动力。
2.以改革跨越“中等收入陷阱”
在世界范围有相当部分发展中国家在进入中等收入国家发展阶段后陷入了“中等收入陷阱”。
这对我国是一种警示。
所谓“中等收入陷阱”，就如世界银行在其《东亚经济发展报告（2006）》中所说，一些在20世纪70年代就进入了中等收入国家行列新兴市场国家，直到2006年仍然挣扎在人均GDP为3000-5000美元的发展阶段，难以突破10000美元，并且见不到增长的动力和希望。原因在于进入这一发展阶段后，过去较长时间经济快速发展过程中所积累的矛盾集中爆发出来，原有的增长机制和发展模式无法有效应对由此形成的系统性风险，经济增长容易出现大幅波动或陷入停滞，长期在中等收入阶段徘徊，迟迟不能进入高收入国家行列。
我国在进入中等收入阶段后也存在“中等收入陷阱”的威胁，主要在三个方面。
一是收入差距过大。我国过去30多年的改革是从打破“铁饭碗”、“大锅饭”开始的，实行允许一部分人一部分地区先富起来的大政策，取得了明显的激励资本、技术、管理等要素投入和提高劳动效率的效果。但同时产生的新问题是收入差距明显扩大。据中国国家统计局公布的基尼系数，2012年为0.474，2013年为0.473，接近甚至超过部分发达资本主义国家水平，但我国的人均GDP远远低于这些国家。我国目前的收入差距既表现在城乡之间、地区之间，还表现在行业之间，不同阶层之间。越来越大的收入差距如不及时扭转，不仅会影响效率，还会因贫富两极分化而影响社会的稳定。
二是腐败案频发。近年来所揭露出来的腐败案件，可以说是触目惊心。腐败问题也要在经济上找到原因。政府权力过大，尤其是在资源配置上掌握较大的权力，必然存在较多“寻租”的机会。法治不健全，政府行为缺少约束，不可避免出现官员腐败，尤其是****会使腐败问题更为严重。腐败必然降低政府公信力，也就丧失带领民众跨越“中等收入陷阱”的能力。
三是环境和生态状况的恶化。在低收入阶段实行的大干快上的赶超战略，不可避免会产生不顾环境不顾生态的掠夺性发展方式。经济发展进入中等收入阶段，环境污染也达到了高点，环境对经济发展的承载能力也明显下降，人们在享受经济发展成果的同时承担环境破坏的成本，资源的枯竭、气候变暖、雾霾笼罩、有害化学物质进入食品等等，严重威胁人类的生存。与此同时，人民群众在解决温饱问题后更为关心环境和健康问题。环境和生态也就成为其**的重要方面。显然，跨越中等收入陷阱的发展不仅要转变发展方式，采用绿色化发展的技术，还要治理过去发展所破坏的环境和生态。
以上三个方面“中等收入陷阱”的威胁提出了以发展来跨越“陷阱”的任务。由于这些威胁的根子还在于体制问题，因此，跨越“中等收入陷阱”不仅需要发展，更需要体制的改革，为转变发展方式提供制度支撑。
3.以改革克服城乡二元结构
城乡二元结构是低收入国家的标志，中等收入阶段的发展任务就是克服这种二元结构从而进入高收入阶段。这也是发展中国家现代化的内容。中国特色的社会主义道路包括四化同步的现代化道路，即中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步。但现实的现代化进程总是以工业化来领头的，因此不可避免会出现农业现代化落后于工业化进程的状况。在历史进程中工业化可能会丢弃三农，而在工业化基础上的现代化就不能丢弃三农。就如习近平总书记所说，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。
根据木桶原理，现代化的整体水平最终是由“短板”决定的。农业、农民和农村的发展状况是四化同步的短板。因此现代化的核心问题是克服二元结构，包括城乡二元结构、工农业二元结构，使农业和农村进入一元的现代化经济。在新的历史起点上推进三农现代化，要直接以农业、农民和农村为发展对象。当我国全面小康社会即将建成并开启基本实现现代化进程时，必须要补上这块短板。
中国要强，农业必须强。做强农业，就要实现农业现代化。其体制安排主要涉及三个方面。
首先是培育农业经营主体。农业组织制度创新，最为重要的是在已有的家庭承包经营的基础上，通过土地流转和农业分工，培育新型农业经营主体。其中包括专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等新型经营主体。
其次是农民成为市场主体。需要改革农产品的流通机制，降低农产品的交易成本。在农村实行联产承包责任制改革后的今天谈农民合作组织，不是过去的生产合作社，而是为农户提供流通和金融服务的合作组织，如信贷合作社、流通合作社等。
第三改革农村土地制度，保证农民的资产收益。土地资产和房产流动、转让和被征用都应该得到足额的补偿或收益。农民有条件利用商业化的资产吸引现代生产要素进入农业。例如以土地交易和土地入股等等途径获取资产收益。
城镇化的实质是农民市民化。妨碍农民市民化的主要说明因素是城乡二元体制。一方面相对于城市，农村的市场经济发展程度太低，自然经济和半自然经济所占比重仍然较高。各类生产要素的市场基本上集中在城市，而不在农村。农民不能作为平等的主体进入各类生产要素市场。二是长期存在的城乡分割的户籍制度，将居民分割为城市居民和农村居民、城镇户口和农业户口。农村居民、农村户口明显低人一等。因此克服城乡差距的基础是在经济体制上推进城乡一体化，克服城乡二元体制。首先是把城市的市场化水平“化”到农村。消除要素在城乡之间自由流动的各种体制和政策性障碍，做到城乡就业同工同酬、城乡土地同地同价、城乡产品同市同价。其次是取消城乡分割的户籍制度，从而使城乡居民在城市和农村的流动和居住地不受户籍的限制。农民居住在城市，城市职工居住在农村完全取决于各自的选择。在解决进城的农民的市民权利的同时取消各种对农民的歧视性政策，使其与城市居民享受平等的政策和机会。第三是推进优质基本公共服务进入农村，让农村成为农民幸福生活的美好家园。农民不进入城市就能享受到各种市民的权利，其生活方式就与城市人基本没有差别。
二、经济体制改革仍然是全面深化改革的重点
经济体制改革进行了30多年，在进入新时期后仍然是重点，其必要性在于，经济建设仍然是党的中心工作，阻碍发展的障碍主要还是经济体制改革没有到位。经济体制改革的领域非常广泛，对全面深化改革起纲举目张作用的经济体制改革主要在三个方面。
1.市场对资源配置起决定性作用
党的十八届三中全会明确将市场对资源配置的作用改为决定性作用。这就回到了市场经济的本义，突出的是市场的自主性。这种自主性不仅表现为市场自主地决定资源配置的方向，同时也表现为市场调节信号即市场价格也是自主地在市场上形成，政府不进行不当干预。
明确市场对资源配置的决定性作用，意味着我国的经济体制改革和市场化迈出新的步伐。改革的主要方向就是要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。原来的市场对资源配置起基础性作用的定义中，实际上存在两个层次的调节，即国家调节市场，市场调节资源配置。现在提市场对资源配置起“决定性作用”，意味着不再存在两个层次的调节，市场不再是在政府调节下发挥调节作用，而是自主地对资源配置起决定性作用。市场配置资源是否有效，关键在市场体系和市场机制是否完善。必然会牵动两个方面的改革。
一是完善市场体系的改革。我国是从自然经济直接进入计划经济，又从计划经济向市场经济转型的，因此现阶段市场秩序混乱问题较为严重：以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。在这种市场秩序下市场配置资源绝不会有效。这些问题主要来自政府行为：第一，由体制和政策的原因造成不公平竞争；第二，由地区差距和地方利益造成地方保护；第三，计划经济残余造成行政性垄断。针对因政府原因产生的市场秩序混乱现象，规范市场秩序的改革要从规范政府行为入手，其中包括打破地方保护，打破市场的行政性垄断和地区封锁，实现商品和各种生产要素在全国范围自由流动，各个市场主体平等地进入各类市场交易。
二是建设发育成熟的市场经济的市场体系。建设统一开放竞争有序的市场体系；建设法治化的营商环境；建设统一的城乡市场；实行统一的市场准入和市场化退出制度，等等。例如，金融体制改革，在已有的金融机构建设和金融市场监管改革的基础上推进金融市场体系建设，其中包括，利率市场化、汇率市场化和民营企业办金融机构等。
2.加快政府职能转变和相应的政府体制改革
发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。在市场决定资源配置的条件下，需要强市场。但强市场就不一定是弱政府，发展仍然需要政府的强力推动。关键在两个方面，一是分清政府与市场作用的边界；二是政府行为遵守一定的规范。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府也要建立市场信息披露制度，为市场参与者提供产能过剩、技术水准、市场需求等信息，由此从社会范围降低信息成本。
全社会的资源除了进入市场的市场资源外，还有公共资源。市场对资源配置的决定性作用不能放大到公共资源的配置。公共资源是未明确私人所有权的资源。公共资源的配置不能由市场决定。与市场配置资源遵循效率原则不同，公共资源配置则要遵循公平原则。政府决定公共资源配置也要克服政府失败。政府失败不是以政府能力缺陷为基础，而是以制度性缺陷为基础。政府失败的制度性表现：一是政府管制。政府管制排斥市场作用。政府对自然垄断行业如自来水、电力、煤气等行业的管制，主要采取国家定价或限价的方式，结果往往是产出下降，供不应求；政府对非自然垄断行业的管制主要采取保护或优惠某个或某些行业的方式，其结果往往是缺乏有效竞争而导致成本和价格的提高。二是寻租，寻租即利用权力寻求“租金”，寻租活动总是同政府权力相联系，或者是政府官员直接利用权力，或者是企业借助政府权力，制造出某种垄断权益，导致腐败。三是官僚主义。官僚主义导致政府扩张。政府机构存在自增长机制，社会中官员越多，“官员敛取物”就越有可能增加。
因此政府改革突出在三个方面：一是缩小政府管制的范围，即使是在管制的范围内也需要建立激励机制。需要国家定价的只能限制在公益性公共性的范围。二是建设有限有效政府。只有权力有限、规模有限的政府才可能是有效的政府。有限政府涉及干预范围有限，干预手段有限，凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消政府审批。政府不再是市场资源配置的主体，而是从市场资源的分配者变为监管者。三是建立有效的制度约束政府行为，包括对寻租行为、管制行为、官僚主义行为的约束。相应的制度约束就是政府规模约束、财政和税收的约束、法治约束，尤其是政府权力应受到宪法的限制。按此要求，政府需要制定权利清单、责任清单和负面清单。各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。
3.坚持和完善基本经济制度
我国实行公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是由所处的社会主义初级阶段决定的。社会主义初级阶段的根本任务，不是消灭私有制，而是发展生产力，需要利用包括私有制在内的多种所有制经济发展生产力，目标是要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相进发。
过去的30多年我国基本经济制度改革重大进展是以民营经济为代表的多种所有制经济得到迅猛的发展。其背景是公有制理论取得突破性进展，表现在对公有制经济及公有制为主体的理论界定上。过去，公有制为主体被界定为公有制企业数量。改革的实践突破了这个界定。公有制经济不是指公有制企业，而是指国有资本和集体资本。相应的，公有制为主体不再体现在公有制企业数量上，而体现在公有资本的数量上。只要公有资本在社会总资本中占优势，就是以公有制为主体。在混合所有制企业中，公有制为主体可体现在公有资本在股权结构中的支配力或控股地位。因此公有企业数量减少，不等于主体地位下降。已有的改革进行了有进有退的国有经济的战略性调整。发展非公有制经济有了新的路径，这就是公有资本通过改制退出原有的公有制企业（主要是在竞争性领域）。
现行的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。因此基本经济制度改革的方向就是不能偏废的“两个毫不动摇”：毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力；毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。按此要求，现阶段坚持和完善基本经济制度改革的任务，主要涉及以下三个方面的改革任务。
首先，进一步激发非公有制经济活力和创造力。我国的民营经济是在体制的缝隙中靠其活力成长起来的。发展到现在要进一步壮大遇到一系列的体制障碍。其中包括：首先，民营资本进入领域受到的限制多，缺少进一步发展的空间。其次，民营资本不能作为平等的市场主体平等地获取生产要素，表现为融资困难，融资成本高。第三，民营资本大都在实体经济领域。其面对的虚拟经济尽管存在风险，但其依靠投机实现暴富对实体经济的刺激很大。经营实体经济雇佣的员工多，负担重、责任大，风险也大。这些体制问题不解决，直接后果是民营经济做大后，资本、财产外流，甚至民营企业家直接出走。针对上述体制问题，现阶段的全面深化改革需要从多个层面鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发其活力和创造力。改革举措包括：一是在产权制度上，完善产权保护制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家不只是保护国有资产，还要保护各种所有制经济的产权和合法利益。赋予居民财产权利，为居民提供更多的私人投资渠道，鼓励私人创业，多渠道增加居民财产性收入。保护知识产权及其收入，允许员工持股，鼓励企业家持股和科技入股。农民可以通过土地流转获取土地收入。二是在市场准入上，在负面清单基础上实行统一的市场准入制度。民企可以进入负面清单以外的所有领域。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制文化企业发展，降低社会资本进入门槛。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。城市公共服务、甚至垄断性行业都可以有私人企业经营。三是在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，打破民营经济获取市场资源的所有制障碍。国家保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。
其次，混合所有制是基本经济制度的有效实现形式。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。把混合所有制经济提高到基本经济制度的重要实现形式的高度，也就进一步指明了基本经济制度全面深化改革的方向。具体包括：允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股；鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励民营企业参与国有企业改革和改制，参股和控股国有企业；允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，对关系国民经济命脉的部门国有经济要控制，但不需要全资，只要控股就可以，让出一部分股权给非公有制经济。国家垄断行业、国家独家经营的基础设施和公用事业都可以推进市场化改革，吸收民间资本、外来资本进入。包括公有制和非公有制经济在内的企业的资产证券化和公司上市也是发展混合所有制经济的重要路径。
来源： 《体制改革》2015年第11期
