“飞地经济”是区域发展非均衡条件下，不同行政区打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效率利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济、产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢、协同发展的区域经济发展模式。
飞地经济的出现，本身是为了打破行政区域分割，实现区域协同发展，但是从各地的实践看，它不仅难以真正克服行政边界的束缚，而且所遇到的困难和矛盾，恰恰又来自行政力量自身的作用。
2017 年6 月2 日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等8 部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），飞地经济作为跨区域协同发展的新型合作机制再一次受到关注。
“新加坡苏州工业园”是成功典型
近年来，飞地经济在东部沿海地区率先获得了快速发展，尤其是最先实践这一发展模式的江苏，积累了大量经验。其中最著名的案例当属1994 年2 月批准建立的“新加坡苏州工业园”，该园区在机构设置、内容安排及方式选择等方面，遵循“坚持和维护国家**，结合国情借鉴新加坡经验”的战略方向和目标，借鉴新加坡的成功经验制定了80 多项详尽的执行细则。
20 多年的发展历程中，从土地规划到环保质监，从招商引资到人才建设，“新加坡苏州工业园”都是飞地经济成功的典型：在专家依法治区的规划管理体制下，“先规划后建设，先地下后地上”的建设原则确保了规划的延续性；在严格的环保监控下，率先在全国试点创建循环经济和生态工业园，构建了园区发展与环境保护相协调的发展机制；相关政府部门落实“亲商”理念，以国际商务活动的通行规则来服务投资者，精简项目审批流程、最大可能降低服务收费、建立合理的用人制度，形成了高效的“一站式”服务模式；在招商引资过程中，对不同类型企业采取多元化招商模式，注重与产业发展的融合，避免了“优惠政策招商”存在的问题；通过《苏州工业园区劳动管理暂行办法》等相关法规政策，构建了完善的人才培训体系和管理机制，不但注重吸引人才，更为培育人才、留住人才打下了坚实的基础。
2016 年，园区实现地区生产总值2150 亿元，同比增长7.2%，通过制造业转型，实现工业技改投资增长4%，全员劳动生产率增长2.3%，同时大力发展服务经济，服务业增加值占GDP 比重达43.8%，促使产业结构不断优化升级。
基于跨国飞地经济这一发展模式的成功经验，在20 世纪末、21 世纪初，江苏省政府在区域协调发展战略指导下，积极推进苏北苏南的跨区域飞地合作，先后建设了“江阴-靖江工业园区”“苏州-宿迁工业园区”等。其中，“江阴-靖江工业园区”作为首个跨江联动开发的共建园区，截至2016 年底，已经完成规模以上工业生产总值120.79 亿元，累计推进重点重大项目22 个，总投资达到85.39 亿元。苏州、宿迁作为江苏省经济发展水平的“两极”，在2015 年就已经建成了6 个共建园区，累计完成固定资产投资800 多亿元，业务总收入854.6 亿元。
这些实践成果证明，无论是建立跨国飞地、还是省内跨地区飞地，突破行政区划限制是打通合作共赢渠道的最重要因素，这些跨空间的合作开发，不仅可以在一定程度上减少区域之间优惠政策的比拼和恶性竞争，而且还能缩小地区发展差异，实现资源互补。
江苏省飞地经济遭遇发展瓶颈
作为打破行政边界、促进跨区域经济发展的重要手段之一，飞地经济在江苏省不断摸索实践的过程中得到了迅速发展，但同时也暴露出了一些问题。
过去，飞地经济的实践大多依靠行政之手推动地区间的产业转移，虽然在初期发展迅速，成效显著，但难以避免市县政府之间、县与县之间、县与园区管委会之间的行政管理协调难题。其中的各种显性和隐性交易成本，不利于飞地经济形成“政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展”的良性互动机制，地区间的产业转移在度过“蜜月期”之后反而受到了政策制约，飞地经济发展模式难以为继。加上飞入地本身要素价格的快速普遍上涨，原有的经营成本优势正在逐渐弱化，而且受制于地理区位、自然环境、历史文化等差异，飞入地与飞出地的改革意识、开放意识、价值观念也有所不同，使得地区间合作以及产业转移困难重重，飞地经济面临着更深层次行政体制机制的阻碍。
飞地经济之所以遭遇发展瓶颈，难以实现其打破行政边界、促进跨区域经济发展的重要目标，主要原因就在于机制设计得不够成熟与完善，使得其中的内在冲突和矛盾在相关利益者博弈过程中逐渐凸显。具体而言就是：
第一，由于缺乏与时俱进的顶层设计，当财政体制改革、管理机制创新、生态治理要求提高等方面遭遇政策调整时，飞地经济模式的可持续发展受到阻碍。例如，江苏靖江市的大部分飞地工业园区都在2005 年前后建立，当时的政策法规也一直沿用至今，随着经济发展，已经不适应目前的形势。而同时，国家相关政策不断做出调整与完善，例如今年7 月1 日实施的新一轮省以下分税制改革，取消了对合作共建园区等事项的税收增量返还政策，支持经济薄弱地区发展的资金，全部要纳入转移支付范畴，由各地政府统筹用于保工资、保运转和保民生等方面。地方政策的滞后甚至停滞与国家政策不断调整之间的矛盾，对现有飞地经济的正常运行是个严峻考验。
第二，发展初期规划不合理不到位的地方，引发后续管理中出现权责不明的问题，导致交叉管理甚至双重管理困境频现，给开发区、乡镇经济的协同发展带来了负面影响。例如，靖江市多个工业园区存在老厂区在乡镇、新厂区在园区的分割现象，导致企业经营分散、资源利用效率低下，而乡镇和园区对企业的管理又缺乏统一的制度法规，引发一系列诸如工业用地利用不平衡、旧厂房长期闲置、企业圈地赚钱等问题。“飞地经济”不但没有发挥其带动地区发展的作用，反而阻碍了靖江市工业经济的发展。
第三，飞地经济本身涉及到不同行政区域，政府横向协调过程中不可避免地会产生一系列摩擦和利益分歧。以“ 江苏江阴- 靖江工业园区”为例，《江阴经济开发区靖江园区联合开发备忘录》中提及的“10 年内两市都不从园区提取投资收益，10 年后收益五五分成”，随着10 年之约的到期和园区经济规模总量的不断增长，由于缺乏相应的动态调整机制，使得不同地方政府之间的利益难以协调。加上园区设立之初，工商、地税、质监、国土、规划、建设、水利、公安等部门就由江苏省、靖江市和江阴市分工负责，不仅包括了省、地、县不同层级的管辖权纵向协调问题，也包括了行政管理、经济管理、社会管理等权力能否异地行使的横向协调问题，地区间长期有效合作的难度较大。
第四，飞地经济的发展最初是依靠行政手段推动的，但在经历了高速发展之后，需要引入市场力量顺应发展需求，盲目沿袭过去“拉郎配”式的合作或“一窝蜂”式的发展，并不能真正顺应地区发展的需求。尽管飞地经济在初期以行政手段为主导来推行，但事实上，飞地经济的本质应是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力，探寻主动合作机遇，而不是单纯借助行政力量的传帮带。同时，产业转移只有顺应经济区域化发展的市场需求，才能更快速有效地实现。因此，如何正确处理政府与市场的关系，显得紧迫且重要。
第五，经济下行周期中，飞入地与飞出地都面临自身发展需求，合作开发的积极性有所减弱，加上利益分配与风险分担机制的不健全可能导致原先应该平等的合作机制，在不同行政区划间的动态博弈过程中，演变成飞出地的“殖民模式”，或飞入地的“肉包子打狗模式”。
从江苏省大部分跨区域合作工业园区的案例看，由于飞地经济最初的合作大多由行政力量推动，当遭遇经济下行压力时，飞入地和飞出地政府往往需要更多地考虑整个区域的发展而忽略对合作开发园区的关注。加上前期的宽松政策所提供的发展空间，在要素成本不断增长的过程中不断缩小，使得双方合作意愿迅速减弱，为飞地经济的发展带来诸多现实问题。这也是当前许多地方政府在发展飞地经济时容易忽视的方面。
飞地经济发展困境的突破路径
结合上述飞地经济的发展困境分析，本文提出以下四点政策建议：
第一，深化行政审批制度改革，加快推进负面清单管理制度在全国范围内的实施，通过将园区改建为具有独立法人地位的经济实体，以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地、规划、财政等权限，实现飞地经济的去行政化、去区域化发展，这也有助于园区能够及时根据国家政策调整提出适应于自身发展的政策法规。
例如土地审批，可以在现行土地审批属地管理原则之上，由更高一级政府部门对跨区域共建园区设立专门的审批委员会，为飞地经济发展提供土地政策支持。这一方面有利于真正有需求的园区更便捷地获得土地资源，另一方面也避免了园区成为圈地赚钱工具而带来的土地资源浪费。
第二，为避免共建园区的行政管理分割问题，根据《指导意见》，合作方可以通过建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。同时，通过共同建立园区管理委员会，选派干部到园区任职、挂职，不断创新管理体制，完善组织架构。借鉴“新加坡苏州工业园”的人才培训、管理、任用原则，逐步编制一批具有园区特色、并与我国现行体制相衔接的规章制度和管理办法。
以“ 江阴-靖江工业园区”为例，目前两市成立了联动开发协调委员会作为最高决策机构，协调解决联动开发过程中出现的重大问题。江阴市政府在园区成立了管委会，负责园区投资开发和管理工作，同时负责国税、质监工作；靖江市政府在园区成立了办事处，负责园区的社会事务，同时负责国土、规划、建设、水利、公安等方面的管理工作。当出现问题时，多个分属不同地区政府管辖的部门可能存在沟通不畅等问题，对此可采取“干部互挂制度”，由江阴市政府选派本地国土、规划、建设等部门相关人员到园区办事处任职，由靖江市政府选派本地国税、质监等部门相关人员到园区管委会任职，互相协助处理相关工作。
第二，目前我国绝大多数地区对投资管理实行的仍然是正面清单管理制度，容易使“ 飞地经济”的相关各方在投资项目决策、投资规模选择等方面产生分歧，不利于开展合作。因此，应该从国家层面做出顶层设计，同时，对于可能存在的不同层级的管辖权纵向协调问题，应明确中央与地方的政策边界。通过上级政府进一步简政放权，给予飞地经济发展足够的制度创新“ 特权”或优先权，使地方政府保持合作的积极性。同时，赋予地方政府依据当地实际情况制定相应发展政策的权力，改善飞入地市场营商环境、降低交易成本，保障按照市场化原则和方式开展合作，对于条件允许的地区，还可以采取制定相关法律法规的方式，保证政策长期有效施行。
例如，《指导意见》中提出鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理；对于地区生产总值、投资额、进出口额等经济指标，允许合作方考虑权责关系和出资比例以及能源消费、污染物排放等资源环境因素进行协商划分，而不作具体规定。这些顺应了飞地经济发展的市场化需求。未来，还可通过进一步明确税收分成机制、规划税款划转方式，为合作双方政府提供激励。
第三，在经济下行期间，更要借鉴“新加坡苏州工业园”的成功经验，改变过去单一利用“低成本要素资源”或“优惠招商政策”的吸引模式，建立起全方位、多角度、多元化的招商引资体系。例如，园区可以利用飞出地所在区域的招商网络，通过提供更好的营商环境、配套设施和人才战略等，直接吸引飞出地当地的优质企业入驻园区。为避免盲目招商引资对当地经济产生挤出效应，还应该结合飞入地产业结构，将招商引资的重心放在需重点扶持的产业或领域，并通过降低准入门槛、提供引导资金和发挥导向作用等举措，加大招商力度；根据不同类型的企业，还可以有针对性地适当转换招商形式，如以商引商、产业链招商等。
飞地经济在我国的实践在不断发展，发展中的新情况、新问题也会不断暴露，并对现行的行政管理体制、管理办法产生冲击。不断改革、创新和优化政府管理方式，突破飞地经济发展的制度瓶颈，是缩小地区间发展差距，加快产生经济增长新动能的重要途径。
